盤活水利工程類財政存量資金對策淺析

林趙華

引言

財政存量資金，就是指收入已經發生、尚未安排預算，或者預算已經安排、尚未形成實際支出的財政資金。也就是各級財政部門和預算單位在年末還沒花完的錢，或是沒花出去的錢。多年前，從國務院到各級各部門，都把盤活存量資金列入了重要議事日程?！秶鴦赵恨k公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》(國辦發〔2014〕70號)和《財政部關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》(財預〔2015〕15號)等文件精神，進一步推進盤活財政存量資金工作，各級財政部門也都下達了文件布置盤活資金的工作。

在各級財政部門的統一布置下，我國已經進行了盤活存量資金的工作，層層落實責任。盤活資金的政策，給予財政調配資金一項非常得力的舉措，讓資金活起來，加快了資金的流動性，促進了資金的周轉，閑置資金得到了更好的利用。然而，從最近幾年的盤活資金工作來看，在微觀管理層面呈現出了各種各樣的問題，并且這些問題矛盾的加劇，會影響以后盤活資金的使用。為此，筆者從地方調查研究的客觀數據出發，對水利工程類財政存量資金產生的原因和盤活過程中產生的問題進行了以下分析，并提出了幾點建議。

一、水利工程類財政結轉結余資金產生的原因

1.工程未竣工決算產生結轉結余

工程未能及時竣工決算，工程的保留金和質保金不能按時支付，形成大量的結轉資金。2016年下半年起，為了緩解經濟疲軟，我國提出了擴大內需的經濟增長策略。我國加大了工程建設投資力度，特別是水利工程每年項目投資總額以數十倍的速度增加。水利建設投資總額大幅度增加，然而相應的設計、監理、業主的技術力量并沒有以十倍的速度增加。在這五年多時間，大家都忙于項目的建設，項目的竣工決算暫時擱淺。現在投資建設的洪峰已過，大家都集中來做竣工決算的資料，但是由于施工過于匆忙，有的施工單位平時沒有及時收集資料，部份工程量驗收資料、隱蔽工程、設計變更等材料東缺西漏的，致使在辦理竣工決算時，收集資料階段過于漫長滯后。而且，政府投資審計中心的人員不足，這又很大地制約著工程的竣工決算進度，在竣工決算的洪峰到來時，工程審計形成了竣工決算的瓶頸。許多地方政府都規定了具體的保留金比例，在工程審計結算前，工程保留金的比例是進度款的20%，有的甚至達到工程進度款的30%至40%，即使工程審計后，也要扣留5%工程質保金。因此，項目未竣工決算，是形成大量結轉資金的主要原因。

2.項目施工受阻，工程無法進展，工程進度款形成結余

有的工程施工過程中，群眾因青苗和征地補償費不能與業主達成一致，還有的群眾因為迷信活動，意為施工影響其“風水”，阻撓施工。例如欽州市欽北區西利水庫除險加固工程、五星水庫除險加固工程，施工單位已經十幾次進場，每次都受到群眾阻撓而退場。水利建設的特殊性也影響施工進度。水利工程建設施工受氣候影響很大，在農業播種季節或者汛期期間，不能進行施工，這方面也影響了資金的支出進度。

工程進度款是指在施工過程中按進度、控制界面或按月完成的工程數量建設單位給付的工程款項。從計算依據上來看析，工程進度款是依據施工單位每月完成工程量來計算的，包括發包人簽證認可的工程量增減和對原材料地認質認價導致價款的增加，其具有不確定性，而到期債權的金額業已明確、支付期限已經屆滿。從用途上看，工程進度款是在工程竣工前，承包人收取的包含材料款和工人工資、設備設施租賃費等各項費用。發包方支付進度款是保障承包人持續投入人力、物力，進度款的支付具有持續性和階段性。工程進度款給付的目的，不僅在于給予施工單位合理的利潤，更是承擔施工任務所必需的費用，是下一進度工程施工的充分條件。施工過程中，一旦執行工程進度款，工程所需的大宗材料款、農民工工資、分包工程款等款項無法支付，承包人又無法墊資必將導致工程無法按時竣工，這嚴重影響了《建設工程施工合同》的正常履行，侵害了發包方的合法權利。

3.施工、監理技術薄弱，工程進度緩慢形成資金結余

制約施工進度緩慢的原因有很多，如：預制板梁養生不到位,導致混凝土強度上升緩慢,影響梁板張拉及移梁,梁底飽和,施工停滯；橋梁下部結構施工人員及技術人員不足,開展作業面不足；施工安排不合理,主線橋投入力度??；測量、試驗人員不足,無法與施工進度相匹配；空心板模板以及下部結構標準模板數量不足,無法滿足進度要求；沒有形成完善的施工自檢、報檢體系,管理混亂等等。

總之，施工隊伍組織管理松散，導致施工進度緩慢。項目經理、技術負責人、資料員、質檢員等人員經常不到位，完成合同所需的人力、材料、設備配套不足，通常由零散農民勞務工具體施工，現場施工專業技能薄弱，影響工程進度。施工監理單位也經常有不到位的情況，即使到場的也是經驗不足的學徒，很少有工程總監長期在現場監督的，監理單位不能很好地監督工程質量和推進工程進度，致使工程進度緩慢而形成資金結轉結余。

二、盤活財政存量資金執行過程中存在的問題分析

1.如何保障工程保留金和質保金的支付

財政收回的盤活資金，并不全是項目的結余資金，而是項目的結轉資金，是項目尚未支付的工程保留金和質保金，并且占盤活資金絕大部份。項目已經實施完畢，如果施工單位做好了相關的手續和材料，根據合同要求，業主還是要支付余下的尾款的。財政在收回盤活資金后，資金或許已不再專款專用，那么如何保證工程尾款的支付？如何確保支付工程款的及時性。

2.按原渠道使用盤活資金，財政作為新的項目重新下達欠科學考慮

每個項目在下達初步設計批復前，經過堪測、設計、立項諸多程序，也要多部門進行多次評審，項目才能得以下達初步設計批復。在項目實施經過預算控制價、政府采購、招投標等程序。為了做好這些前期工作，相關的工作人員要收集大量的資料，要花費大量的人力、物力，做大量的工作。如果說使用盤活資金是作為新的項目下達資金，那么還需要辦理以上各個審批程序嗎？如果不需要，是否違反了相關的規定？如果需要，那么工作不是重復了嗎？所以，按原渠道使用盤活資金，財政作為新的項目重新下達欠科學考慮的。

3.盤活資金兩年滾動收回，時間上不適合工程建設要求

工程的前期工作做好后，預算價控制、政府采購審批、招投標的程序，正常情況下，要兩三個月的時間。中標后，施工單位要等銀行出具的合同履約保函，也需要半個月時間，還有監理單位招投標等也需要相應的時間，一般每個項目都要花三四個月才能完成各個程序。水利施工的工作是特殊的在農忙季節和汛期基本上不能進行施工。工期較短的一年內能完成的項目，暫時扣除的工程質保金至少要一年后才能支付，如果是水利工程，至少還要經過一個主汛期的考驗?？偟膩碚f，從項目下達投資計劃到最終支付工程質保金，大約要三年時間才付完工程款。所以，兩年滾動收回資金的做法，第三年財政剛好收回的是工程質保金，依此類推，所有的工程都是這樣。而且有的工期是在兩年以上更不用說了。在我國，執行政策總是極左極右地執行。以前一直讓資金閑置不進行盤活，任資金長時間滯留，現在一進行盤活又過快過急，排山倒海一般。本來資金是要活的，是要加速流動性。但是時間是要合理，否則，只能用一個字代替——“亂”。

三、關于盤活水利工程類財政存量資金的幾點建議

盤活各領域財政“沉睡”資金，提高使用效益，緩解財政收支困難，讓積極財政政策更好發力，服務經濟社會發展，是創新宏觀調控的重要內容。盤活的資金應重點投向民生改善、公共服務、基礎設施等領域。全面清理財政專戶，防止資金大量沉淀，各地一律不得新設專項支出財政專戶。對預算周轉金和預算穩定調節基金規模占比設定上限，不得在預算外新設償債準備金，已設的納入預算管理，促進資金科學安排，加快流轉。盤活水利工程類財政存量資金的具體對策有：

1.加快工程竣工決算，及時支付工程款

（1）下達年度工程竣工任務，納入年度考核績效

各級各部門應當重視工程沒有竣工決算形成了資金結轉結余的問題，認真分析監管不到位，項目未正常開工或完工未及時結算的原因。為了工程竣工決算能夠順利進行，落實責任，下達給各部門最低的任務，并且納入年度績效進行績效考核。建立健全專項資金考評機制，改變“重分配，輕管理”傾向，建立政策控制、過程控制、效率控制監督機制，實現全方位、多層次、各環節的監督。

基本工程建設項目其目的并非是經營需要，而是為了社會民生。比如說道路溝渠的修建。

財政部《基本建設財務管理規定》第十四條明確規定：非經營性項目的結余資金，首先用于歸還貸款，如有結余，30%作為建設單位留成收入，主要用于項目配套設施建設、職工獎勵和工程質量獎，70%按投資來源比例歸還投資方。建設單位應上繳的基建項目竣工結余資金應在竣工財務決算批復后30日內按撥款渠道逐級上繳。建設單位在編制項目竣工財務決算前應認真清理結余資金。應變價處理的庫存設備、材料以及應處理的自用固定資產要公開變價處理，應收、應付款項要及時清理，清理出來的結余資金按下列情況進行處理：經營性項目清理出的結余資金，相應轉人生產經營企業的有關資產。

（2）引入工程審計新機制，加快工程竣工決算

政府投資很大，各部門的項目很多，水利、發改、建設、教育、國土等部門的工程建設任務很多，工程完工后都需要進行工程審計，很明顯，政府投資評審中心的技術力量薄弱。為了加快工程竣工結算，應該引入工程審計新機制，改革政府投資審計機制。好好利用社會中介機構的力量，經政府投資評審中心授權，可以委托有資質的、信譽好的社會中介機構出具工程審計報告。為了避免中介機構由于利益關系影響審計報告的效力，還要加大中介機構的監督管理，并制訂出嚴厲的處罰措施。

2.以原文件的續文下達盤活資金的文件

嚴格遵守財經制度，是規范專項資金的基本要求?，F在每使用一筆盤活資金，都應該作為新的投資文件進行下達。但是該筆資金是原工程是延續，是原工程的進度款或者質保金。使用盤活資金，以原文件的續文下達更有利于工程的總體結算，也有利于考核工程概預算執行情況，工程投資的資金來源結構清晰，更恰當反映投資的整體情況。對于在會計年度內未完工的項目，其項目結轉資金一并納入部門預算管理，用于下年度該項目的支出；對于在會計年度內已完工的項目，經財政等相關部門批轉后，其項目結余資金納入預算，作為其他項目專用資金調劑使用，達到提高專項資金預算的執行效率。

3.三年滾動進行項目投資的盤活更科學

要創新融資方式，統籌盤活沉淀資金。在水利投資運營、義務教育、衛生、社保、環保等領域開展三年滾動預算試點，確保資金和項目對接。讓公帑有效服務公眾、造福人民。發揮政府投資引導作用，按照市場化運作和可持續的要求，以易地扶貧搬遷等為重點科學合理使用專項建設基金，加大中央預算內投資對水利薄弱環節、城市防澇設施建設等投入。注重運用政府和社會資本合作模式，再向社會集中推介一批有現金流、有穩定回報預期的項目。

盤活資金兩年滾動收回，時間上不適合項目的建設要求，將時間改為三年更科學，建設時間長的順延，依此類推。項目立項后，從招投標、政府采購、工程施工、完工一系列程序都得到了很好的解決，流程順暢，項目也完美收宮?，F在又是國庫集中支付，資金還在財政那兒，為什么不讓那點質保金多留一年呢？在國庫支付系統多留一年的指標呢？按三年滾動進行項目投資的資金盤活更科學，工程的流程更順暢。推出重大建設項目三年滾動投資計劃，形成項目儲備機制和滾動實施的良性循環，同時積極化解過剩產能，堅決淘汰落后項目。

4.盤活存量資金與盤活資產相結合

盤活存量資金的效益顯著，盤活資金就是要求我們的思想活起來，解放思想，擴寬思路。我們進一步將盤活存量資金與盤活資產相結合起來，把資產也活起來。我國地大物博，有一些投資決策錯誤形成了一些閑置資產，有的國有企業的資產、行政事業單位投資形成的閑置資產，如果盤活了這些閑置的資產，將盤活資產所得的收益繼續用于擴大再生產，社會的資產總值并沒有因此減少，反而更好的利用，并帶來收益，資產增值了，增加了社會財富。

盤活資金資產，清理財政存量資金，及時收回結余資金和連續兩年未用完的結轉資金，統籌用于重點支出。各部門長期沉淀閑置、不需按原用途使用的資金，以及預計年底難以使用的資金，按規定收回財政或調整用于其他急需支持的項目。對于長期低效運轉、閑置的行政事業單位國有資產，督促相關單位采取多種措施予以盤活，所得收入按規定上繳財政全市統籌。盤活國有資源，加快國企資源整合，將不良資產剝離，將優質資產整合注入，提升國企競爭力和運營管理水平。深入研究理清投融資思路，主動對接社會資本，通過土地等各類城市資源的運用和要素匹配以及融資模式的不斷創新，促進當地經濟社會可持續發展。

四、小結

財政存量資金是貨幣資金市場的重要組成部分，在目前穩健貨幣政策下，財政存量資金是發揮經濟建設、推動經濟發展的重要助手。因此，各部門必須要梳理自身的財政存量資金情況，整合財政存量資金，將有限的資金用到刀刃上，促進經濟的發展和社會的進步。

論文通過分析水利工程類財政結轉結余資金產生的原因，提出了加快工程竣工決算，及時支付工程款；以原文件的續文下達盤活資金的文件；三年滾動進行項目投資；盤活存量資金與盤活資產相結合等對策。希望對盤活地方財政存量資金的實際管理工作有所推動。