加快推進預算績效評價結果利用與公開

陳 新

一、前言

（一）預算績效評價的通俗概念。財政機構對預算績效評價通俗解釋一般是指，要求資金使用預算部門（單位）針對資金的經濟性、效益性，根據資金申請時設定的績效目標,運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對各部門各單位預算執行情況以及政策和項目實施效果、部門整體財政運行情況，進行客觀、公正的評價。與此同時對績效評價報告結果按照優、良、中、差四個績效等級進行劃分、針對薄弱環節和以往經驗，提出建設性整改建議和方向，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）文件中明確強調：把以結果為導向放在預算績效管理首要位置，績效評價結果的利用與公開是績效管理工作的重點和落腳點，是加強財政資金管理、樹立績效成本理念、合理配置公共資源、優化財政支出結構、提高資金使用效益的途徑和方法，也是預算績效管理的關鍵環節。

（二）國外結果利用與公開情況。引進先進的績效管理理念，把評價結果加以應用和推廣，首先是從西方國家開始實行的。績效評價結果如何有效利用，以及采用何種方式加以公開等問題，是各國面臨的一個財政新課題。一是將評價結果與年度預算相結合，實現財政支出資金成本與效益的最佳結合。二是將評價結果用于政府民意調查、人事管理等方面績效考核改革,作為實現組織優化的重要依據，以此建立績效評價的激勵機制。三是最近兩年以來，在新冠疫情影響下，世界經濟低迷不振、紛紛下滑，以美國為首的西方國家瘋狂地印發鈔票、拋售國債，即便如此，國外經濟還是一路下滑，幾乎瀕臨經濟杠桿臨界邊緣。他們便不約而同將績效評價結果運用到經濟振興一攬子計劃的制定與改進之中，用作改善政府形象、推動經濟發展的助推劑。

（三）當前國內結合我市評價結果利用狀況。一是制度建設方面。近年來，全國各省市紛紛出臺績效管理文件規定，基本實現了績效評價“三全”管理。評價結果的利用貫穿項目支出全方位事前績效評價、全覆蓋績效目標設定、全過程績效監控，以及信息公開等方面。（1）要求項目立項先行組織事前績效評估，尤其是新、重、特政策性項目，并將專家結論作為項目資金申請依據；（2）要將評價結果運用項目下一步預算資金安排，減少低效、取消無效；（3）結合績效評價結果對項目資金投入和資金監控進行及時調整；（4）建立健全項目績效信息公開機制，將地方政府安排的年度重大民生項目、涉農資金、教育醫療等老百姓關注的財政資金使用情況，通過各種渠道和方式向社會公布，為績效評價結果的利用提供了有力的制度保障。二是部門整體支出績效評價結果的利用逐步推進。結合我市開展的部門整體支出績效評價工作建議：（1）將部門整體支出績效評價結果按照市政府信息公開的要求予以公布；（2）部門整體績效評價結果應該與其預算安排相結合，作為財政資金撥付的重要參考資料；（3）把部門整體績效評價結果用來進行績效問責，甚至有些地市以考評結果與單位負責人的履職責任掛鉤，實行末尾淘汰；（4）建立績效評價信息庫，把各單位績效評價結果深度融合到預算管理一體化系統之中，作為安排以后年度部門預算資金的數據資源。三是績效評價結果利用不多尚處探索階段。績效評價結果利用是績效管理的最終目的，如果評價結果不能被各方充分利用，說明評價報告質量不高，實用性、參考性不強，就績效成本管理而言，造成了評價資源浪費。2019年從50家中央部門績效評價報告分析發現：60%的部門未建立監督相關機制，不能有效對評價結果進行追責；50%的部門沒有把績效自評結果用在預算安排、資金調整等方面；并且還有16%的部門對評價結果未做任何利用和公布。因此，需要通過績效目標設定、績效監控、全過程績效管理等手段，加強內部、外部監督和問責力度，將績效評價結果逐步運用于財政資金支出每一個環節，為各部門探索評價結果運用提供經驗。

二、預算績效評價結果利用與公開的意義及作用

（一）預算績效結果應用，推進績效預算步伐。相對目前預算撥款模式，績效預算更加符合財政資金成本效益原則，是以預算績效評價結果作為安排年度財政預算收支方式。根據國外資料顯示，績效預算有效促進資金的使用效率，提升公共服務水平，加強資源的再分配與政府稅收之間的聯系。績效評價結果用來壓縮非必要建設性支出項目，按照成本效益方式把有限的財政資金用在關鍵處、集中起來辦大事，打通財源“項目按照規劃走、資金緊隨項目走”的流通渠道。績效預算顛覆和改變了以往觀念，糾正了預算編制“拍腦袋、張口來”的隨意性和主觀性等不負責任行為，提倡財政預算績效評價結果“終身負責制”。

（二）有利于政府過緊日子，打造透明預算。評價結果利用與公開的實施，可以使大眾摸清政府的家底，揭開財務管理的神秘面紗，使大家理解政府過緊日子的迫切性，以及財政資金使用的安全效益性，發揮社會公眾對財政資金使用效益的監督作用,從而打造透明預算，構建高效廉潔政府。為了自覺接受廣大人民群眾，對財政資金的咨詢與監督，各地在人代會召開之際，要求將績效評價結果還有先前設立的績效目標等等與預決算草案同步報送。目前，績效評價結果公開長足進展、公開范圍也逐漸擴大。

（三）以績效結果為導向，群眾的滿意度得到提高。績效管理的目的，是為了滿足廣大人民群眾的獲得感、幸福感和社會經濟可持續發展，從而體現財政資金使用的合理合法性。通過績效評價效益指標“群眾滿意度”標準的科學實施，衡量出財政資金安排的項目與大眾的需求和群眾獲得感之間的距離。利用績效評價成本效益分析方法，可以有效降低項目成本、績效跟蹤民生項目、轉移支付資金快速直達等措施，使財政資源配置和使用質效得以提高，評價結果的公開與應用實現了惠企利民效果。

三、績效評價結果利用與公開尚存欠缺之處

（一）績效評價結果存在隨意性不妥。評價報告撰寫質量水平直接影響使用結果，只有獲取科學、準確、中立的評價結果，其應用價值才能真正發揮體現。但是，由于績效評價在我國起步較晚，仍處于改革摸索階段，缺乏系統的制度保障和理論指導,尚未建立統一、科學的績效指標體系，照搬西方國家績效評價模式的現象普遍存在。因此，各地預算績效評價結果的質量不甚理想、具有很大隨意性，影響了績效評價結果的有效應用。

（二）招投標單位評價質量良莠不齊。當下推行的政府購買第三方服務，其中參評機構和人員的政治站位、專業素質直接關系著績效評價結果。我局在近兩年推進第三方評價過程中發現，報告質量良莠不齊的問題亟待解決。筆者認為應從以下方面加強審核把關：一是第三方參評機構要把不能違背客觀公正原則、保持中立性排在首位，這也是其立命之本、從業之規。二是第三方參評機構自身經驗欠缺、專業化程度不高，導致績效評價的過程和結果不理想。還有一些第三方機構參加績效評價招投標時，單純利益至上，違規違法現象時有發生。為了杜絕此類現象發生，我局采取了“評價+監控+復審”模式，對第三方評價質量的監督管理起到了震懾作用，有效促進第三方評價質量的提升。

（三）結果公開力度利用不高。要在單位內部產生監督效力，可以采取評價結果內部公開形式；當下政府及時解決群眾民生問題，行之有效的辦法是，績效評價結果的外部公開，使老百姓積極參與和監督社會公共事業。調查發現，政府還沒有做到完整公示全部績效評價結果（涉密項目除外），績效評價結果不公開、不透明，導致績效評價結果利用率很低；甚至有的績效評價結果質量不高、不切合實際、完全流于形式，導致財政資金管理部門和項目資金使用單位評價結果利用價值不高，不能充分發揮績效評價促進作用。

（四）結果利用層次不甚理想。一是由于績效評價開展在我國還是新生事物，社會大眾和一些單位領導對績效評價理解不到位，績效管理意識有待加強，績效管理工作還主要停留在表層，評價結果利用更是無從下手。二是財政部門相關立法對績效評價利用與預算安排的關聯性重視程度有限。績效法律法規約束欠缺不到位，造成單位部門對績效評價結果的利用往往“大事化小、小事化了”，最終預算績效評價結果應用難以得到實現。

（五）績效問責機制尚未形成，社會參與熱情不夠。由于績效評價問責尚未形成，問責主體、客體之間評價責任沒有明確劃分，權責關系界定模糊不清；政府績效考核內容范圍里面尚未完全納入績效評價結果等原因，導致預算單位對績效評價結果利用與公開不夠重視和自覺、催一催動一動、消極應付。結合目前我市績效評價開展情況來看，以市政府名義出臺了30余份績效管理文件通知，但是也只有部分人學習關心，大眾對此關注度、參與熱情都不高，對績效評價結果公布利用不感興趣。

（六）評價結果利用與公開尚未引起注意的幾點：一方面，評價結果對外公開時需注意：（1）績效評價結果對外公開的覆蓋面是否達到了應有的覆蓋范圍；（2）財政資金績效評價結果的對外公開應建立在保證其公信力的基礎之上；（3）對外公開的財政資金績效評價結果應保證其法律效應和準則要求。另一方面，評價結果應用時需注意：（1）避免有些政府管理部門簡單將績效評價結果用于項目排名評比，對項目管理單位和報告使用部門造成不利影響；（2）評價結果利用公開的關鍵，是績效報告里的經驗教訓和改進建議；（3）不同項目的資金額度、撥款時間、建設工期都不同，得出的績效評價結果也就沒有可比性，公開與應用的參考價值意義不大。

四、預算績效評價結果公開與應用的改進建議

（一）加大預算績效管理宣傳培訓力度。《意見》明確規定和要求，要按照深化財稅體制改革、建立現代財政制度體系，突出宣傳預算績效管理在政府“過緊日子”的關鍵時刻，提高財政資金使用效益的重要作用。各級政府要樹立績效管理意識，把預算績效管理作為基礎性工作認真對待，加大績效管理培訓力度，以提高績效評價工作人員能力水平為重點，完善培訓體系，健全培訓機制，豐富培訓內容，增強培訓實效，提高培訓水平，加快構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。

（二）強化績效目標審核、規范部門自評行為。首先，編制高質量的績效目標。近年來，我市專門成立了“單位+財政+專家”績效評價審核小組，從績效目標設定的完整性、相關性、適當性和可行性幾方面進行審核，審核流程需經由財政主管業務科室初審、績效評價相關人員復審、然后第三方專家評審組評審；審核不合格的堅決退還預算單位修改，績效目標審核未通過的，不予安排預算資金。其次，由于預算部門（單位）績效評價自評質量直接影響著預算績效管理的整體水平，為了避免部門績效自評質量較低的問題，我市要求使用統一的“項目支出績效自評表”、“部門整體績效自評表”、“財政項目支出績效評價指標體系框架”和“項目支出績效評價報告撰寫模版”，這些規范的指導性文本為我市預算單位的績效目標自評、部門績效報告自評等等工作朝良性方向發展創造了條件，同時也為此項工作推進奠定了基礎。

（三）結果應用的地方性制度建設納入日程。一是評價結果公開制度的建立。建議以市政府文件形式，制定下發績效評價結果問責地方性法規，評價結果在官方政府網站公布，在轄區內擴大績效信息公開范圍，實現績效評價報告結果我市各縣區全覆蓋（涉密項目除外），接受社會公眾的監督。二是構建評價結果在市直、縣區部門之間共享制度。建議在轄區各部門之間、縣區之間搭建和提供績效評價信息交流平臺，評價結果的公平、公開、公正才能得以應用。三是把預算績效管理作為我市財政工作的“指揮棒”和“風向標”。在上級政府的統籌領導下，全市績效評價工作人員勇于創新、主動作為，樹立“花錢必問效、無效必問責”的績效理念，使各級領導注重績效評價結果的導向和約束作用，充分發揮其“指揮棒”和“風向標”的引領作用。

（四）加強第三方評價機構質量監管。第三方機構參與預算績效評價是完善政府預算績效管理體系的重要途徑，有利于提高社會公眾對財政預算使用的關注度，增強預算執行的透明度，提高政府公信力。加強評價質量監控和管理：一是制定結合本地實際，引入外地成熟方法實行第三方機構入庫機制管理、質費掛鉤制度管理、對第三方再評審等措施，提高第三方機構的評估質量。二是加強對第三方評價機構的指導和培訓。有利于提升其專業素質，使第三方機構參評人員充分了菏澤實際情況和績效要求，以及我市近年來出臺制定的各項績效管理文件，提高他們績效評價業務水平和解決預算單位實際問題的能力，從而為我市出具客觀公正、高質量、實用性強的績效評價報告。

（五）實施及建立預算績效一體化信息系統。大數據、云計算等信息技術是預算績效管理的技術保障，堅持以信息化、智能化、指標化、公開化為手段，不斷優化績效評價流程，有利于解決紛繁復雜的評價結果問題，提高我市績效評價工作效率。結合我市進展情況和筆者多年從事的績效管理工作經驗發現，一體化信息系統在項目周期長、預算資金量大的項目上迫切需要、作用巨大。所以要在財政大數據的基礎上，結合單位的業務特點，立足多維視角，建立預算績效管理一體化信息系統，為預算績效評價結果利用與公開提供完整、可靠的技術支撐。根據數據庫的分析結果制定相應的預算績效評價指標，明確單位各部門各單位在績效評價中具體責任，把績效結果利用和公開納入預算績效一體化信息系統，提高績效管理的質量和公信力。

（六）加快建立預算績效管理激勵機制。據調查，各地市財政部門向上級提交的預算報告中，多次建議預算績效管理建章立制，督促績效管理激勵問責機制的建立，樹立“花錢必問效 無效必問責”概念。在現有基礎上充分調動各方績效管理力量，明確績效管理在各單位的權責邊界，強化績效評價的監督履職作用。各級政府要有“刀刃向內”的改革勇氣，加強績效評價結果運用，與政策調整、財政投入、資金分配等掛鉤；強化績效信息公開，主動接受外部監督，對人大、審計提出的意見建議、社會公眾反映的情況問題及時加以反饋整改，使績效評價結果利用與公開不再是紙上談兵，真正能夠起到強化應用、指導實踐的作用。

五、結語

預算績效評價結果的利用與公開，可以推動預算績效管理工作“動真格、見真章”，能夠進一步壓實財政資金使用部門主體責任，充分引導預算部門做實、做優預算績效管理，激活固化、低效資金，真正把有限的財政資金用在“刀刃”上、花到“關鍵”處。