區域創新政策執行保障研究
——基于前瞻性公共政策分析

張 韻 鐘書華

1.軍事科學院戰略評估咨詢中心，北京，100091；2.華中科技大學公共管理學院，湖北，武漢，430074

2015年3月，中共中央、國務院印發的《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》強調，加快實施創新驅動發展戰略，就是要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，破除一切制約創新的思想障礙和制度藩籬，營造大眾創業、萬眾創新的政策環境和制度環境。前瞻性政策分析是以預期政策結果作為決策依據和指導，對采取政策行動之前的信息進行綜合分析，提出最有效的問題解決方案。前瞻性創新政策分析有助于完善區域創新政策方案，形成更有效的區域創新政策。

在區域創新政策方案形成與合法化之后，政策制定過程并沒有結束，而是轉到了執行創新政策的行政機構。創新政策執行涉及為執行即將出臺的創新政策而設計的所有活動，包括設立新的創新組織機構，或給現有機構分配新職責。這些行政機構的首要任務，是將政府所確定的區域創新政策轉化為可操作的規則和制度。區域創新政策的順利實施，需要通過正式的規章制度來保障落實。在區域創新過程中，政府主要扮演著企業運營規則制定者、企業產品購買者、早期研發活動資助者3種角色。創新活動的產出介于公共產品與完全排他性產品之間，如果缺乏有效機制保護創新者的權益，區域創新的積極性必然大受影響。政府對區域創新活動的支持，除財力、人力和基礎設施等，還包括通過技術標準制定、信用制度建設、知識產權保護等，影響和規范區域創新行為。由于創新活動的不確定性、創新成果的非獨占性，以及創新投入與創新收益間較長的時間間隔，區域創新政策要有助于創新動力的持續產生。有效的區域創新激勵機制有利于保護創新者的積極性，將推動新工藝、新產品的發明與應用，最終實現整個區域產業結構的轉型升級。

一、創新政策執行的制度保障：利益相關者行為規范與權益維護

隨著現代技術創新過程日益復雜化，傳統封閉的創新主體邊界被打破，區域創新活動已成為各創新利益相關者共同參與的創新網絡行為。為了規范市場秩序，營造有利的區域創新環境，同時維護創新利益相關者的正當權益，政府應制定環境與健康標準，加強知識產權保護，出臺反壟斷法規，推進創新信用制度建設。

（一）制定環境與健康標準

廣義的利益相關者是指能夠影響組織目標實現，或受組織目標實現過程影響的人。企業利益相關者一般包括擁有所有權的股東、董事和經理人員，與企業存在經濟依賴關系的員工、供應商、消費者和競爭對手等，與企業存在社會利益關系的特殊群體、媒體等（見圖1）。

圖1 企業利益相關者圖譜

消費者作為企業創新活動的起點和終點，是最重要的技術創新利益相關者之一。消費者在企業創新活動中的利益與權利要求體現在：優質的產品和服務、自身需求與附加價值的滿足、自身意見和要求得到采納及通暢的信息反饋渠道等。消費者偏好的變化將給企業帶來創新壓力，要求其開發出相應技術創新成果。

根據經濟合作與發展組織（OECD）的研究，區域創新政策規制工具有經濟性規制和社會性規制兩種。[1]經濟性規制是指政府運用法律許可手段對企業進入、退出、定價、投資等行為加以規范，防止壟斷和信息失靈帶來的資源低效配置。社會性規制則以維護消費者和勞動者的安全健康、保護環境、防止災害為目的，通過制定一定的產品及服務質量標準，限制和制止特定行為。在區域創新政策制度設計過程中，鼓勵和促進創新產品質量標準、環保標準，完善消費者權益保護體系，有利于形成創新產業標準、提升企業創新水平。制定科學合理的技術標準，有利于淘汰落后產能、提高產品質量，加速助推產業轉型升級，在消費結構不斷升級的大背景下，使用戶對高質量創新產品及服務的需求權益得到最大限度的滿足。

（二）規制市場壟斷

在競爭性市場上，企業獲取壟斷性超額利潤的意愿會激勵創新行為產生，推動市場結構從競爭走向壟斷，再從壟斷走向競爭，形成動態競爭的市場結構。換言之，市場作為一種低成本、高效率的激勵制度，其對創新的自發培育功能在很大程度上是通過競爭行為實現的。在優勝劣汰的競爭性市場中，企業只有不斷創新才不會被市場淘汰。競爭性的市場環境有利于形成良好創新氛圍，將大大提高系統創新效率。從產業生命周期視角看，競爭對創新的推動作用也優于壟斷，尤其是當新市場剛打開時，趨于完全競爭的市場結構能有效促進新技術擴散，以及進一步的漸進型技術創新。隨著技術和產業逐漸成熟，壟斷型市場結構將由于缺乏競爭和對壟斷性超額利潤的滿足而阻礙技術創新。

政府對市場壟斷的規制正是以維護競爭為目的，通過保持充分的市場競爭和防止壟斷，保護中小企業及社會利益，調整市場結構以適應新技術要求，規范大企業的某些行為，使整個社會保持旺盛的創新活力。市場結構與創新的關系依賴于相應制度環境和市場現實形態。當前，中國仍處于制度轉軌時期，產品市場的“二元制”和“政府強干預”特征比較明顯。因此，政府圍繞高新技術產業的相關制度安排，應充分考慮現實產品市場特征，基于中國特有的產品市場結構進行區域創新政策設計與規劃，從而真正改善區域技術創新能力。由于研發活動具有風險性，壟斷行業存在的超額利潤有助于潛在研發項目籌集資金和抵御創新風險；研究活動中的規模經濟性，使集中性行業中的大型企業在創新過程中更具規模優勢。大型國有企業的市場壟斷地位，在一定程度上提高了企業的創新與研發熱情。但是，在以民營企業為主體的市場中，為了應對競爭而激發的創新熱情，才是推動企業從事研發活動的真正動力，競爭性的市場結構才是促進技術創新的制度設計?？紤]到處于壟斷地位的國有企業往往缺乏進入新技術領域的激勵因素，一個趨于競爭的市場結構將更符合高新技術行業的市場特質。因此，中國區域創新政策的制度安排，應以維護公平競爭環境為重點，進一步降低不同所有制成分產權差異對公平競爭的影響，形成基于市場調節的區域創新激勵體系。

（三）強化知識產權保護

市場對技術創新的激勵作用體現在公平地決定創新者所得，但前提是知識產權體系的相對完善。產權規定了創新者與創新成果之間的所有關系，產權制度對于創新激勵的重要性不言而喻（見圖2）。[2]人類社會因持續技術創新而實現的技術進步，很大程度上是由不斷完善的產權激勵制度推動的。在知識經濟時代，各國都致力于完善知識產權保護制度，希望通過加強對創新成果所有者的權益保護，營造良好的創新環境。蔡曉珊等認為，知識產權制度是中國知識型企業創新的關鍵環境要素，健全的知識產權制度能保護企業技術成果，有利于激發全社會知識型企業創新的積極性。[3]

圖2 知識產權與技術創新的邏輯關系

知識產權制度主要通過技術壟斷效應和信息公開效應影響企業研發行為。企業對自身創新成果的獨有權，以及壟斷利潤的提高能促進企業加大創新投入。而公開部分技術信息相當于提高其他企業競爭力，將在一定程度上抑制企業的原始創新意愿。對以獲取高額壟斷利潤為創新動機的“壟斷驅動型”企業來說，它們希望通過提升知識產權保護水平維持高額利潤；對產品同質性高且更新換代快的“競爭驅動型”行業來說，它們往往對公開技術成果信息比較排斥。

政府應針對各行業特點采取相應的制度，逐步提高對知識產權的保護力度。一方面，通過建立知識產權信息平臺，適當提高醫藥制造等“壟斷驅動型”行業的技術信息公開程度，提升行業整體基礎技術水平。另一方面，加強對通信設備制造等“競爭驅動型”行業的知識產權監督，約束企業“搭便車”行為。此外，政府還應積極推動《公司法》修訂，進一步完善知識產權歸屬、發明人利益保護等制度；通過加大處罰力度、加強執法力量等提高侵權成本，形成尊重知識產權的社會氛圍。

知識產權作為重要的區域創新制度安排，將影響中國區域創新驅動發展戰略的實施。合理的知識產權制度設計對中國構建創新型國家、提升區域技術創新能力十分關鍵。Newiak等認為[4]，發展中國家在選擇知識產權制度時，應綜合考慮區域經濟發展水平，結合國際規則建立適宜的知識產權保護制度（見圖3）。如果知識產權保護力度不夠，不創新的企業也能獲取高額利潤，企業將因缺乏創新動力而不愿承擔創新風險，而過度的知識產權保護又將阻礙知識溢出，影響區域知識獲取能力的提升和社會福利的增加。有效的知識產權制度安排應在保護創新者積極性，使其合法權利不受侵害的同時，合理地確保創新者的私人收益，只有這樣才能在健康的市場環境中引導企業真正走向創新發展之路。

圖3 合理的知識產權政策選擇流程[5]

（四）推進創新信用制度建設

科技信用是社會信用系統的重要子系統，是科技活動從業者遵守科技領域的道德規范和行為準則，并如期履行契約的行為和能力?？萍夹庞檬强萍紕撔骂I域特有的職業信用，科技信用缺失一般發生在科技計劃、基金項目等科技創新政策的執行中。不良的科技信用行為一方面將降低科研成果質量，破壞科學風氣；另一方面可能會造成大量科技創新資源浪費，影響區域科技水平提高，最終阻礙區域創新能力形成與提升。

2014年3月，國務院印發的《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》指出，應建立覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執行、驗收全過程的科研信用記錄制度和“黑名單”制度，完善科研信用管理。通過對項目承擔單位和科研人員、評估評審專家、中介機構等進行信用評級和分類管理，規范項目參與主體行為。通過建立責任倒查制度，加大對違規行為的懲處力度，確?？蒲许椖抠Y金的合法分配。[6]

區域創新政策的功能在于對整個區域的創新價值和利益進行科學分配?？萍夹庞霉芾硗ǔＩ婕俺袚鷨挝弧⒌谌浇M織機構、主管部門等多方利益主體，且利益主體的訴求各不相同。因此，設計區域科技信用制度應在科學分配科技資源的同時，權衡各方利益訴求，通過規范科技人員行為，提高科技創新政策效益及公正性。有效的科技信用管理制度，對營造良好的創新發展環境，增強區域創新能力和競爭力，進而加快轉變經濟增長方式具有重要意義。

二、創新政策執行的機制保障：創新共同體內部融合與互動學習

區域創新共同體是由政府、企業、科研院所、中介機構和科技園區等區域創新主體構成，以合作共贏和協同創新為基礎，共同促進區域研發成果產業化的利益實體。作為區域創新體系和創新聯盟的衍生物，區域創新共同體更關注不同層面創新主體間的關聯和互動[7]，體現了區域創新活動的系統性和跨主體特性。有效的區域創新政策應注重創新共同體培育，通過創建區域創新共同體內部良性合作機制，以及對互動學習機制的不斷完善，營造有利的區域創新政策執行環境。

（一）創建良性合作機制

區域創新共同體建設的關鍵，在于促進各創新主體形成全面互動、有機結合的整體，推動科技產業化。其中，企業的優勢在于準確把握市場需求信息，有針對性地開展技術研發，實現創新成果的經濟價值；大學與科研機構致力于前沿創新技術研究，并擁有高質量創新人才和先進的科研基礎設施，是提高區域創新能力的基礎；政府則在提供公共服務上具備優勢，通過制定激勵區域創新活動的法規政策，加速知識創造與擴散（見圖4）。[8]

圖4 區域創新主體間的互利合作關系

區域創新效率的提高，不僅取決于各行為主體的高效運行，更取決于它們之間的相互聯系和良性合作。有效的區域創新合作機制，能提升創新共同體內部知識流動的規模和效率，促進區域創新體系健康高效運行。政府應積極推動各類區域創新主體的合作與交流，為全方位區域協同創新提供便利條件，從而促進區域創新成果產業化、價值化。

（二）完善互動學習機制

區域創新體系是根植于一定制度環境下，區域內企業及其他機構從事交互學習的創新運行機制。區域創新系統內部存在互動學習（interactive learning）、鄰近性（proximity）、知識生產（knowledge production）和社會根植性（social embeddedness）4種動力機制。其中，互動學習作為創新系統中的核心行為，可推動創新知識存量流動，使各系統要素在學習、創新過程中得以強化。[9]

創新活動本質上是一個動態且相互關聯的過程。區域創新主體間的交互學習，有助于企業及時更新技術訣竅信息，在創新過程中獲取外部專業技術支持；面對不斷加快的技術變革，降低在生產和銷售過程中的固定成本，擴大企業利潤空間；通過縮短產品生命周期，減少企業技術創新過程的不確定性，加速企業技術創新進程。完善的區域創新共同體內部互動學習機制，可有效連接、組合區域創新要素，提高區域創新系統績效，最終促進區域創新系統高效運行（見圖5）。

圖5 學習型區域創新體系運行機制

三、創新政策執行的動力保障：金融市場完善與創新產出激勵

Iryna等認為，政府在區域創新政策體系建設中應至少實現3種功能：規范功能、協調功能和催生功能[10]，即區域創新政策不僅應規范區域創新系統中各類主體的行為，有效協調創新系統內部的合作學習與優勢互補，還應有助于產生激勵創新的持續動力。所謂激勵，是指使一個經濟體系內的政策對象有足夠動力去實現系統目標?；趧撔碌姆仟氄夹?、不確定和收益期晚等特性，政府可從創新成果產權激勵、知識溢出補償、創新金融激勵和創新收益分配4個角度出發激發創新動力，從而形成有效的區域創新激勵系統。

（一）創新成果產權激勵

產權分為有形資產產權和無形資產產權兩種類型，有形資產產權是指人們對實物形態物品的使用權，無形資產產權是指人們對非實物形態的知識、信息等的擁有權、處置權。[11]產權激勵是通過確立創新者與創新成果間的所有權關系推動創新活動的，確立產權是最經濟有效的創新激勵手段。[12]合理的創新成果產權激勵，將賦予創新者對創新成果的使用、處置及獲益權利，從而有效激勵區域創新行為。

（二）知識溢出補償

Manfred指出，知識溢出（spillover）是由創新者生產的知識在被第三方使用的過程中沒有獲得補償，或補償低于知識價值的現象，是研發活動外部性的傳導機制之一。[13]創新的非獨占性是知識溢出的結果。從全社會的視角看，創新引致的知識溢出越快、越多就越好，而對企業來說則希望這種知識溢出更慢、更少。為使企業保持創新動力，政府應采取可行的補償方式，對創新者的溢出收益進行邊際補償，使創新的私人收益率與社會收益率趨于一致。

通過給予創新者某種津貼來激勵創新行為，是各國普遍采取的知識溢出補償手段，包括稅收優惠、優惠利率等。各種稅收優惠政策的實施，可降低企業研發成本、減少創新風險、增加創新成果帶來的私人收益，從而有效刺激企業創新的積極性。減免或返還創新型企業稅收，對高增值產品進行增值稅補償，免征或減征特許權使用費，返還企業科技人員個人所得稅等知識溢出補償行為，將大大提高科技人員創新創業的積極性，激勵企業研發與創新。

知識溢出補償政策設計的關鍵在于溢出水平測度、補償方式選擇以及補償標準設置。對此，政府應努力做到3點：1.充分運用各類稅收工具，對認定的創新型企業、高新技術企業、重點新產品和高新技術產品實行稅費減免，切實補償創新企業的私人收益；2.制定針對中小企業創新活動的優惠稅收政策，從所得稅、營業稅、增值稅、出口退稅等多方面完善稅制；3.在執行創新企業稅收優惠政策時，應盡量簡化審批程序，提高政策實施效率，積極利用新媒體展開政策宣傳，幫助企業落實好稅收優惠政策。

（三）創新金融激勵

創新活動具有較高不確定性，在某些關鍵產業的投資上，企業往往面臨難以承受的風險，從而極大地影響了企業創新的積極性。良好的風險資金市場環境有利于科技與金融緊密結合，將在激勵創新創業方面發揮重要作用。

風險投資具有對科技成果的篩選、評估能力，以及靈活的孵化機制，是高新技術企業的孵化器。政府通過完善區域風險投資市場，有效促進區域創新及其產業化。市場對風險資本的生存發展有直接影響。區域性股權交易市場是為特定區域內企業提供股權、債券轉讓以及融資服務的私募市場，對建設多層次資本市場必不可少。2017年1月，國務院辦公廳發布的《關于規范發展區域性股權市場的通知》（簡稱《通知》）指出，區域性股權市場的規范發展在服務創新驅動發展戰略、促進大眾創業萬眾創新等方面具有重要意義，有助于完善多層次資本市場體系?！锻ㄖ穼^域性股權市場定位于服務所在省級行政區域中小微企業的私募股權市場，以及地方政府扶持中小微企業政策措施的綜合運用平臺，規定區域性股權市場由省級政府按規定實施監管、承擔相應風險處置責任；各?。ㄗ灾螀^、直轄市）及計劃單列市的區域性股權市場由一家機構負責運營，已設立多家運營機構的，省級政府要積極穩妥推動整合；實行合格投資者制度，只有依法設立并具備一定條件的合伙企業、法人機構，以及擁有一定規模金融資產和具備較強風險承受能力的自然人才能參與區域性股權交易。通過進一步推進區域性股權市場的規范發展，有序擴大和便利中小微企業股權融資，使金融更好地服務于實體經濟轉型升級。區域性股權市場作為多層次資本市場的塔基，為中小微企業尤其是處于創業階段的高新技術企業提供了融資渠道。促進區域性股權市場的規范發展，有利于防范與化解金融風險，鼓勵科技創新和激活社會資本，從而更好地發揮區域中小微企業的積極作用。

（四）創新收益分配

科技人才是區域創新的核心要素，在社會財富創造中扮演著重要角色。政府應創新收益分配方式，使科技人才獲得合理的經濟收益，從而激發科技人才持久的創新動力。通過鼓勵科技要素參與收益分配、實行股份期權激勵等，可將科技人員的創新績效與其所能獲得的經濟收益相結合，有助于激發科技人員的創新活力。[14]

四、創新政策執行的彈性保障：創新制度的超前性與靈敏性

區域創新活動與創新的制度環境之間存在雙向互動關系，一方面，制度環境塑造了企業創新能力，進而決定區域創新發展績效；另一方面，創新技術的發展也要求對制度進行完善與調整（見圖6）。Acemoglu等指出，制度環境在區域創新型增長中發揮基礎性作用。[15]政府應對新技術在隱私權保護、數據傳輸安全、授權許可，以及基礎設施融資與運營等方面的制度安排進行前瞻性設計，新制度的引入不應落后于新技術應用。

圖6 區域創新與制度環境的互動關系

區域創新制度對技術創新的作用是一把雙刃劍，即同時存在激勵和約束兩種效應。當創新制度與新技術之間不匹配時，技術創新對生產率提升的促進作用將得不到充分發揮，技術轉軌階段各種資源和投入在新舊技術間的重新分配也將受阻，此時，創新制度將成為抑制技術創新的規則體系。盡管任何制度安排從制定到終止都遵循一定的生命周期，但是一旦創新制度變化落后于技術發展，創新制度的有效性將因其無法適應新技術應用、實現不了預期功能而大打折扣。區域創新制度的適應和調節能力還決定了區域經濟增長的潛力。[16]過于剛性的創新制度體系將限制區域經濟的長期增長。只有隨著創新技術發展不斷更新和調整的區域創新制度，才能實現技術與制度間的動態匹配，并最終支撐區域經濟創新發展。隨著中國創新驅動發展戰略的深入推進和企業創新實踐的不斷演化，新一代信息技術及相關的創新應用逐步普及，新產業、新模式、新業態不斷涌現，迫切需要政府有關部門出臺與之相匹配的新政策方案和制度。

五、結語

在區域創新政策制定過程中，保障政策執行環節的關鍵是政府建立有利于創新的規則與制度。有效的區域創新制度安排，應關注利益相關者行為規范與權益維護，構建創新共同體內部融合與互動學習機制，對創新動力與激勵方式進行設計，并根據技術變化保持創新制度的超前性與靈敏性。通過制定環境與健康標準，規制壟斷行為，強化知識產權保護，以及推進創新信用制度建設，可有效維護利益相關者的正當權益，影響和規范區域創新行為；創建區域創新共同體內部良性合作機制，不斷完善共同體內部的互動學習機制，將有效促進創新共同體內部互動融合；有效的區域創新激勵包括創新成果產權激勵，知識溢出補償，創新金融激勵和創新收益分配；根據創新技術發展對區域創新制度進行完善與調整，將進一步保障創新政策執行環節的彈性。