河南省城市地下空間開發利用現狀及建議

左 雯

(河南省社會科學院，鄭州 450000)

城鎮化進入高質量發展階段，城市人口加速集聚，土地資源日益緊缺，向地下拓展發展空間成為現代城市發展的趨勢。近年來，河南省高度重視地下空間的開發利用，積極探索地上地下一體化發展，但是總體來看，地下空間利用仍處于起步階段，滯后于經濟發展水平。地下空間是巨大而豐富的“隱形”空間資源，如果能夠合理開發和利用，將極大緩解城市空間容量供求矛盾，形成立體化交通，優化城市環境，助力碳中和，實現城市的集約化、立體化、智慧化發展。

1 地下空間利用的必要性和緊迫性

1.1 有利于拓展發展空間，加快立體城市建設

科學利用地下空間是緩解城市發展空間容量需求與有限土地資源之間矛盾的必然選擇。研究表明，當人均DGP達到3 000美元時，地面價格不斷上漲，大規模開發地下空間的條件成熟，將進入開發建設的高峰期。2010年，河南人均GDP超過3 000美元，地下空間開發利用建設進入綜合開發階段。一方面，可以緩解土地供給不足。河南是全國糧食生產核心區，要保證糧食綜合生產能力穩定，就要保證耕地面積不減少；河南人口眾多，人均土地面積小，二三產業發展和城市建設用地嚴重不足，部分城市中心城區土地利用達到飽和狀態，特別是鄭州市中心城區土地開發強度2019年達到了55.74%，遠遠超過了土地開發強度國際警戒值(30%)，急需向地下發展，爭取更大的發展空間。地下空間的開發利用可以守好耕地紅線，拓展新的發展空間，緩解城市發展與土地資源緊缺的矛盾，提高土地利用效率。另一方面，緩解交通擁堵，提高城市功能。地鐵、地下快速路與地上交通共同形成了現代城市立體交通體系，極大緩解了地面交通壓力。此外，市政基礎設施，包括供水與排水系統、垃圾地下集運與處理系統、通信電纜系統等進入地下空間，節約了地上空間，對于建設立體城市有著極其重要的意義。

1.2 有利于節能減碳，加快碳中和城市建設

科學利用地下空間，有利于推動城市綠色低碳發展，對建設碳中和城市有著重要的作用。一方面，可以節約能源。地上建筑占能耗排放的比例很大，而地下空間是恒溫恒濕的環境，具有低溫、氣密性好的特點，所以地下建筑物能量消耗遠低于地上建筑物，可節約很多能源。據統計，地下建筑與地上建筑節能率相比，服務型建筑可達到60%，倉庫可達到70%，地下空間對存儲物資非常有利，如糧庫、油庫、冷庫等，運行成本遠遠低于地上運行成本。另一方面，有利于減碳。可利用地下空間節地綠化，地下建筑可保護自然植被，維護生態平衡。將綜合管廊、垃圾處理、交通等市政基礎設施轉入地下，可減少垃圾圍城、污水橫流、空中電線拉網，節約出更多的地面空間進行綠化，不僅美化了環境，還形成了生態空間，有更多的地面植物吸收二氧化碳，實現生態碳匯。利用地下空間封閉穩定的特點，將二氧化永久封存在地下，實現了人工碳匯，特別是焦作、濮陽等煤炭與石油開采區，具有較大的應用潛力。

1.3 有利于防災減災，加快韌性城市建設

災害到來時，韌性城市可以抵御災害、減輕損失，并能夠快速合理調配資源恢復到受災前的狀態，保持城市正常運轉，而地下空間是韌性城市建設的重要組成部分，科學利用地下空間對于防災減災具有重大意義。與地上空間相比，地下空間可較好地抵御外部災害，對于戰爭、地震等災難有較強的抵御能力，可作為災害時的臨時避難場所。隨著城市建設密度的提高，城市生命線的防護就顯得尤為重要，通過地下綜合管廊建設，將各類管線和設施轉入地下，有利于減少拉鏈馬路的現象，極大提高了城市生命線的防災抗毀能力。面對城市內澇，現有的排水能力滿不能承載短時間超強降水或連續性降水，開發大深度地下蓄水排洪的深隧系統成為解決這一問題的重要途徑，有利于城市防洪排澇，增強城市綜合抗災能力。

2 河南地下空間利用現狀及存在的問題

2.1 地下空間利用現狀

一是規劃管理水平得到加強。河南地下空間的開發利用，經歷了人防戰備需求階段到地下空間開發與人防工程結合階段，再到多樣化綜合開發階段，體現了城市地下空間利用理念在不斷深化。部分市縣相繼出臺了關于地下空間開發利用的規定，2018年8月20日，出臺了《鄭州市城鄉地下空間開發利用管理暫行規定》；2021年7月14日，發布了《鄭州市地下空間開發利用管理暫行規定》，提出“加強地下空間建設用地的管理，促進地下空間合理開發利用，進一步完善城市功能，集約節約利用土地”，南陽、洛陽、駐馬店等市也出臺了相關規定；2020年，出臺了《河南省城市地下空間暨人防工程綜合利用規劃編制導則》《河南省城市地下綜合管廊工程人民防空設計導則》。這些指導性文件的出臺，對于河南城市地下空間規劃建設具有較強的指導性，促進了河南地下空間開發利用水平的整體提升。

二是地下交通建設加速推進。河南地下軌道交通發展較快，截至2022年6月，鄭州地鐵運營線路達到7條，分別為1號線、2號線、3號線(一期)、4號線、5號線、9號線(城郊線一期)、14號線(一期)；在建線路有8條，分別為3號線(二期)、6號線(一期)、7號線(一期)、8號線(一期)、9號線(部分)、10號線(一期)、12號線(一期)、鄭許市域鐵路(鄭州地鐵17號線)。2021年3月，洛陽地鐵1號線正式通車運營，成為我國中西部地區首個開通地鐵的非省會城市，同時在建2號線。地下交通的發展極大緩解了城市交通擁堵，鄭州、洛陽等城市立體化、綜合性的交通體系正在形成。

三是綜合管廊建設初顯成效。2015年，河南第一條地下綜合管廊示范段在鄭州經濟技術開發區建成。2016年4月，鄭州成功入選全國地下綜合管廊建設第二批試點城市。2021年，河南省計劃開建地下綜合管廊61 km，各城市新區、園區和開發區的新建道路要按照各自不同的功能要求，建設適合該地區所需的城市地下綜合管廊系統。同時各地積極極促進管線入廊工作，加快電纜、通信管線入廊、污水管線同步建設等，清理了大量高壓桿塔、“人造蜘蛛網”等設施，凸顯了地下綜合管廊的社會效益，“干支結合、纜線管廊為補充的城市地下綜合管廊系統”初步建立。

2.2 河南地下空間利用存在的問題

一是缺乏地下空間利用總體規劃。河南各地尚未出臺具有前瞻性、科學性的城市總體地下空間發展規劃，與地上空間規劃相比，城市地下空間規劃明顯滯后，沒有系統整合地下資源，缺乏對地下交通、地下管廊、地下物流、地下建筑、地下商業、地下科研設施等整體布局，目前開發建設的地下工程呈零星狀分布，不能充分發揮地下空間開發利用的復合功能和綜合能效。由于缺乏地上地下空間利用規劃的統籌，先期建設大量地上高層建筑時沒有考慮到地鐵的規劃、選線、建設，產生了一系列的后續問題。

二是管理體制機制有待健全。地下空間開發利用涉及多個部門，各部門間職責銜接不清，造成多頭管理、交叉運作、職能重疊等現象，目前尚未建立地下空間綜合管理的協調組織，在地下空間開發利用和管理上出現了相關政府部門多頭管理和缺位管理的問題，地下空間開發利用的進程受到了較大影響。

三是地下空間開發功能單一。目前河南地下空間的主體功能較為單一，且各地下空間多是獨立運營，相互之間缺乏聯系，大大降低了空間利用效率，如鄭州地鐵沿線缺乏與周邊地下商業設施的互聯互通。特別是缺乏地下空間的連片、深度、綜合開發，如2017年開工建設的南京江北新區地下空間是國內規模最大、最復雜的地下空間，包括商業、交通大平層、城市綜合管廊、地下車庫及4條地鐵線路站廳，共有地下7層。河南地下空間的開發和利用較為零散，缺乏這樣的綜合性項目。

3 河南加快地下空間利用的對策建議

3.1 統籌地上地下空間開發規劃體系

地下空間開發利用工程規模大，時間長，需要科學系統的合理規劃。一是加快制定《城市地下空間開發利用規劃》，按照地下淺層、中層、深層和超深層空間，加快出臺近期、中長期開發利用規劃。充分借鑒發達國家和先進地區的經驗，加快制定河南各城市中淺層(40 m內)地下空間開發利用規劃，適時出臺深層(40～100 m)的地下空間開發利用規劃。二是將地下空間開發利用規劃納入城市總體規劃，增強規劃的統一性、系統性、整體性，推動城市規劃地上空間和地下空間全覆蓋。三是積極開展前期研究，在制定空間建設規劃前，要經過多輪詳盡的研究論證，統籌城市發展與人防建設、近期目標與長遠規劃、合理開發與保護利用、商業開發與公益性開發的關系，充分考量未來可能面臨的問題和后果。四是進行規劃戰略性留白，考慮未來地下空間發展的可擴展性，在開發技術不成熟時，采取“留白”方式，實現可持續發展。

3.2 構建城市地下空間管理體系

在開發利用城市地下空間的過程中，多頭管理和無人管理的現象同時存在，因此，各城市要把地下空間管理的權責相統一，建設統一的城市地下空間管理系統。盡快理順政府部門的職責關系，明確各部門在城市地下空間規劃建設管理中的職能和權責，減少部門間的權責交叉、管理空白現象。加快構建城市地下空間開發利用管理運行機制，成立“河南省市地下空間開發管理委員會”，由政府牽頭，人防辦、住建、發改委、自然資源管理等部門組成，并建立聯席會議制度和專家咨詢制度。

3.3 提高地下空間開發利用效益

地下的空間資源十分寶貴，具有不可逆的建設特點，不合理的開發利用會造成巨大的空間浪費，帶來新的城市問題。一是要處理好保護和開發的關系，促進地下空間的有序開發。二是統籌地上空間和地下空間的開發，堅持地上地下同步規劃，分批施工，避免重復性的建設。如在2條地鐵線交匯口，統籌兩個地鐵站建設，避免建好一條地鐵線剛恢復地面交通不久，又在同一路口再次封路建設另一條地鐵線。三是加強地下空間綜合利用，避免地下空間利用功能單一。加快建設地下城市綜合體，以地鐵樞紐站點為核心，向空中、地下和周圍地區擴展和輻射，通過地鐵站將地下空間與公共設施、大型商業中心貫通與連接，創造出新的城市功能空間。四是統籌不同區域特點，因地制宜進行地下空間開發利用。地下交通樞紐地區，構建地下步行系統網絡連通換乘空間、公共設施、停車設施及周邊商業設施，實現交通樞紐地區人車立體分流，利用樞紐積聚效應增加經濟收益；商業中心地區應重點構建地下步行網絡，連通商業設施地下層，實現人行購物空間的連續性及舒適性，提升環境品質，合理補充公共停車設施；城市道路下的空間資源是城市公共交通設置優選位置，應在豎向上充分分層利用；城市公共綠地下的空間資源，可作為防災、停車、公共服務設施配建的補充。整合已有的人防工程和開發利用的地下空間，建設科學、平戰結合的城市地下空間體系，提高城市防災減災能力。

3.4 建立城市地下空間開發利用信息平臺

城市地下空間建設和管理需要高效統一、標準通用、智慧共享的信息平臺，因此，要加快地下空間開發利用的信息平臺建設，加強對地下空間開發利用信息平臺的管理和應用。加快開展地下空間開發建設管理的基礎性信息采集工作，充分借鑒發達地區的經驗。未來，河南地下空間開發建設將進入高速發展時期，各類管網、地下交通、商業空間在地下立體交叉分布，急需盡快構建“河南地下空間信息管理平臺”，將地下空間分布的各類設施納入平臺統一管理，形成統一標準、功能復合、共享智能的地下空間信息系統。