高校教師績效薪酬制度改革的困境與出路

任沫霖

(南京鐵道職業技術學院 人事處,南京 210031)

近五年來,我國密集出臺了相關政策推進高校工資制度改革。2017年,教育部等五部門出臺的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》允許并提倡高校根據自身情況進行收入分配制度改革,對高校績效工資的核算方式從傳統的“按人頭核定”轉向了“按績效核定”。2018年,中共中央國務院頒布的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》中也提出,要建立起事權人權財權相統一的教師管理體制與薪酬提升保障機制。經過多年的運行,我國高校績效薪酬制度是否真的達到了政策預期?特別是績效薪酬作為“變量性”薪酬在高校教師收入中的占比越來越大的情況下,是否真的對教師的教學效果、科研產出等起到了積極作用? 在運行過程中,績效薪酬制度存在什么困難與不足?對這些問題的探討,有利于政策的優化,進而更充分地發揮績效薪酬制度的應有價值。

一、我國高校教師薪酬制度改革的歷史脈絡

績效薪酬制度是隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和成熟而逐步摸索出來的,也是經濟要素對高等教育影響的結果。中華人民共和國成立以來,高校教師工資制度與國家工資制度進行了四次較大的同步改革,并形成了四個各具鮮明特點的歷史發展階段。

一是教師工資制度的初步建立。1952年,我國出臺了首個教師工資標準,將全國各類教師分為35 個級別,再按照地區物價差換算成貨幣工資。1954年,高等教育部針對高校教職員工出臺了“貨幣工資標準表”,將高校教職員工工資分為33個級別,這種方式稱為“工資分配制度”。1955年國家同時實行“工資制”,并出臺了新的工資標準。1956年,我國正式實行了機關事業單位工資制度,高校按照教學、行政與教輔三類崗位實行不同的工資標準,其中教學人員分為13個級別。

二是職務工資制度改革。1985 年高校隨機關事業單位進行了工資制度改革,統一實行“職務工資制度”。其中,針對教學崗位人員有專門的工資標準,其工資主要由基礎工資、職務工資和工齡工資構成,職務工資成為教師工資的主體;高校行政人員工資標準參照國家機關行政人員實行。“職務工資制度”缺少制度化的動態調整機制,提升專業技術職務成為工資晉級的主要途徑。

三是專業技術職務等級工資制度改革。1993年我國開始嘗試對事業單位進行分類管理,并將事業單位專業技術人員的工資制度分為五個大類,其中高校教師采用“專業技術職務等級工資制度”,教師工資是由“專業技術職務工資”和“津貼”兩大塊構成,前者體現的是教師的專業水平、專業能力與崗位貢獻,后者體現的是教師的工作數量和工作質量。這種工資制度基本體現了高校教師的工作特性,成為后來事業單位工資改革的方向。最突出的是,1993年的工資制度改革建立了考核結果與工資晉級的聯動機制以及工資標準的動態調整機制。

四是以崗位績效為中心的薪酬制度改革。2006年,人事部、財政部出臺了《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》,主要針對機關事業單位實施“崗位績效工資制度”,該方案要求高校建立符合自身特點、體現崗位績效和分級分類管理的薪酬分配制度。至此,我國高校教師績效薪酬制度從“理念構想”階段走向了“實踐操作”階段。

經過多年的探索和完善,絕大多數高校根據自身特點建立了教師績效薪酬制度,筆者根據制度變革程度將形式多樣的教師績效薪酬制度大致分為保守型、穩健型、積極型和激進型四類。保守型制度通常按照上級要求與績效薪酬比例,根據教師的數量、職稱、工作量等因素核算出每月固定的績效薪酬;穩健型制度將績效薪酬分為“基礎性績效”與“獎勵性績效”兩部分,并固定兩者的比例,“基礎性績效薪酬”的占比是穩定不變的,而“獎勵性績效薪酬”占比小且會根據教師的貢獻大小進行上下浮動;積極型制度與穩健型制度相反,它減少了“基礎性績效薪酬”比例,加大“獎勵性績效薪酬”的比例以提升教師的工作貢獻;激進型制度將上級核定的績效薪酬按照相應崗位級別全部發放給教師,另外將學校社會服務與成果轉化獲得創收資金用來額外獎勵教師。

二、高校績效薪酬制度的運行困境

(一)制度設計出現價值導向的歧途,滋生“謀生學術”的思想行為

制度建構的背后都有人性假設作為依據,每個人都是具有有限理性的“經濟人”,教師也不例外。但是,大學教師又擔當著知識保存、傳播與創新的職責,所以,“我國大學教師在某種程度上既具有‘經濟人’或利益人的特性,又具有知識分子的角色意識”[1]。“經濟人”身份決定了教師職業對外的物質需求,而“學術人”身份決定了教師對傳道求真、自律求善的內在精神追求。因此,高校的績效薪酬制度設計不僅要從“學術職業”的角度去架構,還要從教師“學術志業”的內在需求去詮釋,達到對教師“外部激勵”和“內生動力”的雙重驅動。然而,薪酬與科研業績掛鉤是當前我國高校教師績效薪酬制度設計的主要方式,這種以純粹的物化方式來激發教師積極性與創造性的做法可能會導致教師“心為形役”,在教學科研行為中放棄“學術志業”的理想追求,滋生“學術資本主義”思想,導致“謀生學術”現象在高校越來越盛行。調查發現,我國高校有81.7%的教師將“論文發表”作為完成績效考核的主要方式[2]。在績效薪酬制度的規訓下,學術工作異化為“謀生生計”,學術成果成為薪酬刺激下的產物。這不但消解了大學教師科研活動的公共價值與社會貢獻,還因為薪酬制度對科研成果的考核有周期性要求而導致大學教師的科研活動缺乏創新,甚至還容易誘發學術不端行為的出現。另外,部分高校制訂超高薪酬標準以明碼標價的形式“挖人”,導致高校教師出于利益動機而無序流動,經濟待遇成為高校人才流動的最直接原因[3]。可見,現有的薪酬制度設計過分強調經濟刺激,強化了教師追求績效的外生性動力,而弱化了內生性動力,出現了內外動力的失衡與學術浮華現象,“導致學術上的短視行為,甚至可能會更加刺激高校教師為了業績而丟棄學術的價值底線,最終損害學術本身”[4]。因此,這種“以人員為導向的評估體系有著同樣的弱點(主觀性),即它們的信度和效度都很低,對于改進績效水平的作用也都令人懷疑”[5]。

(二)制度設計出現薪酬結構失衡,違背績效薪酬改革目標

“績效薪酬制度”屬于結構性工資制度,其中不同部分具有自身獨特的功能,薪酬結構的合理程度與薪酬制度功能的達成度之間存在正相關性。當前,我國事業單位的薪酬結構是參照公務員系統的工資結構設立的,高校教師的“崗位工資+薪級工資”(基本工資)與“績效工資”分別等同于公務員的“職務工資+級別工資”(基本工資)與“規范津補貼”,大多數高校將公務員工資結構中的“年終目標考核獎”并入“績效工資”中,這就導致績效工資在整個薪酬結構中的比重過大,甚至超過了“基本工資”。“從其他國家的公務員薪酬制度實踐來看,基本工資占總收入的60～80%是比較正常的,低于60%就不太正常了,如果低于50%就很不正常了。”[6]可是,據統計2018年我國事業單位人員薪酬結構中的基本工資占比僅為33.9%[7]。高校教師薪酬結構中績效工資占比過高與高校教師的工作性質相悖。大學教師從事的是以輸出精神產品為主的學術職業,精神產品不可能像物質產品一樣在市場交換過程中獲得直接的經濟回報。但是,精神產品具有獨創性、持久性、非計量性和社會效益性,因此不能完全用金錢去衡量。教書育人是一種見效慢、隱性投入(情感、態度與責任心等)較大的職業,如果不具備職業穩定性和安全感,教師很難進行隱性投入。薪酬制度中計量化績效工資比例過高難以體現高校教師的工作特性,同時違背了國家提倡的建立以增加知識價值為導向的收入分配原則,實質上并不利于高校的知識創新與知識生產。此外,要達成績效薪酬制度改革目標,還需要用人制度與之形成合力,如果不能完善教師聘用制度與職務升遷制度,僅靠當前的薪酬制度的改變實際上只能對教師產生短期激勵,不能形成長期動力。

(三)缺少增量績效工資的保障機制,造成高校“內卷競爭”的惡化

我國高校的績效薪酬制度缺少科學的總額核定機制,從而導致績效薪酬制度在運行中出現兩個方面的突出問題。一方面是高校績效工資總額的核定方式與機制不夠科學。各地高校的績效工資總數一般是按照當地公務員“人均規范津補貼”與“高校在編人數”的乘積為基數,然后再按照高校的具體情況來確定系數,由于高校是“公益二類事業單位”,因此,這個系數往往小于1,即人均績效薪酬會低于當地公務員的“規范津補貼”。高校的薪酬結構看起來是參照了公務員的工資體系,但系數的大小又在很大程度上取決于高校和政府之間的“談判能力”與“公關水平”。另外,我國高校的績效薪酬總數的核定未能構建起總量動態調整機制,一定程度上影響了績效薪酬制度的效果。另一方面,缺少長遠的績效薪酬增量保障機制。從社會主義分配公平的角度來看,高校的績效薪酬總額應該根據貢獻度實行“增量保障”,通過前瞻性的制度保障高校績效薪酬總數實現增長,并且要精準落實資金來源。可惜的是,隨著高等教育管理體制的改革,國家財政根據地區與專業區分采用差異化的“生均撥款”方式對高校進行支持,“生均撥款”“學生學費”“項目經費”與學校創收(培訓、三產、捐贈等)構成高校的總收入,這也是包括教師績效薪酬在內的高校所有開支來源。學校在完成其他經費支出后,一旦出現績效薪酬總數不足的情況,教師的績效要么被“稀釋”,要么被“落空”。在高校績效薪酬總額不足的情況下,高校往往成為“科研錦標賽”的競技場,教師圍繞著有限的“蛋糕”進行爭奪,不但會出現嚴重的“內卷化”傾向,也會出現職業倦怠與職業松懈。當教師發現自己無論如何努力都不能得到績效的提升,并且還要在這個過程中承擔資源投入風險,就會放棄職業努力,最終造成高校人才培養與科研職能的弱化。

三、我國高校教師績效薪酬制度改革的思路

(一)強化制度頂層設計的合規律性與合價值性

所謂的合規律性主要體現在薪酬制度要尊重高校教師學術職業特點與高等教育發展的內在邏輯。高校教師績效薪酬制度改革既要凸顯教師的自我價值,又要符合高等教育特性,因此要構建與高校教學科研規律和教師職業特點相符合的績效評價體系,尊重高校專業建設規律與學科特點,將能體現教師工作特點的要素(如師德、知識、能力與業績等)納入教師績效評價體系。可以借鑒美國部分高校的“同行評議方法”來消除我國“人情社會”的負面作用以及因缺乏評價標準而導致的客觀性不足的問題;還要充分考慮教育效果的滯后性與科研成果的周期性特征,延長績效薪酬的考核周期;增加教師績效中社會評價與模糊評價的比重。同時,大學教師績效薪酬制度改革具有鮮明的價值向度,在新時代,它聚焦內部分配公平和完善高校治理。高校績效薪酬制度要起到吸引、激勵或“感召”教師的作用,2006年開始實施高校績效薪酬制度改革的時候就提出要結合津補貼的清理工作來激勵教師和規范分配秩序。長期以來,由于津補貼制度不透明和標準過于彈性,造成我國高校內部薪酬存在公平性不足,如行政人員與教師的收入不平衡,一線教師收入過低等。因此,高校績效薪酬制度應具有規范和平衡高校內部薪酬的功能,既要對高績效教師給予特殊獎勵,又要綜合考慮社會和內部員工的薪酬水平;要明確學校或院系對教師的績效期待、二級學院的發展愿景,構建具有二級單位特色的績效薪酬分配制度;要正確區分一線教師、教輔人員、行政人員或工勤人員的工作性質,構建符合崗位特點的薪酬分配制度,使教學科研一線教師和有突出貢獻的人員得到合理的經濟利益補償,推行“獎勤罰懶、優績優酬”的考核制度,實現對績效薪酬制度公平性的倫理追求。

(二)堅持高校自主與政府調控相結合,優化高校績效薪酬制度內容

《高等教育法》賦予了高校自主分配的權力,政府轉變了傳統直接框定高校薪酬制度的工作方式,轉向對高校績效薪酬制度進行指導與調控。具體來說,高校向主管部門備案學校年度教師薪酬狀況,如按要求高校將教職員工的薪酬收入水平、個人薪酬差距、薪酬結構等真實數據準確及時申報,政府則可以根據機關事業單位的整體薪酬水平對高校的績效薪酬制度提出一定的要求,并加以適當的政策引導和指導性調整;對高校的支出結構提出硬性的要求,如以省為界劃定高校績效薪酬指導線,確定高校發展經費與薪酬分配的大致比例;對高校內部薪酬制度的形成過程進行要求,制度的出臺要充分尊重教職員工的意見,確保大多數員工的利益得到保護和提升;對高校領導人的績效分配“劃紅線”,“降低行政領導的‘職位補貼’與‘職位績效’的總量”[8],防止領導班子在績效薪酬領域出現“制度性腐敗”。針對績效薪酬水平過高或者過低的高校,可以借助一定的行政力量或經濟手段進行調控,如約談式的行政指導、專項經濟補助等手段。政府要充分重視高校人才培養對經濟社會的促動作用,建立完善的財政撥款定期增長機制,確保高校教師績效薪酬具有增量性保障,讓高校教師群體優先享受國家經濟增長的紅利。同時,要讓有突出貢獻的教師群體獲得及時、合理的回報,目前最突出的是要按照相關要求,將高校科研人員依法取得的科技成果轉化獎勵從高校績效工資“總盤子”中核減,以專項資金方式撥付給高校和個人。

(三)銜接績效薪酬制度改革與人事制度改革,構建科學的評價機制

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出要“改進人才評價及選用制度……建立以崗位職責為基礎,以品德、能力和業績為導向的科學化、社會化人才評價發現機制”,高校人事制度改革的前提是建立公正性、科學性、真實性的績效評價機制。我國事業單位的人事聘用制度設計的初衷是要將原來的“干部身份制”向真正的“用人制度”轉變,由于歷史與現實的原因,這種轉變演變成一種過渡性制度——“崗位任期制度”,導致制度效用大打折扣。人們寄希望于通過績效薪酬制度改革來促進人事聘用制度的徹底轉型。績效薪酬制度改革與人事聘用制度改革相輔相成,績效薪酬制度的單向改革很難真正推進人事聘用制度的落地。當前,高校人事聘用制度改革的重點在兩個方面:一是要將人事聘用合同的內容落到實處。教師學術水平應成為決定其是否被聘用的核心條件,而這種學術水平是被聘者在受聘前的工作業績,聘用制度真正需要考核的是受聘后的責任與業績。因此,聘用制度改革要復原聘用合同的契約本質,體現雙方的權利與義務,其中最核心的就是教學工作量、科研成果標準、社會服務等要求,這樣就使教師的績效考核和績效薪酬有了依據。二是要制訂科學嚴格的考核機制,真正落實績效考核。學校與教師簽訂的聘用合同一定要通過嚴格的檢查落實才可能使合同起到約束的作用,為此,學校人事組織部門要建立聘用合同履行情況考核機制,既要有年度考核、半聘用周期考核和全聘用周期考核,這是教師績效薪酬的重要依據,當然,績效考核還要有科學的范疇與指標,主要是核查合同規定內的任務完成情況,并以此作為教師績效薪酬分配與獎勵的依據。做好了聘用合同履行情況考核,就會很好地化解績效薪酬制度改革中的問題。