“放管服”背景下科研院所科研經費管理的問題及創新管理模式探索

寧太東 陳 建

近年來科研資金連續上漲，2021年研究與試驗發展（R&D）經費支出達到27864億元，比上年增長14.2%，連續5年實現兩位數增長，占我國GDP的2.44%，再次刷新國內紀錄，目前已超過歐盟平均水平。黨的十八大以來，為了激發科研人員的創造性和創新活力，促進了科技事業發展，國家出臺了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》、《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等一系列優化科研經費管理的政策文件和改革措施。2021年8月，國務院出臺了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，科研領域“放管服”力度進一步加大。科研院所在獲得較多的科研經費的同時，也高度重視科研經費管理工作，不斷的建章立制，完善單位內部控制制度，落實“放管服”的各項政策，加強科研經費的過程管理。由于各方面的原因，部分單位在科研經費管理上依然存在較多問題，比如只重視科研產出，科研經費監督制度不完善，有的甚至出現違規使用科研經費的現象。

一、科研經費管理存在的問題

2016年以來，科研領域“放管服”力度逐步加大，為落實好“放管服”的各項政策，X研究所在科研經費管理方面制定一系列的規章制度，不斷完善了科研經費管理的內部控制制度。但由于各種原因，X研究所在科研經費管理方面仍存在很多問題。本文通過梳理X研究所近五年科研項目財務審計報告和驗收報告，并對相關問題進行總結歸納分析，將X研究所科研經費管理出現主要問題劃分為三個方面，即預算編制方面、預算執行方面、結題驗收方面。

（一）預算編制方面

1.預算編制與實際執行差異較大。由于科研活動的不確定性，預算編制審核人員也無法對科研活動合理預估，導致項目預算與決算差異較大。如某項目負責人承擔的國家自然科學基金項目預算中沒有專用設備費，但在研制過程中原設備意外損壞，為了完成績效目標必須購置新的專用設備，導致設備費預算科目預算與決算差異較大。

2.預算科目設置不合理，直接費中無法列支工資費。國辦32號文件簡化了預算編制，預算科目從9個以上精簡為設備費、業務費、勞務費3個預算科目，目前科研事業單位除執行財防12號和18號文件的軍工項目可以在直接費中列支在職人員績效工資外，其余民口項目無法在直接費中列支工資費，科研人員的腦力勞動、知識、技術沒有在科研項目成本中得到有效反映。

3.存在從多個歸口部門重復申請相同任務目標的科研項目。因單位部門對研究團隊的考核等多種因素，X研究所某項目團隊為爭取多方資金的支持，將一個研究項目以不同的名稱同時申請了科技部重點研發項目和國防科工局基礎科研項目，但這兩個科研項目任務書的績效目標、主要研究內容、具體實施方案基本相同。

（二）預算執行方面

1.采購驗收流于形式、招投標管理不規范。2016年以來，科研領“放管服”力度不斷加大，為了落實相關政策，各個單位不斷的提高項目團隊負責人自行采購設備和耗材審批權限，對實驗耗材、固定資產驗收流于形式。為了規避招標，項目組大額物質采購中依然存在拆分合同的現象；招標過程中依然存在招標文件不規范、甚至違規串標的現象。

2.違規轉撥經費、虛列課題成本。如X研究所某項目組虛構外協合同，將項目經費48萬元轉撥至一家成立不到一年、不具備科研條件的個人獨資公司，也未出具相關的外協驗收報告，研究所規定對50萬以下的外協合同由項目團隊自行組織驗收。X研究所某項目團隊2019年1月至2021年6月，在國家某重大任務重直接成本中列支預存機時費用150萬元，實際僅使用13.64萬元，屬于虛列課題成本。

3.超范圍和超標準列支費用。個別項目負責人支出隨意性較大，存在履行預算調劑審批手續，無預算或者超預算列支設備購置費；研究所收取項目管理費，仍繼續報銷管理費性質支出，如辦公費、電話費日常維修維護費等；個別科研項目決算審計中發現存在超標準報銷差旅費、超標準發放專家咨詢費等行為。

4.虛列項目經費支出。個別項目中存在以虛假勞務、虛構外協等方式違規套取科研經費、私設小金庫的現象。

5.擠占挪用項目經費，未專款專用。有的項目團隊將不同科研目互相擠占挪用。例如，某項目組從國家重點研發項目中為另外一個企業產品技術研發委托項目中列支相關原材料120.6萬元。

6.違規拆分課題，未對項目單獨核算。某項目團隊承擔國家自然科學基金重點基金項目，由于項目成員中有多個項目團隊人員構成，為了報銷管理方便，違規拆分為多個子課題，未對項目專項核算。

7.未按規定履行預算調劑審批手續。2016年以來，科研領域“放管服”力度不斷加大，項目支出與預算存在偏差時候，可以按規定履行預算調劑手續。在國家自然科學院基金項目決算中，存在部分項目負責人自行將該項目預算中的外協費調整為設備購置費，未按規定履行預算調整手續。

（三）結題驗收方面

1.存在突擊花錢、調賬應付檢查驗收。X研究所項目團隊由于承擔科研項目較多，部分科研項目任務目標類似，導致科研項目執行率較低，項目結題審計前突擊花錢，或者直接通過調賬應付檢查驗收。

2.結題財務決算與實際支出不符。主要原因是因為預算編制不科學，多渠道申請任務目標項目的項目等原因，導致很多項目結題驗收前預算執行率仍比較低，項目負責人提供虛假決算表應付結題。

3.自籌資金沒有足額到位。X研究所項目團隊為保證順利申請項目，在項目申報時承諾配套項目概算的30%自籌資金，實際執行中沒有及時足額配套相關資金，存在虛假承諾配套資金的行為。

4.項目結余資金管理不規范。結余經費存在違規列支在編人員工資、購置日常辦公用品、列支房屋占用費、日常消耗水電費等費用；部分科研項目長期結題不結賬，項目驗收后結余資金較大等問題。

二、科研經費“3+1”管理模式

科技立則民族立，科技強則國家強。習近平總書記在2021年兩院院士大會上指出，要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，要不斷推進科技體制改革，形成支持全面創新的基礎制度。隨著科技領域“放管服”政策的不斷深化，科研院所科研經費管理的目標也逐漸發生重要轉變，從過去單純的減少科研經費的違規使用轉變為新形勢下激發科研人員創新活力，提高科研經費產出績效。在新形勢下，需要建立科研經費管理全方位綜合的管理模式，本文結合X研究所實際情況，提出了科研經費管理的3+1”模式。

（一）提高思想認識，完善頂層制度設計

1.不斷的提高對科研項目經費管理的思想認識。自覺加強對習近平新時代中國特色社會主義思想的學習，進一步堅定理想信念，提高政治站位，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，從思想上、政治上、行動上與黨中央保持一致。項目負責人要深刻領會財政預算執行是政治任務的要求，同時預算執行工作要堅持底線、堅守紅線，強化規矩意識，嚴格貫徹中央八項規定及各類規章制度的要求。

2.不斷完善科研項目經費管理的制度設計。要根據國家重點研發、國家自然科學基金、軍工科研項目等項目經費管理制度要求，同時結合審計發現常見問題和研究所的具體實際情況，制定相應的項目管理制度。根據國家和上級主管部門關于設備費、材料費、外協費、勞務費等經濟業務政策規章制度的要求，做好研究所科研項目經濟業務管理制度的頂層設計，不斷的將科研項目各項經濟業務管理制度化，制度流程化。

3.落實好“放管服”政策，提高制度的執行力。研究所要認真學習習近平總書記在2021年兩院院士大會上的重要講話精神和貫徹落實好《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）的文件精神，落實好“放管服”的各項舉措，確保接得住、管得好。要加大對財務信息化的推進力度，通過智能化管理，加強對科研項目財務數據分析和應用，同時要針對風險點優化審批和報銷流程，解決科研經費管理中存在的問題；要落實好科研經費“包干制”改革試點，從根本上解決科研經費管理的諸多問題；推動落實科研財務助理等配套制度，加大對科研財務助理的培訓力度，不斷的提高科研經費管理制度的執行力。

（二）完善科研項目預算績效評價體系

1.健全科研項目預算績效評價管理制度。2018年9月1日，國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求將部門和單位預算收支全面納入績效管理，全面實施預算績效評價工作是推進國家治理體系現代化的內在要求。2020年2月25日，財政部出臺了《項目支出績效評價管理辦法》，該管理辦法是為了全面推進科研項目預算績效評價工作，建立科學合理的科研項目績效評價體系。研究所應該根據單位實際情況制定《科研項目預算績效評價管理實施細則》，不斷的優化科研項目預算績效評價體系。

2.建立符合研究所實際的科研項目預算績效評價模式。為了更好開展科研項目預算績效評價工作，可以建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的一個閉環科研項目預算績效評價模式。需要將資金績效管理的理念和項目預算管理方法很好的結合起來，使項目預算執行更符合科學配比及科研產出的規律。這樣長期堅持下來就能夠有效提高科研人員預算績效意識，逐步達到財政部關于對資金預算“花錢必問效、無效必問責”管理要求。

（三）不斷完善對科研項目經費監督機制

1.加強內部審計力量，做好科研項目經費管理內部監督工作。科研項目真實性合法性審計是研究所內部審計常規性工作，需要根據科研項目審計發現的常見問題，進一步將“三性”審計工作推向深入。對在科研項目經費支出中出現違反中央八項規定和經費管理頻發問題進行拉網式全覆蓋審計；探索研究所自主部署項目，如研究所“一三五”規劃項目、研究所特聘人才計劃項目等開展績效評價審計；督促落實好審計整改工作，做好相關工作“回頭看”。

2.用好外部監督力量，堅持內部監督與審計監督、社會監督相結合。對科研項目外部審計巡視發現的典型問題，如通過虛假合同、虛假事項、虛假發票、其他違規套取使用科研經費問題開展專項審計工作。

3.有效落實審計問題全面整改。深入貫徹落實黨中央國務院關于審計整改工作的各項要求，必須堅持以推動審計查出問題有效整改、鞏固和拓展審計整改效果為目標，必須堅持揭示問題與推動解決問題相統一，不斷推動建立健全審計查出問題整改長效機制，做實審計監督后半篇文章。

四、建立科研項目資金全過程管理體系

1.預算編制方面，加強預算編制指導和審核，提高預算編制質量。第一，研究所可以制作各類項目預算編制模板供給科研人員參考。對于直接費用科目如：材料費、外協費、差旅費、會議費等要按照精細化管理相關要求編制；對于間接費費用要嚴格按照相應管理辦法足額編制。第二，加強預算編制審核工作，要對項目申報的合規性進行審核，防止多頭申報項目，同時要對項目預算編制的合規性及科學合理性進行審核。第三，每年定期組織科研項目預算編制宣講會，根據國家和主管部門的最新要求，對預算編制的相關制度及注意事項進行宣貫。

2.預算執行方面，加強科研經費支出管理，預算執行要合理合規。第一，加強報銷審核管理，對科研項目經費支出除了審核經濟業務的真實性和合法性，還要關注經濟業務與項目管理政策相符性和目標相關性。第二，要充分利用ARP系統等信息化手段，對項目預算科目實時監控，及時跟蹤并向負責人反饋項目預算績效目標完成情況。第三，要有效發揮科研財務助理的作用，科研財務助理要根據國家有關規定對報銷管理初步審核。科研項目支出要嚴格按照項目管理規定和各經濟業務管理辦法進行剛性約束，要嚴格做到政策相符性、經濟業務相關性。

3.結題驗收方面，規范項目結題驗收，統籌盤活項目結余資金。第一，對結題項目清單化、流程化管理。年初要搜集整理當年需要結題的項目清單，并及時告知項目負責人，年末再次提醒項目負責人經費預算執行情況。第二，項目驗收階段要及時做好自查，按照項目經費管理辦法的要求和項目實際執行情況，對項目支出明細自查并做好預算調整，同時積極做好和審計人員溝通工作。第三，按照要求對結余資金規范管理并及時對結題項目進行結賬。對于通過驗收且符合結余資金留用單位項目，其結余資金要按規定用于科研活動的直接支出。要定期發布結題課題清單，研究所要對未按節點完成預算執行的課題經費進行統籌使用，盤活存量資金避免突擊花錢，提高科研經費的使用效益。

三、結語

在國家深化“放管服”改革的背景下，科研院所科研經費管理部門根據有關要求要做好以下兩個方面的工作。第一，要不斷加強學習互相配合，深刻領會并運用好國家相關政策。科研經費管理的各個部門認清責任并加強溝通協作，比如項目團隊要對業務的真實性、合理性與相關性負直接責任，作為風險防控的第一道關口，要堅持守土有責；經濟業務歸口部門要完善各經濟業務規章制度，要對所審批業務合規性、合理性嚴格把關，履職當盡責；財務部門要復核各類經濟業務的合法性、合規性，守好報銷付款最后一個關口。第二，要根據科技發展的規律，研判科研經費管理發展趨勢。科研經費管理工作者要不斷的加強學習，提高科研經費管理的判斷力、領悟力、執行力。比如針對部分科研項目經費包干試點和基于績效、誠信和能力的科研管理改革等等試點工作，這些試點工作所帶來的風險是否可控？是否有效提高了科研績效產出？我們只有對試點的情況做出準確的判斷，才能對下一步科研經費管理創新工作給予科學指導。

創新是社會不斷發展的第一動力，是國家和民族保持國際競爭力的根本保障。在科技競爭日趨激烈的今天，科技深刻影響甚至決定著國家和民族的前途命運，深刻影響著最廣大人民生活福祉，科技的發展已經進入了一個新的階段，歷史已經給我們的科研工作人員賦予新的使命。近年來國家高度重視科技創新戰略，不斷的在加大科研經費的投入。作為一名科研項目經費管理工作者，我們既要深入落實“放管服”精神，靈活運用相關政策，不斷為科研人員減負，又要堅持底線思維，增強風險意識，規范科研資金管理。這就要求我們進一步解放思想，在管理過程中不斷的創新工作方式方法，充分運用好科研經費管理的“3+1”模式，不斷的優化管理流程，提升服務品質，為國家科技創新工作提供保障。