政策組合對養老服務資源供給的影響研究

王立劍，邸曉東

西安交通大學 公共政策與管理學院，陜西 西安 710049

2000 年以來，為了積極應對人口老齡化，我國中央和地方政府出臺了一系列政策文件，不僅帶動了養老服務業的快速發展，也逐漸完善了我國的養老服務體系，經歷了由“居家為基礎、社區為依托、機構為補充”到“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”再到“居家社區機構相協調、醫養康養相結合”的演進［1］。養老服務的建設重點也逐漸由養老機構建設轉移到醫養康養建設，呈現出“政策主導、自上而下”的發展趨勢，反映出我國目前養老服務的發展主要依賴政策的頂層設計與內容驅動。因此，研究養老服務政策的要素組合有利于優化養老服務的建設目標與整體規劃。

隨著各類養老服務政策的出臺，政策頒布主體和聯合部門不斷增多，養老服務政策逐漸出現政策擁擠、執行部門責任不清、職能協調混亂等現象。養老服務供給過于依賴地方政策，導致養老服務建設盲目響應各類政策，忽略了老年人的現實需求，造成許多地區出現養老服務資源供需不匹配的局面。然而，養老服務資源投入大多是固定資產，缺乏流動性，一旦存在供需失衡、配置錯位問題，很難在短期內調整［2］。目前，我國養老服務資源供給已然出現了以下現實問題：（1）政策文本多變，缺乏明確的進入標準與規范，導致盲目投入的養老服務設施不符合安全標準和土地政策，無法運營。（2）政策內容過分重視供給側，例如農村大量建設老年幸福院，“一人難求”的狀況普遍存在，養老服務政策存在“負向激勵”［3］。（3）政策差異化考量不足。由于城鄉差異、區域差異，各地基礎服務建設不盡相同，統一建設的養老服務設施利用率較低，造成了養老服務資源的浪費［4］。因此，亟需調整養老服務政策走向，提高養老服務資源的利用率和可及性，真正實現全面覆蓋、人人享有。

本文從養老服務政策組合角度出發，首先將養老服務政策分為目標和工具兩個維度，通過測算政策組合的綜合性、一致性、均衡性，刻畫政策之間的相互作用以及政策內部之間的相互關聯，然后構建模型分析政策組合對養老服務資源供給的影響作用，最后根據實證結果，從不同政策組合、政策內部指標、政策目標重點、政策工具應用等方面提出優化政策設計的可行性建議。

一、文獻綜述與研究假設

（一）文獻綜述

隨著養老服務政策逐漸體系化、完備化，養老服務政策的研究也逐漸增多。關于養老服務政策的研究內容主要可分為以下幾類。一是研究養老服務政策的時空演進。主要目的是總結歸納養老服務政策演進過程中的時代特征以及階段重點，把握養老服務政策的未來趨勢和政策走向［5］。二是養老服務政策的文本分析。主要是通過政策內容分類、關鍵詞編碼、頻數統計、聚類分析等方法，對養老服務政策存在問題及發展走向進行分析［6］。三是研究養老服務政策的地區差異。通過對比養老服務政策內容、政策目標、政策工具、政策效果等，分析不同區域養老服務的政策弱點和制約因素［7］。四是研究養老服務政策的治理框架。聚焦政策工具的選擇與組合模式，通過重塑養老服務治理框架，提高政策執行效率［8］。五是養老服務政策的評價研究。采用某項評價技術對養老服務政策進行定量刻畫，通過指標體系對政策工具、政策主體、政策網絡等方面做出評價［9］。

關于不同政策對養老服務影響的研究，大多數學者通過構建指標體系來表示某一政策的實施，然后分析政策對養老服務的影響。李素利等［10］通過設計問卷，測度政治價值和經濟價值兩個指標，探討養老保障政策對養老生活的支持作用。石琤［11］通過實證方法分析了社會照護對家庭照護服務的影響，指出支持家庭照護的養老服務政策對家庭照護的供給行為會產生擠出效應、擠進效應和混合效應。宮錫強［12］以一般公共預算收支差額衡量財政支持政策，采用動態面板廣義矩估計（GMM）方法，從規模、結構、效應三個方面分析了財政支持政策對養老服務水平的影響。

部分學者關注養老服務政策對養老機構設施投入的影響，席晶等［13］分析了1953—2012 年北京養老機構的時空演變，指出不同時期相關政策對養老機構數量的增長空間布局有直接影響。焦若水等［3］通過訪談調研，發現農村地區公辦養老機構入住率低下的原因在于忽視了公共政策與農村現實需求的有效對接，導致養老資源難以實現有效供給。王文娟等［14］針對民辦養老機構扶持政策，指出政府對養老機構的扶持政策并未產生預期效果，反而出現了較高的空床率，造成養老資源的嚴重浪費。胡芳肖等［15］以陜西省為例，運用統計數據對農村居民基本養老金適度水平進行科學測算，得出考慮土地養老保障仍不能保障農村居民基本養老需求的結論。

從現有養老服務政策的相關研究來看，仍存在以下局限：第一，大多研究關注政策本身的內容與效果，忽視了政策之間的一致性，而政策之間的有效銜接是政策目標實現的關鍵。第二，重視政策單一維度的特征總結，對政策目標與工具之間的匹配研究較少，不利于發揮政策要素之間的合力。第三，缺乏政策組合對養老服務的影響研究，不同的政策組合決定了不同的養老服務發展目標，科學合理的政策要素組合是政策發揮效力的基礎。

（二）研究假設

養老服務作為公共服務，具有投入成本高、回報周期長的特征，呈現出政策主導、高位推動的局面。為有效分析養老服務資源供給在不同政策推動下呈現出的不同效果，本文在徐喆等［16］的研究基礎上，將“政策組合”引入養老服務領域，養老服務政策組合即為對養老服務具有影響的一組相互作用的政策內容組合。在同一政策內部，政策組合指養老服務的服務主體、服務對象、服務內容、服務方式以及保障措施等不同內容的組合；在不同政策之間，政策組合指不同政策在養老服務模式、養老服務概念、建設標準、服務目標、執行手段等內容的覆蓋范圍、銜接程度、補充程度等方面的內容組合。從政策之間的相互作用以及政策內部之間相互關聯的角度出發，將政策組合的效果分為綜合性、一致性、均衡性三個方面。綜合性指的是政策運用的廣度，即在養老服務政策中，政策內容、服務對象、執行工具等多項政策內容的覆蓋范圍。一致性是指不同政策組合之間的沖突較少，甚至具有一定的協同作用，養老服務政策的一致性主要指政策目標、服務標準、服務主體、養老概念等的模糊程度和沖突程度。均衡性反映政策目標組合內不同指標的強度以及發展的均衡性，指標失調會對養老服務發展產生阻礙作用。

從養老服務政策組合綜合性來看，在政策演變過程中，一是政策內容從宏觀改革轉向精細發展［17］。養老模式由家庭和社會養老轉向居家、社區、機構、智慧、旅居、醫養結合、互助養老等更為具體的養老服務模式，針對各類單一養老模式的分支政策也大量涌現，在政策力度的催生下，養老服務設施諸如養老機構、養老地產、康復中心、老年幸福院、社區日間照料中心等大量增加。二是政策目標由單一化轉向多樣化［18］。服務對象由特殊和困難老年人轉為全部老年群體，服務內容由單一的家庭照料轉為多樣化的市場服務，因此，為了滿足井噴式的養老服務需求，養老服務資源供給也大量增加。三是政策工具由需求型轉向環境型和供給型［19］。養老服務供給從最開始的政府采購逐漸轉向稅收、人才、科技等優惠政策引導下的市場供給，進一步促進了社會資本對養老服務的投入，養老服務資源供給大幅增加。基于以上養老服務政策演變趨勢，本文提出假設1。

假設1：養老服務政策組合的綜合性對養老服務資源供給有影響。

從養老服務政策組合一致性來看，根據理查德·馬特蘭德提出的政策模糊沖突理論，模糊性和沖突性是政策的固有屬性。養老服務政策的模糊性主要包括政策目標模糊［20］和政策標準模糊［5］，前者指的是隨著政策數量的不斷增多，政策目標逐漸多樣化，政策之間越來越缺乏連續性，導致政策目標不一致；后者是指養老服務內容繁雜、設計供需主體較多，導致養老服務建設標準、評價標準、補貼標準、激勵機制等不明確，存在模糊性。養老服務政策的沖突性主要表現為政策主體沖突［8］和政策概念沖突［21］，前者是指養老服務涉及衛生、發改、國土、住建、人社、民政、財政、殘聯、老齡委、工信部等多個部門，由于各部門間相關利益不一致，容易導致相關政策出現相互制約乃至沖突的現象；后者是指在養老服務探索過程中，“養老服務”“養老服務業”“養老服務產業”“養老事業”“老齡服務”等概念混亂不清，直接影響了養老服務的建設方向。從養老服務模糊性和沖突性來看，政策目標、政策標準、政策主體、政策概念等的不一致都會制約養老服務的發展，進而限制養老服務的資源供給。據此，本文提出假設2。

假設2：養老服務政策組合的一致性對養老服務資源供給有影響。

從養老服務政策組合均衡性來看，雖然養老服務政策逐漸明確了政府與市場的邊界，但大多內容仍偏重養老服務事業的發展，強調政府為養老服務的主要提供者、組織者，政策工具也大多偏向政府采購、稅收優惠、財政補貼等的使用，養老服務競爭市場尚未形成，造成養老服務資源的供給嚴重依賴政府財政，養老服務可持續性較差［20］。在城鄉養老服務發展方面，政策內容更多是明確城市社區養老、機構養老、智慧養老等的建設標準與發展目標，對于基礎設施不足、公共信息平臺尚未建立、經濟收入有限、消費觀念陳舊的農村地區，尚未提出有效的養老服務模式［3］，對能夠刺激農村老年人參與養老服務的經濟政策、平臺建設、社會組織培育等政策工具的使用不足，大大限制了養老服務市場的形成，從而抑制了養老服務資源供給。據此，本文提出假設3。

假設3：養老服務政策組合的均衡性對養老服務資源供給有影響。

二、養老服務政策組合

（一）政策指標體系

本文從養老服務政策組合特征及其對養老服務資源供給的影響角度出發，借鑒姚俊等［6-7］對養老服務政策的分類標準，并結合養老服務發展規劃的內容，將養老服務政策分為目標和工具兩個維度。

政策目標即政策主體的認知性共識，引領整體性規劃的布局。養老服務的政策目標可分為服務推廣、標準建立、平臺建設、產品研發四個部分［7］。服務推廣主要指養老服務模式、養老服務相關概念、養老服務宣傳方式、養老產業發展、養老機構試點、長期護理保險試點等有利于養老服務市場建立的相關政策；標準建立主要包括養老服務設施建設標準、服務標準、產品標準、老年人信息安全系統、消防標準等提高養老服務質量的相關規定；平臺建設主要指改革創新試點、養老服務信息平臺、公共服務及工作平臺等提高養老服務效率的信息服務建設；產品研發主要包括老年醫療系統、產學研合作、智能健康養老產品、老年用品開發等豐富養老服務產業的一系列舉措。

政策工具是決策者為了實現既定的目標所采用的實踐手段和方式。養老服務的政策工具主要分為環境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具［19］。環境型政策工具體現了政策對養老服務發展的導向作用，通過稅收優惠、行政監管、經濟補貼等引導養老服務發展，營造良好的市場環境；供給型政策工具表現為政策對于養老服務發展的推動力，通過資金投入、科技投入、設施投入等，助力養老服務的供給側改革；需求型政策工具表現為政策對養老服務發展的拉力，通過政府采購、服務外包、市場塑造和國際交流等降低養老服務發展的市場障礙和負外部性影響。具體的養老服務政策分類如表1所示。

表1 養老服務政策分類

（二）政策量化與測算

1.政策量化

本文參照彭紀生等［22］的方法對養老服務政策的效力、目標和工具進行了預處理。首先，對每一年度新頒布政策的各項政策目標、政策工具中某一指標得分進行累積，得到養老服務某一政策所有指標的總得分（TS）：

其中，j表示第j條政策，N表示第t年政策總數，PG表示某一指標得分，PG=1。P表示政策效力，具體的測量標準為：全國人民代表大會及其常務委員會頒布的法律賦值5；國務院頒布的條例、規定、各個部委的部令賦值4；國務院頒布的暫行條例、意見、辦法、決定，各個部委的條例、規定，各個省級行政單位頒布的條例賦值3；各個部委的暫行規定、辦法、意見、規劃，各個省級行政單位頒布的意見、規定等賦值2；通知、公告等賦值1。

在總得分（TS）的計算基礎上，以養老服務政策目標維度為例，分別測算同一維度內不同政策組合和同一政策內不同政策目標指標組合和政策工具指標組合的綜合性、一致性和均衡性。

（1）綜合性（COM）。通過計算不同政策目標指標得分累積之和，得到

其中，r表示政策目標內指標，l表示政策目標內指標總數。

（2）一致性（CON）。本文通過計算向量夾角余弦值的方法，反映政策目標組合的一致性：

（3）均衡性（BAL）。在測算均衡性之前，首先計算不同政策目標內指標之間的相關性指數（RE）：

其中，RE為不同政策目標指標之間的相關性系數，m和n表示不同的政策目標指標，d表示政策目標指標兩兩組合，然后測算均衡性（BAL）。

其中，n*表示政策指標兩兩組合的總數。

2.數據來源與測算結果

綜合考慮高發文時期與政策文本約束力，選取2011—2019 年的規范性政策文本進行分析，利用北大法寶法律數據庫、國務院及國務院各部委官網，以“養老”“養老服務”“養老體系”“居家養老”“社區養老”“醫養結合”“智慧養老”“互聯網養老”“老齡”等關鍵詞，共搜索出216份與養老服務有關的全國性政策。通過對政策內容分析與篩選，并根據政策的時間、生效、廢止、重疊等情況進行調整，選定172份養老服務政策進行分析。從政策發布力度來看，涉及國務院、民政部、工信部、衛健委、財政部、城建部、發改委等多個部門，其中有18 份政策由國務院和國務院辦公廳發布，有2份政策由全國人民代表大會發布，其他發文較多的部門是老齡委和民政部，這說明國家在政策層面高度重視養老服務的發展。從政策發布時間來看，2011—2019 年政策數分別為6、6、10、21、22、21、24、19、43 份，這與國家對養老服務的重視程度趨勢一致，說明本文對養老服務政策的選擇具有一定的代表性。根據上述測算，最終得到養老服務政策組合的特征趨勢，如圖1～圖3所示。

2011—2019年不同類型政策組合特征變化如圖1 所示。從中可見，政策目標組合和政策工具組合的綜合性和一致性非常接近，且在2011—2016 年呈現逐年遞增的趨勢，這表明我國近幾年養老服務政策發布力度增加，說明我國對養老服務的重視。2017—2018 年養老服務政策綜合性和一致性稍有下降，這主要是因為《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》頒布，強調養老服務全面協調可持續發展，養老服務的發展由全面建設轉向提質增效。

圖1 2011—2019 年不同類型政策組合特征變化

從均衡性來看，政策目標的均衡性在2011—2017一直處于下降趨勢，表明養老服務的服務推廣、標準建立、平臺建設、產品研發四個目標發展并不均衡，在2017—2019 年政策目標的均衡性略有提高，這與高質量發展的理念相一致，說明養老服務政策的發布，更加兼顧均衡性。政策工具的均衡性從2015 年逐年上升，說明需求政策、供給政策、環境政策之間相互協調，表明我國在養老服務發展方面的探索取得了一定的成效。

急性期治療最重要，治療的首要目的是預防嚴重并發癥發生，其嚴重并發癥是肺栓塞，同時緩解臨床癥狀，積極治療將大大降低并發癥的發生，降低患者病死率以及致殘率。

2011—2019 年同一政策目標內不同政策組合特征變化如圖2所示。從綜合性來看，在各政策目標內，標準建立和服務推廣數值較高，說明國家政策主要偏向養老服務的全民普及以及服務標準的建立，而平臺建設和產品研發仍處于基礎階段，有待提升。從一致性來看，標準建立的數值最高，說明養老服務政策之間服務標準的建設比較一致，這表明我國養老服務建設方向逐漸明確，養老服務體系逐漸完善。從均衡性來看，四種政策組合的均衡性趨勢差異較大，表明我國政策目標內均衡性較差，說明政策對各項養老服務目標的引導作用還未顯現。此外，平臺建設的數值較高，表明養老服務政策對創新中心、信息平臺、公共服務平臺等的建設比較均衡，我國養老服務平臺建設正處于探索階段。

圖2 2011—2019 年同一政策目標內不同政策組合特征變化

2011—2019 年同一政策工具內不同政策組合特征變化如圖3所示。從中可見，綜合性和一致性趨勢比較相似，需求政策指數最小，反映出我國養老服務主要依靠供給側以及政策優惠等政策工具帶動養老服務的發展，忽視了養老服務的市場需求。與政策目標組合類似，2017和2018年養老服務政策工具均呈下降趨勢，說明養老服務政策目標的變化影響了政策工具的發展。

圖3 2011—2019 年同一政策工具內不同政策組合特征變化

整體來看，三種政策組合的均衡性呈現波動發展狀態，需求政策的均衡性較高，供給政策的均衡性最低，說明雖然需求政策并不是我國養老服務的主要政策工具，但其發展均衡性較好，政府和市場在養老服務發展方面的協調性較好。2018 和2019 年需求政策均衡性突然增加，這主要與智慧養老發展、養老服務市場開放等有關。

三、政策組合對養老服務資源供給的影響研究

為了驗證前文假設，探究政策組合對養老服務資源供給的影響，本文運用2012—2020年《中國統計年鑒》《地方統計年鑒》《中國民政統計年鑒》以及2011—2019 年各省（直轄市、自治區）統計公報、中國經濟與社會發展統計數據庫、EPS 數據庫等公開統計數據，建立2011—2019年的省級面板數據。

（一）變量選取

因變量。根據《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》評估指標體系，借鑒裴育等［2］對養老服務資源的指標選擇標準，選取每千老年人養老床位數（EB）衡量養老服務資源供給水平作為因變量。

自變量。以政策組合（PM）的綜合性、一致性、均衡性為自變量。

控制變量。參考以往研究，引入以下控制變量。（1）人均GDP（PG）。用人均GDP 衡量社會經濟發展狀況，經濟發展越好，養老服務資源供給越充足。為了進一步消除變量之間不同量綱的影響和誤差，本文取人均GDP 的對數形式（lnPG）。（2）固定資產投資（FI）。固定投資反映了各地區投入社會資源建設的力度。固定投資越高，用于養老服務的資源也就越多，本文取固定資產投資的對數形式（lnFI）。（3）老年撫養比（OR）。老年撫養比越高，所需養老服務資源就越多，社會資本投入養老服務資源建設的比例就越高。（4）人均養老金（AE）。用年末城鎮職工養老保險支出與年末城鎮職工離退休人員數的比值表示。人均養老金越高，老年人可用于養老服務消費的收入越高，養老服務資源需求越大。（5）教育水平（EL）。用普通本專科畢業生數占人口總數的比重來衡量。社會教育水平越高，老年人越愿意接受社會養老服務，所需的養老服務資源供給就越多。

相關變量的描述性統計結果如表2所示。

表2 相關變量的描述性統計結果

（二）結果與討論

根據上述分析，隨著養老服務政策數量的增多，具有不同政策目標和措施的政策之間的相互作用越來越多，因而，不同的政策組合對養老服務資源供給的影響也就不同。此外，圖4 所示為2011—2019 年全國每千老年人養老床位數變化情況，再結合圖1～圖3 來看，全國每千老年人養老床位數與政策組合的綜合性、一致性趨勢均呈現出2011—2016年上升、2017—2018年下降、2019年繼續上升的態勢。

圖4 2011—2019 年全國每千老年人養老床位數變化

基于此，本文構建如下計量模型：

其中，Y為養老服務資源供給，PM為政策組合，X為控制變量。對面板模型進行檢驗后，發現變量之間不存在嚴重的多重共線性，但是存在顯著的一階自相關和異方差，且經豪斯曼檢驗拒絕了隨機效應模型。因此，本文采用可行廣義最小二乘法（FGLS）。

1.不同類型政策組合對養老服務資源供給的影響

分別以政策工具和政策目標的綜合性、一致性、均衡性為自變量，代入模型后，結果如表3 所示。其中，方程通過了Wald 檢驗，而且控制變量大多都通過了顯著性水平檢驗，模型設定合理。從自變量來看，不同政策目標組合和不同政策工具組合的綜合性和一致性均對養老服務資源供給產生了促進作用，說明隨著我國養老服務政策數量、內容廣度的不斷增加，養老服務資源供給也不斷擴大，這與張麗等［9］的研究結論一致，反映出我國在應對快速增長的養老服務需求層面的政策具有應急性特點。不同政策目標和政策工具組合的均衡性對養老服務資源供給呈負向作用，說明政策目標、政策工具各指標之間發展越均衡，養老服務體系越完善，市場供給越理性，從而抑制政策驅動下養老服務資源的盲目供給。

表3 不同政策類型組合對養老服務資源供給的影響結果

2.同一類政策目標內政策組合對養老服務資源供給的影響

分別以服務推廣、標準建立、平臺建設和產品研發四種政策目標的綜合性、一致性、均衡性為自變量，代入模型后，結果如表4所示。其中，從政策目標內部來看，服務推廣、標準建立、平臺建設和產品研發的綜合性和一致性對養老服務資源供給的影響為正，說明隨著養老服務政策的具體化、標準化，養老服務資源供給越來越充足，這表明養老服務資源的供給依賴政策的推動作用，這主要由于我國近十年來出臺了關于加快養老機構建設、鼓勵民間資本參與養老服務、適老化改造等多方面的政策。從均衡性來看，服務推廣的政策組合對養老服務資源供給影響為負，說明養老服務的模式創新、概念明確、服務宣傳、業態培育、企業試點等目標發展尚不均衡，養老服務發展重框架設計但缺乏精準的發展目標，社會養老服務需求定位不準確［17］，導致養老服務資源盲目供給；平臺建設的均衡性對養老服務資源供給影響為正，說明創新中心、信息平臺、公共服務平臺等的均衡發展有利于養老服務資源的投入，這主要由于將現代信息技術嵌入養老服務模式可極大提升線上、線下的養老服務需求，從而開發養老服務消費市場，增加養老服務供給；而標準建立和產品研發對養老服務資源供給影響不顯著，說明二者內部指標的均衡效應還未顯現。

表4 同一類政策目標內組合對養老服務資源供給的影響結果

3.同一類政策工具內政策組合對養老服務資源供給的影響

分別以需求政策、供給政策和環境政策三種政策工具的綜合性、一致性、均衡性為自變量，代入模型后，結果如表5所示。其中，從政策工具內部來看，需求政策、供給政策和環境政策的綜合性和一致性對養老服務資源供給的影響為正，說明政策工具效力越高、協同性越強，越有利于養老服務資源的供給。供給政策的均衡性對養老服務資源供給的影響為負，說明人才培養、資金投入、科技投入、設施投入、信息服務之間的發展尚不均衡，養老服務體系還不完整，市場供給缺乏理性，從而導致養老服務資源盲目供給，這主要由于目前我國養老服務的供給主要強調養老服務設施的建設，在服務人員、服務信息、養老科技等方面的支持還比較缺乏；環境政策的均衡性對養老服務資源供給的影響為正，說明稅收優惠、技術支持、土地政策、行政措施、其他經濟政策越均衡，市場供給主體越有動力進行資源投入，從而有利于養老服務資源供給，這也反映出我國目前主要通過宏觀政策引領和規范養老服務的發展；需求政策的均衡性對養老服務資源供給的影響不顯著，這是由于目前養老服務資源的供給主要以政策為驅動，并非需求驅動為主導，所以需求政策對供給影響不顯著，這與姚俊等［6］得出的未來應強化需求型政策工具在政策文本中的運用結論一致。從上述結果來看，假設1～3均得到驗證，說明我國養老服務政策的發展應該更加重視政策內容的綜合性和均衡性，減少內部各政策之間的沖突。

表5 同一類政策工具內組合對養老服務資源供給的影響結果

四、結論與政策建議

本文首先從養老服務資源供給亂象背景出發，溯源養老服務政策的根本性問題。然后將養老服務分為服務推廣、標準建立、平臺建設、產品研發四類政策目標和需求政策、供給政策、環境政策三類政策工具，通過計算政策組合的綜合性、一致性、均衡性來刻畫不同政策之間的相互作用和政策內部指標的關聯性。最后通過構建模型分析政策組合對養老服務資源供給的影響作用。主要結論如下：（1）政策組合的綜合性和一致性呈現出2011—2016 年上升、2017—2018 年下降、2019 年繼續上升的態勢，這與全國每千老年人養老床位數的趨勢一致，表明政策組合與養老服務資源供給存在一定的協同性。（2）政策組合的綜合性和一致性對養老服務資源供給的影響均為正，均衡性對養老服務資源供給的影響大多為負或不顯著，表明養老服務資源供給受政策組合影響較大，科學合理的政策組合有利于改善養老服務資源供給效果。

據此，本文提出如下政策建議：首先，提高養老服務政策的綜合性。在政策目標方面，加快養老服務設施建設的同時，通過擴大養老服務政策宣傳、明確養老服務標準、完善養老服務信息平臺、創新養老服務產品促進養老服務全面發展，開放養老服務市場；在政策工具方面，利用稅收優惠政策、人才政策、科技政策、土地政策等引導養老服務規范發展，鼓勵以市場競爭提升養老服務質量。其次，強化養老服務政策的一致性。重視政策之間目標、概念、標準的一致性，提高養老服務建設的可持續性；政策發布部門之間要及時信息共享、協調利益，減少政策沖突性。再次，改善養老服務政策指標間的均衡性。鼓勵服務理念、模式創新、產品研發、平臺建設、產業融合等目標共同發展，全面完善養老服務體系；充分利用人才、科技、信息、財政、稅收等政策工具，優化養老服務資源配置。最后，重視需求側對養老服務資源供給的拉動。根據區域環境以及養老需求偏好分類實施養老服務政策，避免一刀切的養老服務政策，分類引導，因需施策，以服務需求決定資源供給，改善養老服務資源配置，提高養老服務資源的利用率。