地方網絡綜合治理的網格化實踐
——以揚州市為例

吳 濤

南京師范大學，江蘇，南京，210023

2014年2月，習近平總書記在主持召開中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議時強調，網絡安全和信息化是事關國家安全和國家發展、事關廣大人民群眾工作生活的重大戰略問題，沒有網絡安全就沒有國家安全。據江蘇省通信管理局等單位發布的《江蘇省互聯網發展狀況報告（2021年度）》顯示，截至2021年12月底，揚州市網民規模達343.4萬人，互聯網普及率達76.06%，比全國平均水平（73%）高出3.06%。互聯網在給城市生活帶來便利的同時，也直接或間接引發了各種矛盾和問題。

為解決地方網絡輿情防范難、協同治理難等現實難題，強化網絡意識形態工作和完善網絡安全工作責任制，揚州市不斷探索網絡綜合治理新路徑，于2021年3月出臺《“好網角”工程網情網格信息點建設規范》，推出“好網角”工程，提出“網格化+網絡化”思路，將網格化管理運用于網絡治理。截至2021年12月，揚州市共建立了31個網情網格信息點和630人的志愿者隊伍。2021年，“好網角”工程入選“揚州社會治理創新十大項目”，并獲中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室、中共江蘇省委網絡安全和信息化委員辦公室推介。

一、網格化管理的緣起與發展

網格化管理在社會治理領域的興起與應用，主要源于20世紀90年代興起的網格技術，網格技術起先主要應用于計算機、電力領域，它可以消除信息與資源孤島，實現網絡資源的互聯互通、共享及協同工作[1]，為科技人員與普通百姓提供更多的資源、功能和交互性，而網格化社會管理則是將這種網格的理念延伸至社會管理領域中。[2]網格化社會管理是指“通過地理編碼技術、網格地圖技術以及信息技術，現代通信技術，將不同街道、社區劃分成若干網格，同時將網格單元內的人、事、資源、組織等要素形成多維的信息體系，通過網格單元進行對接，借助一定的反饋系統，一旦發現問題，都能及時傳遞至指揮平臺，通知相應職能部門解決問題，實現城鄉社區的全方位和高效管理”[2]。

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強社會治安防控體系建設的意見》提出，“把網格化管理列入城鄉規劃”，要求“到2020年，實現全國各縣（市、區、旗）的中心城區網格化管理全覆蓋”。[3]2018年，黨的十八屆三中全會提出，要“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”[4]。在頂層設計的推動下，網格化管理在全國范圍內鋪開，儼然呈現出“無網格，不治理”的發展趨勢。

在政府政策引導與社會治理創新的雙重驅動下，網格化管理在我國不斷擴散發展。學術界現有研究主要從縱向和橫向兩個維度對網格化管理進行探討，縱向上以區域實踐為主，對各地網格化管理的具體實踐開展個案分析；橫向上主要對其在應急管理、公共服務供給等具體領域中的應用機制進行分析與設計。[1]曹軍輝等在總結涉腐網絡輿情網格化管理理論與實踐經驗的基礎上，構建了涉腐網絡輿情網格化管理機制。[5]筆者延續既往的研究脈絡，在縱向層面關注揚州區域的實踐經驗，在橫向層面上聚焦網絡綜合治理中的網格化應用，以期通過對揚州市網絡治理網格化實踐及存在問題的探討，為地方網絡治理提供模式借鑒。

二、地方網絡治理網格化實踐的揚州模式

以鄉鎮（街道）為單位的網格點建設，是揚州市網絡治理的網格化實踐的起點。2021年5月，揚州市邗江區蔣王街道蔣王社區建立了揚州首個網情網格信息點。以揚州市下轄縣級市高郵為例，高郵探索建立了“1+13+N”“網絡+網格”模式，即在（縣級）市層面設置1家網情網格指揮中心，在13個鄉鎮（園區）建立網情網格信息站，有條件的村（社區）建立網情網格信息點，于2021年年底實現網情網絡信息點建設全覆蓋。2022年2月，揚州市召開全市網信辦主任會議暨“好網角”工程建設推進會，要求全市所有鄉鎮（街道）建成網情網格信息點，利用網格化體系和網絡化技術，逐步構建市、縣、鄉、村4級“大網信”多元化網絡治理新格局。依托網情網格信息點建設，揚州正在打造網信與社會治理高度融合的鮮活樣本。

（一）資源配置：下沉人力、行政資源，建設網絡治理基層樞紐

在網格劃分的基礎上，網格化管理目標的實現有賴于治理資源下沉到網格之中。[6]在人員配置層面，揚州“好網角”工程對“網衛士”（即網情網格信息員和志愿者）的選拔標準包括“講政治、懂網絡、知民情、有熱心、善服務”，此外鼓勵村社干部、大學生村官、基層民警、社區網格員等兼任“網衛士”。網格員隊伍主體的人員構成多元化，有利于將網絡綜合治理觸角深入基層，推動治理跟進到“最后一公里”。在硬件建設方面，網情網格信息點擁有相對獨立的物理空間，實體建筑面積不少于10平方米，為了適應全天候網絡綜合治理的現實需求，還配備了滿足24小時值守的必要設施和接入管理系統的基本軟硬件，鄉鎮（街道）以上網格點配有可視化大屏展示系統。

從各地的網格化實踐來看，實施網格化管理需要建立完備的技術系統，其中最為關鍵的是網格化服務管理平臺，缺少技術系統，網格化管理無從談起。[7]2021年，中共揚州市委網絡安全和信息化委員會辦公室（簡稱“揚州市委網信辦”）建立的互聯網辟謠和有害不良信息舉報平臺，先后納入了揚州市域社會治理現代化管理平臺、市級主流媒體網站和客戶端、各縣（區）融媒體中心，實現了各類網情信息舉報數據的連接、互通。網情的發現、舉報與管理等網情工作相關內容被納入社區網格員的工作清單。[8]網格員既承擔線下的網格治理，又承擔網情信息的收集職責。以揚州市邗江區梅嶺街道為例，其網情網格點依托網格化社會治理指揮調度平臺，實現了揚州12345政務服務便民熱線、“1+4”平臺、網格員上報、網格微信群舉報的多平臺融合。指揮中心接到網情事件和有害信息舉報后，按網格歸屬地、職能部門進行責任分解，將相關信息下派至各網格長，網格長通過電話了解、上門拜訪等形式開展網情和有害信息處置，并將處置進展情況及時報送至街道指揮中心，指揮中心以電話回訪等形式對辦理結果進行核查，形成了“事件上報——信息核實——分流交辦——督察督辦——情況反饋——結果核查”的閉環式工作流程。[9]與此同時，開展線下巡查，成立網情網格志愿服務隊，不僅在網絡上開展不良信息舉報和網情監督巡查，也在線下隨時關注網格內的各類舉報信息。以網格員為骨干，通過網情網格群及日常走訪等形式，在線上線下及時發現問題、解決問題，并將處理結果同步在平臺及微信群中反饋。

綜上所述，揚州通過在人員配置、硬件建設、技術系統等方面采取措施，實現對“好網角”工程的組織、制度、政策、經費“四保障”。網情網格點正在成為網絡治理的基層樞紐，網格員通過“線上大數據+線下鐵腳板”的形式收集社情民意，發揮輿情預警與監測功能，通過智能化平臺連接、協調相關職能部門，力圖在網格內解決群眾反映的問題，進而起到防范和化解基層矛盾的作用。

2.1 各組患者臨床特征比較 A組、B組、C組和D組視乳頭水腫、孤立性顱內高壓綜合征患者的比例呈升高的趨勢，發生顱內病灶患者的比較呈下降的趨勢，4組視乳頭水腫、孤立性顱內高壓綜合征患者的比例兩兩比較，差異均有統計學意義(P<0.05)。見表1。

（二）核心職能：網情民意的收集、處置與宣傳教化

當前，揚州網情網格點承擔的核心職能主要包括以下3個方面。

1.網情民意收集功能。網格員下沉一線，收集網情線索和舉報有害信息，了解基層群眾的心態和動態，進行輿情監測、分析研判和上報處置等，并與其他部門協調配合、形成合力。以揚州市生態科技新城杭集鎮為例，43名網格員必須于每天上午9點、11點，下午3點在網上進行3次巡查工作，收集所轄網格的網情信息、有害不良信息等，第一時間報送市互聯網辟謠和有害不良信息舉報平臺指定賬號，同時與政法、公安、信訪等多個部門聯動，每周開展兩次線下摸排。[10]

2.網情處置功能。通過線上線下網情線索收集和有害信息舉報，形成各類網情信息上報、轉辦、反饋的閉環管理。2021年7——9月，揚州市網情網格點及時發現、上報涉疫網情共5000多條，快速處置各類涉疫不實信息、負面謠言，有效化解網絡輿情100多起。

3.宣傳教育功能。以館、角、墻、屏等場所和實物為載體，舉辦網絡安全周、網絡文明進校園、網絡防詐騙宣傳、網絡讀書交流會等主題活動，開展立體多樣的宣傳教育。例如，揚州市蔣王社區網情網格點打造“網衛士驛站”，通過在電子屏幕上不定時播放反詐信息，在閱讀墻上設有二維碼，向社區居民宣傳網絡安全相關知識；設立“點亮微心愿”等功能區，為居民提供反映各類訴求的表達渠道。

（三）制度保障：確立網情報送、分級處置與考核等制度，保障網情網格點長效化運轉

揚州市確立了網情網格點的值班制度、交接班制度、網情報送制度、分級處置制度及保密制度。要求工作人員填寫值班日志，做好信息存檔，每天上午9點進行交接班，下午3點前通過指定平臺報送屬地網情，遇重大突發網情及時報送，每月月底排查報送屬地輿情風險點。針對網情網格點上報的網情進行分級處置，一般網情由屬地進行處置；重要網情由相關市級部門或縣（市、區）、功能區處置；疑難網情、突發事件由市委網信辦應急指揮中心按制度規范進行匯總分類處置；重大網情及時報市委網信辦領導，并上報有關市領導或上級主管部門處置。

為提升網情網格員工作能力，揚州市逐步建立、完善針對網格員的培訓和考核機制。每年對全市網情網格信息員和志愿者進行分批培訓，推薦優秀人員參加上級部門組織的專門培訓；將網情網格工作納入網信工作年底綜合考核，進行季度通報、年度評優，對工作突出的組織和個人進行表彰，明確規定對監管責任不到位、處理措施不到位，導致出現較大負面輿情影響的情況將視情問責。

從制度運轉成效來看，疫情網情網格的“雙網融合”，在較大程度上提升了發現和處置網情和有害信息的效率，推動了網絡綜合治理從事后處置向源頭化轉變，從多頭管理向協同治理轉變。2021年上半年，揚州市受理有害信息舉報4312件，其中網情網格志愿者上報的有害信息舉報達4173件。[10]

總體而言，“好網角”工程作為網絡綜合治理的創新舉措，能有效緩解基層治理的短路、信息收集的短視和有害信息管理的短板，推動基層治理關口前移、網絡輿情重心下沉、有害信息舉報落地，助力網絡治理體系和治理能力現代化。[11]網情網格信息點已經成為市域社會治理的“神經末梢”、網絡綜合治理的“瞭望哨”。

三、揚州市網情網格化實踐中存在的問題

首先，網格化管理作為我國基層政府自上而下推動的、以技術理性為導向的一種基層社會治理變革模式，表現出對層級組織的高度依賴，受到“科層制”與“壓力型政府”影響，其具有的強烈行政化屬性，致使網格化管理在一定程度上出現了“內卷化”傾向，管理層級增加、功能泛化、自治空間被壓縮以及出現新的碎片狀態等管理悖論。[12]其次，行政主導下的網格化管理面臨著高成本問題，相比于一些社會自治組織，行政主導下的網格化管理從網格劃分、技術系統配置到網格績效的考核顯然要耗費大量的組織成本、物質成本以及人力成本。[13]最后，在網格管理微觀實踐中，技術性治理會出現各種問題，盡管技術性治理強調治理目標和治理手段，但其關鍵仍在于實現治理目標的手段工具，導致時常出現過于重視作為治理工具的形式而忽略了治理目標。[14]

作為網格化管理的實踐城市之一，揚州市網絡綜合治理實踐不可避免地面臨著網格化管理的瓶頸與困境，其主要問題表現在以下3個方面。

（一）治理成本增加

各地方政府在網格化管理上的投入可分為3類：1.網格基礎設施建設、維護費用；2.網格職責執行的人力資源投入；3.網格事務管理的項目經費。[12]隨著技術發展的日新月異，網格化管理的成本也在不斷攀升。

截至2020年12月，揚州市在網格化社會治理中共劃分了6120個網格，其中綜合網格5280個，專屬網格840個，已建成1家市網格化服務管理中心、9家縣（市、區）功能區和83個鄉鎮（街道）網格化服務管理中心，配備專職坐席員324人，配齊1萬多名專兼職網格員，其中專職網格員納入城鄉社區工作序列保障待遇，并常態化開展網格員培訓工作。揚州已在網格化社會治理中投入了大量人力、物力資源。由揚州市委網信辦主導的網情網格點建設，無論是被納入社會治理綜合網格點還是成為專屬網格點，都將增加治理成本。若納入既有社會治理綜合網格點，網格點作為承擔多重角色的“超能戰隊”，設備升級、人員擴充等耗費的財政資源和各方面行政資源就越多；若單獨成為專屬網格點，前期投入和后期維護費用都很高，且有重復建設之嫌。此外，當前國內新冠肺炎疫情局部散發、防控形勢嚴峻復雜，身處平戰轉換嵌入治理常態的當下，網格點與網格員任務繁重，運行支出將大幅增加。

當前，實施網格化管理的基本都是財政條件、行政資源較好的地區，各地在考量是否將網絡綜合治理納入網格時，需要結合當地的財政狀況與行政資源。將網絡綜合治理等治理任務無限制地納入網格當中，不僅會增加治理成本，還會進一步導致社區行政化和社會管理的簡單化。[14]

（二）網絡自治空間被壓縮

網絡綜合治理是一項系統工程，不同主體有著各自的優勢，只有有效激活各種積極要素，形成全社會參與的多元協同共治機制，引導企業、組織、網民積極參與，推動網絡空間共建共享，進一步凝聚網絡綜合治理共識，積極培育多元主體參與治理的熱情與具體路徑，才能更好地體現網絡綜合治理效果。但長期以來，在網絡綜合治理中，政府占據主導位置，社會組織、企業、公眾并沒有被充分動員起來。

盡管共治與參與是網格化管理的目標之一，但由于網格化管理在運作過程中偏向集中控制及源自上級的強力統合，以政府主導的動員和吸納成為社區公共空間開放的主要策略，在網格的吸附和行政化統合下，社會組織成長乏力，公共參與的結構及其制度化條件遠未形成。[12]如果無法平衡網格化管理與公眾自治之間的關系，可能會產生對社會自治的“擠出效應”。[15]

聚焦揚州網絡綜合治理的網格化實踐，政府主體將網絡治理所有職能納入網格，承擔無限的治理責任，進一步導致社區行政化和社會管理簡單化[14]，存在模糊多元主體間界限的現實風險。這不僅增加了治理成本，而且會擠壓社會組織與公眾自治的主體性與行動空間，不利于多元主體協同共治機制效用的發揮。

網格化管理需要注意國家與社會的邊界問題，網格化管理并不是要強化無限責任政府。[15]因此，在揚州市網絡綜合治理網格化創新實踐中，要平衡把握好哪些該管，哪些可充分發揮社會組織、公眾的自主性，訴諸社會自治將是其能否長期運轉并擴散的關鍵。

（三）治理目標異化

互聯網、大數據等技術是提高社會治理水平，助推社會善治的有效手段。在地方網絡治理的網格化實踐中，采取“技術嵌入”可實現對網情的精確判斷，對網絡綜合治理事項的精確鎖定及治理手段的精確應用。但需要注意的是，技術性治理容易導致治理目標的異化。例如，在工作考核中，主管部門的工作重心在于對網格的考核，采取查臺賬、審報告、看現場等多種方式考核網格員是否達成既定目標和要求，這在一定程度上會使得資源集聚、權威分配及工作重心圍繞著考核目標，存在偏離治理實質目標的風險。[16]在實踐中還易出現浪費考核方和被考核方大量治理資源的情況，如網格員不收集網情民意，不去現場處理問題，為應對上級考核、獲得好的考核結果，有意無意地編造臺賬與日志，造成治理目標與治理手段相脫節，重形式輕實質。另外，網格員雖通過技術應用大大提升了網情、輿情的發現能力，但在現有的網情報送制度與分級處置制度之下，一些難以處理的棘手問題仍需上報，無法通過網格解決。

四、反思與建議

我國的互聯網治理長期采用的是政府主導下的行政管理模式，在宏觀上實行分級和屬地管理，同時在具體的微觀治理活動中，各個政府部門分別承擔相應的監管職責。就基礎設施治理而言，中央政府在互聯網基礎架構、協議等關鍵性資源的界定、分配、操作上處于絕對主導地位。針對網絡不良信息、網絡違法行為等的治理，在屬地管理原則之下，主要由地方政府負責落實。從實際情況來看，因各地的經濟、文化、互聯網發展水平、行政能力差異，各地網絡治理水平參差不齊。

作為一種行政主導下的社會管理創新實踐，將網格化管理方法應用于地方網絡治理，在行政資源整合下沉、清晰化治理、精準化服務等方面具有優勢，但其強烈的技術化與行政化屬性，容易導致治理成本過高、網絡自治空間被壓縮、治理目標異化等風險。從這個意義上講，行政主導下的網格管理并非根除地方網絡亂象、營造風清氣正網絡空間的萬能靈藥，其擴散具有一定的局限性。

揚州市網絡綜合治理的網格化實踐雖為地方政府提升網絡治理水平提供了一條可借鑒的新路徑，但各地方政府網絡治理策略的選擇會受到資源優勢和社會觀感兩個變量因素的影響。[17]各地方政府在網絡化管理實踐中應因地制宜，綜合考量自身財政、行政資源配置情況。只有具備資源優勢，方能進行成功的網格化實踐。另外，社會觀感會直接影響到公眾對政府治理行為的評價及對政府治理的反饋，各地方政府在網絡化管理的同時應注重維護社會觀感，積極引導公眾介入或參與互聯網治理，并在治理成本控制、管理與自治銜接，以及網情發現能力與處置能力匹配上作出不斷優化與再創新。