歐盟和美國的農業生態補償政策及啟示*

陳詩華，王 玥，2，王洪良，2，香 寶，2※

（1.中國環境科學研究院環境基準與風險評估國家重點實驗室，北京 100012；2.天津市濱海新區環境創新研究院，天津 300450）

0 引言

農業農村的生態環境保護是普惠的民生福祉。當下，人們已經認識到生態環境保護與經濟社會協同發展的重要性。生態補償以經濟激勵換取環境效益，能夠促進農業生產者采取對生態環境有益的生產實踐，是國際上應對農業環境問題的主要政策手段，也是我國生態文明建設的重要制度保障。

為了減輕農業生產帶來的負面環境影響，歐盟和美國分別建立了龐大的農業環境支付計劃。歐盟于20世紀60年代推出了共同農業政策（Common Agricultural Policy，CAP），在收入支持和農村發展兩種機制下，為農民提供穩定和持續性的付款以強化環境績效[1]；美國則開展以項目為依托的農業生態補償，不僅采取土地租金、成本分攤和環境績效獎金等經濟激勵措施，還向農業生產者提供環境教育和技術援助。

歐盟和美國的農業生態補償取得了巨大成就。自1990 年以來，歐盟通過農業環境措施提升了農業生態系統的景觀和生物多樣性，使歐盟農業溫室氣體排放下降了20%以上[2,3]。美國于1986 年起實施保護儲備計劃，自項目實施以來減少了90 億t 以上的農業土壤侵蝕量，在2017 年度減排約23.6 萬t 氮、4.67 萬t磷和4 400 萬t 二氧化碳，實現了多重環境效益[4]。此外，歐盟和美國的農業生態補償還具有法律保障堅實、貨幣化程度高的特點，是國際上農業生態補償經驗較豐富和成熟的國家和地區[5]。

在國內農業生態補償政策研究中，一部分研究從生態資源出發，探討了美國濕地和草地保護計劃[6]、發展中國家森林資源和水資源生態補償項目[7]、耕地和生物多樣性保護項目[8]等方案的實施經驗；另一些研究則基于農業部門的運行機制，關注生態農業轉型補貼[9]、生態產品認證[10]和農業生態補償專項基金[11]等制度，少有研究將“農業”和“生態”兩方面的目標結合起來，沒有明確農業生態補償的制度定位。

加強農業生態補償的制度設計是新時代實現農業可持續發展和生態文明建設的必然要求。2020 年11月，國家發展改革委發布了《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》，未來這一條例將成為我國生態補償領域的第一個單獨法規，為建立生態補償長效機制提供制度保障。文章通過比較分析歐盟和美國的農業生態補償在政策目標、政策工具和法律保障上的做法和經驗，并結合我國農業生態補償的現存問題，提出了細化農業生態補償制度設計的建議，以期進一步發揮生態補償機制在鄉村振興戰略中的作用。

1 歐盟和美國農業生態補償政策及特征

1.1 政策目標

在歐盟和美國的農業政策體系中，農業環境保護占了很大篇幅。農業環境政策作為一項協調政策，起到了保護自然資源、支持農業生產的作用。明確的政策目標能夠促進歐盟和美國的農業生態補償政策與環境需求之間的匹配，從而達到優化資金分配、提高政策效率的目的[12]。在政策目標上，歐盟和美國的農業生態補償政策存在著顯著的差異[13]：歐盟認為土地用于農業生產時能夠實現最高的環境價值，強調農業生產在提供食物、調節氣候、改善水質、物種及棲息地保護和景觀提供等方面發揮的正外部性[14]；美國的農業生態保護模式旨在降低農業生產的負外部性，在農業資源保護上不對具體領域進行區分，而是關注綜合的生態效益[15]。

1.2 政策工具

為鼓勵農民采取對環境友好的農業生產實踐，歐盟和美國提供了廣泛的政策選擇，對農民的支付水平很高[16]。由于政策目標的差異，二者在具體的政策工具采取上體現出不同的側重點：歐盟圍繞建設農田景觀和降低環境風險設置特定的環境目標，側重于限制農業集約化；美國則主要通過土地休耕等限制農業土地利用的方法保護農業資源，降低農業擴張。

1.2.1 歐盟

在CAP 2014-2020 提供的眾多政策工具中，綠色CAP 工具金字塔是歐盟農業生態補償機制的主要內容。如圖1所示，按照政策參與的義務性和補貼程度，綠色CAP工具金字塔分為交叉合規、綠色直接支付和農村發展下的環境措施3層[17]。

圖1 歐盟綠色CAP工具金字塔

在綠色CAP工具金字塔中，底層的交叉合規是歐盟農民的環境義務基準，具有強制性而無經濟補貼，屬于監管性政策。中間層的綠色直接支付屬于CAP的收入支持機制，通過激勵農民采取有益于土壤質量、碳固存和生物多樣性的耕作方式，促進與農業生產相關的環境產出，產生對土地利用和農業市場的正面影響[18]。

頂層的農村環境措施屬于CAP 的農村發展機制，基于農民自愿履行的環境承諾簽訂多年合同并給予經濟補貼，這類付款也是歐盟最高的保護性支出[19]。農業環境措施包括各種維持生物多樣性和農業生態系統質量與服務的做法，以及農業—環境—氣候措施、有機耕作措施、Natura 2000 和水框架指令付款等內容，其作用是幫助歐盟更有針對性地開展農業環境管理。

整體上，CAP 為歐盟的農業環境保護提供了強大而完善的政策框架，但在實際方案的選擇上自由度不高，降低了政策效率[20]。由于環境目標和具體措施之間的對應關系，一些預期的生態系統服務和景觀維護指令沒有向更具成本效益的保護區建設投入，而是在農田管理實踐上支出[21]。

1.2.2 美國

美國農業保護計劃是農業生態補償制度的中心。通過對下列政策工具的組合，可以獲得不同控制水平的農業保護計劃[22]。

（1）合規要求：指農業生產者為了獲得生態補償付款應遵循的環境監管要求，主要包括濕地保護規定（Swampbuster）和易侵蝕土壤保護（Sodbuster）。

（2）財政激勵、教育及技術援助：政府向農民或牧場主付款以鼓勵對環境有益的活動，或提供規劃和實施管理實踐的信息和培訓。

（3）國家認證標準：識別對消費者有價值的、采用特定的環境實踐生產的產品。如有機產品認證或其他生態標簽認證。

（4）環境信用交易：用一個實體提供的環境效益來換取另一個實體的付款。通過在不同污染源之間分配污染物排放以降低污染控制成本。

（5）緩解銀行：補償性緩解措施，通過異地生態建設來抵消失去的生態系統服務，是一種類似于排放交易的市場機制。

1.3 法律保障

歐盟和美國的農業生態補償法律保障在各自的農業法中得到了集中的闡述，不僅確保了生態補償的資金和分配，還保障了評估和監管體系。其不同之處在于CAP 為整個歐盟提供了統一且完善的機制，并通過成員國層面的集成和控制系統均衡地區差異，而美國的農業生態補償以農業資源保護為中心，同時重視農業生態補償方案中跨部門的合作與協調。

1.3.1 歐盟

根據《歐盟運作條約》，歐盟法規對所有成員國具備約束力并統一執行，在立法級別上高于各成員國法律。關于農業生態補償制度主要由直接支付法規、農村發展法規和CAP 的融資、管理、監測和評估法規確立，并集成于CAP，形成系統性的法律保障。

歐盟農業生態補償立法最顯著的特點是遵循環境政策整合（Environmental policy integration,EPI）的原則。EPI要求根據農業部門的運行機制綜合考慮環境退化的潛在驅動力，將農業部門下的環境管理作為一個整體，有效落實了監管主體的責任，但對各成員國而言具有實施上的難度。

1.3.2 美國

美國農業生態的補償性立法包括《農業法案》《清潔水法》《安全飲用水法》《資源保護與恢復法》《綜合環境響應、補償和責任法》和《清潔空氣法》等，由《農業法案》規定按環境績效支付的農業保護計劃，其他環境法提供市場機制或技術支持。

《2018 農業法案》授權的農業保護計劃包括在耕土地項目、土地休耕項目、地役權項目和合作項目，這些項目由美國農業部的自然資源保護局或農業服務局管理，并受到農業研究服務處、經濟研究服務處、國家糧食與農業研究所等輔助機構的支持[23]。美國法律還規定了農業保護計劃的監測、評估和成本效益分析，但與環境保護署對其他環境政策的定期回顧計劃相比，通過4～6年的農業法案改革對農業保護計劃的調整和改善還比較有限[24]。

1.4 政策特點

1.4.1 積極采取正向的政策激勵，擴大參與主體及其參與途徑

歐盟和美國的農業生態補償政策分為正向激勵和監管要求兩個方面：監管要求在個體上表現為合規機制，是農民的強制環境義務基準。另一些監管措施也用于創造環境市場，如履行環境無凈損失時創造的排放交易和抵消。在大多數情況下，促進性參與的正向激勵措施被廣泛應用。

表1列舉了國外農業生態補償方案中常見的主體及其參與方式和需求。

表1 歐盟和美國的農業生態補償主體、激勵因素和具體參與途徑

由表1可知，為了吸引一些追求經濟效益的市場主體和追求社會效益的公共組織參與，歐盟和美國的農業生態補償政策對參與主體及其參與途徑的規定非常靈活，組合了實物補償、財政直接支付、技術和教育援助、政策優惠和超績效付款等各類補償手段，充分發揮各主體的激勵因素，更有效地利用了現有資源。但美國的方案相比歐盟更注重實際的環境效益，獲得支付的難度和財務風險更大。

1.4.2 環境服務提供者之間相互競爭，優化了成本效益

歐盟和美國投入了大量資金保障農業生態補償方案的實施和平穩運行。為了獲得更具成本效益的農業生態補償方案，歐盟和美國的農業管理部門采取反向拍賣的機制，對生態補償的參與對象進行篩選。如圖2所示，通過競標的雙向程序，政府更容易收集土地歷史信息并考察申請者的受償意愿，同時降低了后續方案中運行和監測的成本[34]。

圖2 農業生態補償方案注冊程序（以美國農業資源保護項目為例）

由于農民擁有的土地規模存在很大差異，為了避免資金向大規模生產者聚集，歐盟和美國還會在資格審查環節中限制大規模農場的參與，防止重復資助和過度支付。

2 歐美農業生態補償政策對中國的啟示

自20世紀90年代以來，我國廣泛實施農業生態補償機制，但對生態補償的理論研究和制度設計尚處于起步階段[35]，在實踐中凸顯了一些問題。首先，農業生態補償要素分割，缺乏整體性[36]。復雜的制度背景和行政體系降低了資源配置效率，與環境的整體性不兼容[37]。其次，市場化機制保障不足，缺乏創新性經營方式。由于產業化發展動力不足，難以調動市場主體積極性，缺乏“造血式”的補償模式[38]。最后，沒有充分發揮農民主體作用。在我國部分生態補償方案中，對農民約束強、激勵少，農民缺乏對生態補償的認識和信任，阻礙了生態補償政策的推廣[39]。基于我國農業生態補償的現實問題和制度訴求，結合歐盟和美國農業生態補償政策設計經驗，可以獲得以下啟示。

2.1 推動農業和環境的政策協調

推動農業政策和環境政策協調，有利于保障農業生態補償政策的全面性、一致性和連貫性[40,41]。包括三個方面的內容。

（1）實施橫縱結合的生態補償機制，實現治理層面的協調。歐盟和美國均實施橫縱結合的生態補償機制，在整合農業環境要素的同時確保部門內部政策一體化，建設了權責范圍廣、綠色化程度高的農業部門。我國現行的主要生態補償機制是由政府主導的縱向機制，能夠保障行政效率，但不利于綜合環境目標的實現。未來應推動建立橫縱結合的農業生態補償機制，充分考慮農業生產的各類環境影響，結合自然資源資產產權制度、國土空間規劃制度和生態系統生產總值核算國家標準等政策的支撐，促進農業生態補償方案的科學化、精細化設計，整合我國農業領域的環境責任。

（2）合理安排強制機制與輔助機制，實現政策要素的協調。在生態補償強制機制中，環境考慮優先于其他要素，如封山綠化、退耕還林（草）和退田環湖工程。輔助機制則是將環境因素納入決策，環境目標本質上還是為農業生產服務，如有機肥補貼、高效節水農業建設補償和秸稈綜合利用補償。農業作為我國的基礎產業，現階段顯然無法將農業環境保護目標絕對優先，但提升農業政策內部的環境關切勢在必行。

（3）促進生態補償機制行動導向到績效導向的轉變，實現政策過程的協調。在農業生態補償制度設計中，更關注環境保護實踐的采取還是環境績效的產出對政策的制定、實施和評估的影響十分顯著。在行動導向機制下，對政策執行的考核更加便利，如規定農膜回收率、高效低毒低殘留農藥使用率來確保實施。但歐盟的經驗顯示，如果措施與實際環境效益的聯系不足，采取更多的政策措施并不能保證更有效的結果。目前，我國要建立起生態補償環境效益的評估體系、對政策運行進行全面監測還具有很大的難度，可以在現有的生態補償方案基礎上加強對農業環境措施的分類指導和效果評估，在長期上朝績效導向的生態補償機制積極轉型。

2.2 構建“政府+市場”型的生態補償模式

農業生態補償與農業、農村和農民問題息息相關。在我國的農村地區，貧困和生態環境問題往往同時出現。與國外環境服務付費機制不同，促進生態減貧、鞏固脫貧攻堅成果是我國農業生態補償的目標之一。為了實現這一目標，最重要的任務就是確保農業生態補償機制的長效、平穩運行。

環境市場并不是完美運作的。國外學者關于市場工具的采取和評估研究表明，使用以市場為基礎的政策工具管理復雜的生態系統時，可能出現無法穩定提供農業環境公共服務、增加財務風險等問題[42]。在美國和歐盟以市場為主導的生態補償方案中，政府將以第三方的身份加強對方案的監督和管理，在必要情況下利用專項資金的支持。我國應依托強有力的政府，構建“政府+市場”協同治理型的生態補償模式。通過加強現代化農業金融體系建設和生態產品市場的科學配置、建立農業環境領域的國家綠色發展基金等措施，增強我國農村地區的風險防范能力，確保政府兜底。同時還要積極開展生態補償理論研究尤其是經濟政策機制研究，做到因地制宜地進行制度安排，強化農業生態補償對地方發展的積極輻射。

2.3 強化農民的主體作用

鄉村是一種文化共同體，農業環境問題不僅是自然環境受損的生態學問題，更是一個社會治理問題。與歐盟和美國的大規模農場生產不同，我國還沒有形成適度的農業經營規模，無法獨立實現農業經濟的可持續性[43]，在生態補償機制中需要依靠廣泛的農民參與來降低小農經濟模式的分散性，使農民在提供環境公共服務時能夠更有效地對接市場和資源。強化農民在生態補償中的主體作用，能夠增強農民的環境責任和集體信任[44]。我國可以充分利用現有的基層治理模式，借鑒歐盟和美國的經驗，設置農業環境教育機構并建立監督和反饋渠道，向農民提供決策所需的知識和信息，賦予農民或村民委員會等基層主體更大的話語權，鼓勵綠色利益共享，讓農業生態環境保護成為人們切實追求、樂于共建的目標。

3 結論

通過對歐盟和美國農業生態補償政策的宏觀審查，發現發達國家非常重視農業環境保護，發展生態補償機制、擴大激勵政策是普遍的做法。在一體化宗旨的驅動下，歐盟通過系統性的政策設計實現了環境目標與農業部門目標的整合，形成了統一的農業生態補償制度。美國則以項目為依托開展綜合性的農業生態保護，并通過建立完備的政策支持和保障體系提升農業生態補償的環境績效。

農業環境政策碎片化、市場化生態補償機制保障不足和農民參與度不足是我國農業生態補償中亟待解決的問題，通過借鑒歐盟和美國協調農業和環境政策、完善綠色金融體系和科技支撐以及提升政策透明度的經驗，能夠優化我國農業生態補償政策的系統性，加強對政策的保障和監督。