國內中藥材專業(yè)市場質量監(jiān)管研究綜述

云南民族大學政治與公共管理學院（人民武裝學院） 劉婷，周慧敏

中藥材專業(yè)市場是指基于傳統(tǒng)藥市，配備多功能現(xiàn)代化設施，經國家有關部委檢查審批并依法核準登記，專營中藥材且具備一定區(qū)域影響力的集貿市場。為促進道地藥材資源流通分配，更好地滿足市場需求，規(guī)范中藥材銷售管理，國家審批成立了十七個國家級定點中藥材專業(yè)市場。這些中藥材專業(yè)市場在維護全國中藥材市場交易秩序、保證藥材質量和國民用藥安全以及促進中藥材經濟發(fā)展等方面作出了突出貢獻，也為中藥材質量監(jiān)管的研究提供了實地基礎（如表1）。

表1 國家部門對中藥材質量監(jiān)管的部分規(guī)定文件

一、中藥材專業(yè)市場質量監(jiān)管存在的問題

王舒悅對成都市荷花池中藥材市場的調查,具體包括經營戶的經營年限及年均藥材銷售量、中藥材的類別及藥材來源、經營戶對專業(yè)知識的掌握及培訓情況等藥材經營基本情況；經營戶持有的證書、貨源購進、對藥材進行加工處理、對藥材進行包裝、藥材的存放與銷售等管理銷售基本情況。

指出在經營戶方面，普遍存在學歷不高、專業(yè)理論知識欠缺、法律意識淡薄、質量觀念不強、經營技能以經驗獲得為主、繼續(xù)學習培訓不足等整體素質不高的問題；在市場管理方面，存在對藥材質量監(jiān)管嚴重缺失的問題。[1]

尹艷等對安徽亳州中藥材市場進行實地考察，發(fā)現(xiàn)其在市場布局、市場管理和藥材質量等方面存在嚴重問題，尤其是在市場管理方面，存在秩序混亂、管理部門監(jiān)管不到位等問題，而在藥材質量方面，部分攤位未標明規(guī)格，并且存在以次充好、銷售偽禁品等問題。[2]

蔣秋桃認為，中藥材專業(yè)市場存在的主要問題有：超范圍經營、無證加工中藥材飲片、違規(guī)曬藥、經營違禁品種、生產并銷售假劣和染色增重品種、有證與無證經營戶共存、中藥材的初加工與中藥飲片的界定難等。在藥材質量方面，存在的主要問題是部分品種中大量混入非藥用部位，用偽品代替真品、以次充好、以假亂真、摻雜增重、染色、不同品種混用，炮制不當、運輸儲存不當，部分栽培種植品種未按GAP要求進行規(guī)范化種植，達不到藥用質量要求等。[3]

李超群指出中藥材專業(yè)市場在質量監(jiān)管方面存在法律制度尚不完善、經營秩序混亂、管理模式不夠專業(yè)、缺乏專業(yè)監(jiān)督模式、假冒藥材嚴重等問題。[4]

孫小慧文中總結了中藥材生產、經營、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管現(xiàn)狀。主要表現(xiàn)為在生產環(huán)節(jié)中，出現(xiàn)生產主體能力參差不齊問題，同時還存在中藥材質量無強制把控、無序檢驗即可上市的問題。而且在經營環(huán)節(jié)中，各類中藥材經營主體龍蛇混雜，且行業(yè)沒有統(tǒng)一的準入標準，而監(jiān)管部門對法律法規(guī)的理解有誤，執(zhí)法過程中便會出現(xiàn)混亂狀況。在使用環(huán)節(jié)，由于沒有強調中藥材生產質量規(guī)范，中藥材的使用者們也不清楚他們使用的到底是“中藥材”還是“農產品”。[5]

張蓓蓓指出，中藥材專業(yè)在市場質量監(jiān)管方面專業(yè)、權威的中藥材質檢機構，市場內經營關系混亂，且中藥材質量良莠不齊。中藥材專業(yè)市場管理面臨的問題主要包括以下幾個方面：缺乏統(tǒng)一的市場管理規(guī)范、未實行經營許可制度、難以進行質量監(jiān)控。

王培旭經調研及查閱相關資料，在其碩士論文《禹州中藥材專業(yè)市場發(fā)展問題研究》中得出結論，禹州中藥材專業(yè)市場目前存在“檸檬”問題突出、現(xiàn)代化專業(yè)配套設施建設不完善、專業(yè)市場運營機制不健全、專業(yè)市場入駐門檻低、出口市場結構單一等問題。黃銳指出，中藥材監(jiān)管中的主要問題在于中藥材流通市場混亂，準入門檻低，市場監(jiān)管難度大；對中藥材種植和銷售散戶的監(jiān)管難；監(jiān)管隊伍缺乏專業(yè)性，法律意識有待提高，監(jiān)管方式較為單一。[6]

李寶德指出，當前我國中藥材專業(yè)市場庫存較之前減少，難以發(fā)揮定價功能；缺乏市場監(jiān)管，中藥材質量參差不齊；中藥材專業(yè)市場的相關配套設施不完善。

二、中藥材專業(yè)市場質量監(jiān)管存在問題的原因分析

黃銳認為監(jiān)管難的原因主要在于中藥材市場問題繁多，假冒偽劣猖獗；偷賣珍稀瀕危中藥材、毒性中藥材等違法行為屢禁不止；并且種植戶及銷售方普遍素質不高，法律意識薄弱，很少掌握專業(yè)的法規(guī)知識。

李寶德認為，我國中藥材生產多為分散種植，在管理上也比較松散，同時專業(yè)的中藥材種植技術指導與質量管控也較為缺乏，因此市場上的中藥材質量往往參差不齊。現(xiàn)有的中藥材質量控制標準已不能適應新時代社會的需要，從種子、種植、加工、流通等產業(yè)鏈閉環(huán)來看，缺乏一整套綜合的中藥材質量管控體系。此外，由于中藥材專業(yè)市場有多種經營模式，經營群體散漫，難以集中監(jiān)管，加重了市場監(jiān)管難度，尤其是中藥材經營者的客戶來自全國各地，部分藥商法律意識淡薄，在利益的影響下容易走上違法犯罪的道路。

三、中藥材專業(yè)市場質量監(jiān)管的對策建議

曹鵬認為，中藥材流通領域質量保證應該從政府監(jiān)管調控、完善中藥材質量標準、信用等級、企業(yè)自身建設、社會監(jiān)督、相關法律保證、人才教育與培訓七個方面入手。[7]

李玉敏、王振平等認為，為保障中藥材質量，僅靠相關部門的抽查、監(jiān)管是無法從根本上解決問題的，必須強化中藥材市場經營戶的自律機制，建立和完善質量信用評價體系，創(chuàng)新監(jiān)管體制，提高監(jiān)管效率。因此以經營戶質量信用內部和外部評價為主要內容，按照科學性、全面性、可操作性、適應性等原則，探索構建中藥材專業(yè)市場質量信用評價指標體系。[8]

王舒悅在對成都市荷花池中藥材市場經營戶、藥材經營與管理銷售基本情況的調查分析的基礎上，探索建立中藥材專業(yè)市場質量的動態(tài)監(jiān)管模式，從市場準入、信用征集、綜合評價、分類監(jiān)管、反饋公示、激勵獎懲、教育培訓、異議修復、質量信息監(jiān)管網絡平臺等方面給出具體建議。

蔣秋桃認為，應盡快制定中藥材專業(yè)市場管理規(guī)范，同時應該對《藥品生產質量管理規(guī)范》和《藥品經營質量管理規(guī)范》中有關中藥材及中藥飲片的相關條款進行修訂完善，同時完善對中藥配方顆粒的管理規(guī)定。

李超群對構建中藥材專業(yè)市場質量監(jiān)管創(chuàng)新機制提出完善中藥材專業(yè)市場法律法規(guī)、加強中藥材專業(yè)市場準入管理、及時進行教育培訓、形成專業(yè)的監(jiān)督模式、建立質量信用監(jiān)管的網絡平臺等策略。

張蓓蓓在對17個中藥材專業(yè)市場問卷調查的基礎之上提出建立政企共管模式及管理機制，認為當今缺乏中藥材專業(yè)市場經營管理規(guī)范，應加快制定統(tǒng)一的經營管理文件，加快落實監(jiān)管責任體制；在中藥材流通管理中，應加快構建中藥材流通追溯體系；在多個部門的合作下，設立中藥材專業(yè)市場政企共管機構，構建政企共管模式，加大監(jiān)管力度；同時構建中藥材誠信管理體系，增強藥商誠信意識和自律意識，進一步提升監(jiān)管能力，形成全社會共同參與的監(jiān)督格局。[9]

孫小慧分別從國家局和省局層面及基層提出監(jiān)管措施。在國家級層面，應完善相關法律法規(guī)。在省級層面，相關監(jiān)管部門要制定出適應地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的政策條款，加大對中藥材的生產經營環(huán)節(jié)的正面、規(guī)范性引導，并加大扶持力度。而在基層監(jiān)管部門，要保證監(jiān)管執(zhí)法力量，從招錄、知識培訓、考核、獎懲等方面入手，使基層執(zhí)法人員有專業(yè)優(yōu)勢、年齡優(yōu)勢以及與時俱進的專業(yè)知識，提高其辦事積極性。

王瑞娟（2019）從人員構成、資金劃撥分配、機構運行機制、機構設置及職責和保障機制等方面給出了中藥材專業(yè)市場質量可追溯管理運營模式的具體建設方案。[10]

黃銳認為，當前應明確中藥材和農副產品的屬性，分清兩者界限，加強事后監(jiān)管；完善中藥材溯源體系，從種植和銷售兩大關口雙管齊下，以治理市場亂象；提高中藥材專業(yè)市場準入門檻；加強政府與高校之間的合作，以培養(yǎng)監(jiān)管隊伍人才，同時加強普法教育，提高相關人員法律意識；與時俱進，創(chuàng)新監(jiān)管模式等。[11]

王培旭通過分析禹州中藥材專業(yè)市場發(fā)展問題和國內外其他藥品經營單位成功經驗，提出加大中藥材質量管控力度、加快建設現(xiàn)代化專業(yè)配套設施、逐步健全專業(yè)市場運營機制、建立健全嚴格的市場準入制度和積極拓展海外銷路等對策。

李寶德也認為應建立中藥材質量溯源體系。首先，可以借鑒大型超市的管理模式，對進入中藥材專業(yè)市場的中藥材進行統(tǒng)一的經營管理，執(zhí)行統(tǒng)一的質量檢查標準，從而降低中藥材的鑒定成本。從包裝、發(fā)票、存儲等方面實行統(tǒng)一管理，設置專門的中藥材質量安全責任人，從而保障中藥材交易市場的質量。同時，政府有關部門要發(fā)揮主導作用，建設以種植地為源頭，中藥材市場為重點追溯對象，種植、生產經營和使用過程中各個單位為線索的質量追溯體系，覆蓋生產加工、流通以及使用的全部環(huán)節(jié)，實現(xiàn)藥材質量的“源頭可溯，問題可查，去向可追”。此外，還應推進建設中藥材企業(yè)誠信體系，由工商、質監(jiān)、藥監(jiān)等部門聯(lián)合對企業(yè)進行信用評級，守信激勵、失信懲戒，并發(fā)動社會輿論的力量，利用報紙網絡等媒體積極宣傳誠實守信典型，曝光犯罪分子，發(fā)動全民監(jiān)管。[12]

四、總結

從近年來國內學者對中藥材專業(yè)市場質量監(jiān)管的相關研究可以發(fā)現(xiàn)，從監(jiān)管主體來說，主要問題出現(xiàn)在監(jiān)管隊伍、監(jiān)管部門等方面，因此加強監(jiān)管隊伍建設、加強部門協(xié)調并協(xié)同社會力量進行監(jiān)管是國內的主流觀點。從監(jiān)管對象上來看，主要表現(xiàn)在監(jiān)管標準、監(jiān)管流程、企業(yè)誠信意識等方面，這些問題往往也是導致中藥材質量監(jiān)管困難重重的原因。在監(jiān)管手段上，處罰力度、獎懲機制等方面較為典型。未來我國中藥材專業(yè)市場質量監(jiān)管能力的進一步提升預計將從更加注重健全監(jiān)管標準體系、修補產業(yè)監(jiān)管漏洞、加大違法懲戒力度等方面展開，同時，還可利用大數據時代的便利，如發(fā)展“數字化物流+智能監(jiān)管”，進一步推動我國數字化政府建設進程。