中國地膜污染防控政策結構與演進*
——基于1990—2020年政策文本的量化分析

龍昭宇，楊紫洪，張康潔，尹彥舒，張英楠，尹昌斌，2※

（1.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081；2.中國農業綠色發展研究中心，北京 100081）

0 引言

地膜覆蓋栽培不僅具有明顯保溫保墑作用，且具有保持土壤水分、控制土壤蒸發的作用，能夠顯著增加作物產量[1]。自1979 年引入后，中國地膜使用量呈現顯著持續增長趨勢，由1981 年的0.6 萬t 增長至2015年的145.5萬t，約占全世界地膜使用總量近90%，但農田地膜回收率不足60%[2]。根據自回歸移動平均模型預測，2025 年中國地膜使用量將達到227.9 萬t，覆膜面積將達到2 340 萬hm2[3]。在地膜使用過程中，由于人們環保意識的滯后性、生產標準監管措施匱乏、缺少有效殘膜回收技術，地膜殘留污染日漸嚴重[4]。局部區域平均地膜殘留量在60～300kg/hm2，個別地塊殘留量甚至達到450kg/hm2以上[5]。地膜殘留不僅影響土壤養分水分運輸，降低土壤肥力，還會抑制農作物生長發育，造成作物減產，對中國農業環境構成威脅[6]。1990年12月，《關于進一步加強環境保護工作的決定》中首次提出控制地膜對環境造成的污染，此后地膜污染防控政策涉及范圍逐漸廣泛，在近30 年中，中國制定一系列政策以保證地膜污染防控工作順利推進，2017年《農膜回收行動方案》（簡稱《回收行動方案》）中提出2020年農膜回收利用率80%，2030 年農業主產區殘膜基本回收利用的目標。黨的“十四五”規劃中明確指出，深化農業結構調整，治理農膜污染，提升農膜回收率。農用地膜污染治理及廢膜能否實現資源化利用逐漸成為政策關注點和學術研究熱點。近30 年來，伴隨著中國地膜污染產生與發展，其防控政策是怎樣演進的，目前尚未有系統性研究。因此，從地膜污染防控政策的演變邏輯及規律入手對其進行系統分析，有利于認識政策階段性特征，促進政策體系結構完善。

1 中國地膜污染防控相關研究進展

近年來，隨著中國地膜使用量增加及殘膜污染程度加深，地膜污染研究逐漸增多，目前總體可分為以下3 類。一是從純粹技術角度研究廢棄地膜資源化利用的技術進展，主要集中于地膜覆蓋技術研究[7-9]、新品種地膜種類研究[10,11]和不同種類地膜回收機械研究[12-14]三個方面，這一層面的研究能直觀展現技術的變遷及研究熱點，但是難以揭示技術演進背后的經濟、社會原因。二是從經濟學及管理學角度探討地膜污染防控現狀，如從地膜污染現狀出發探討地膜污染防控對策[2,6,15]、從農戶微觀角度研究農戶地膜回收現狀及影響因素[3,16]、農戶回收行為對農戶利潤影響[17]、針對農田白色污染治理探討農戶支付意愿及其影響因素[18]，此類研究從微觀角度進行探討，有利于技術與實踐相結合。三是從政策角度探究相關制度與政策實踐，提出相應政策建議，如靳拓詳細對比了中國、歐盟、美國、日本關于地膜使用政策、執行標準及回收狀況，為中國地膜政策完善提出相應建議[19]；舒帆通過系統梳理甘肅、寧夏、新疆等地相關財政支持政策的重點方向及主要內容，提出加強各級財政支持政策，引導廢舊地膜資源化利用[20]；李岸征從原則性規定、具體規定、法律責任3個角度分析中國農用地膜污染防控法律的現狀，借鑒域外部分國家的成熟理論，對中國農用地膜污染防控法律體系的完善提出一系列具體建議[21]。

現有文獻集中從技術層面、經濟學和管理學層面探討地膜污染問題，僅有部分文獻從法律和地方政策文件出發對地膜污染防控政策進行現狀描述，但未將中央和國家機關發布的政策文本納入同一框架進行分析，且對于長時間內政策演變邏輯進行總結歸納的研究較為缺乏。基于此，文章收集1990—2020 年地膜污染防控政策，深入分析其數量結構特征和階段性演變特征，準確把握政策演變邏輯及制度方向，為完善和優化地膜污染防控政策提供新思路及理論依據。

2 材料與研究方法

2.1 數據來源

地膜污染防控政策來源于國務院、農業農村部等政府官方網站及北大法寶數據庫。在上述數據庫中輸入“農膜”“地膜”“薄膜”“塑料”“殘膜”等關鍵詞進行檢索，觀察政策文本內容及文件名稱，去除相關性較弱的文件。由于1990 年以前政策集中于加強地膜生產能力、保證地膜原料供應，未曾涉及地膜污染防控，因此將樣本政策時間跨度設置為1990 年1 月1 日至2020 年12 月31 日，篩選得出政策樣本328份，整理發布部門、發布年份等信息建立數據庫。

2.2 研究方法

運用政策文獻計量法對中國地膜污染防控政策的政策數量、發布形式和發布部門進行統計分析，梳理政策基本特征；采用內容分析法，總結政策演變規律。針對政策內容，運用ROST分析軟件對政策文本進行高頻詞篩選并進行共現矩陣構建，以得出每一階段政策的關注重點及中心，運用Netdraw 語義網絡結構圖繪制工具繪制每一階段政策發布的結構圖，判斷該時間區間內的政策主題，分析中國地膜污染防控政策的主題變化及演變特征，具體方法如下。

運用ROST軟件對每階段政策文本進行分詞處理及關鍵詞提取，在高頻詞的統計過程中篩除積極、大力、切實、加快等政策中常出現的詞匯及農藥、化肥、秸稈等與地膜污染防控無關詞匯，得出每階段的關鍵詞詞表及詞頻，在一定程度上展現該階段政策重點，提取高頻詞后構建共詞矩陣，將矩陣導入Netdraw軟件，形成可視化網絡結構圖。

度數中心度是社會網絡研究中的常用的表示中心度的指標，用來解釋個體或群體在社會網絡中的地位，由于關鍵詞社會網絡圖是無向圖，因此比較其絕對度數中心度（Degree）的值，其具體含義是直接與該關鍵詞相連的其他關鍵詞的個數，當某個關鍵詞的絕對中心度較高時，可以視其基本位于整體網絡的關鍵位置[22]，將社會網絡圖中節點大小按照絕對度數中心度的大小調整，可以更直觀地展現該階段政策的關注重點。

3 政策分析結果

3.1 地膜污染防控政策數量和結構

3.1.1 地膜污染防控政策數量

對328份政策發布時間特征進行分析，總體來看，1990—2020年中國政策數量總體上呈現逐年波動上升的趨勢（圖1）。1990—2000 年國家共發布相關政策33 項，僅占政策總體的10.1%，在這一階段，地膜覆蓋技術作為一項新型農業技術逐步推廣開來，地膜使用數量快速上升，殘膜污染問題初步顯現，因而，1993年《中華人民共和國農業法》（簡稱《農業法》）中指出生產者及銷售者應對地膜質量負責，禁止以次充好。2001—2010 年中國地膜使用量顯著增加，地膜污染問題逐漸顯現，該階段政策文本數量占到總體的23.2%，國家出臺《中華人民共和國清潔生產促進法》（簡稱《清潔生產法》）、《中華人民共和國循環經濟促進法》（簡稱《循環經濟法》）對地膜使用及廢棄地膜回收做出一系列要求，并重新修訂其余3部法律，這10 年政策數量雖較上一階段明顯增加，但總體處于平穩波動增加態勢，并未發生急劇增長，2008 年政策數量顯著增加，主要是由于2008 年四川地震災害后中國緊急發布一系列政策文件強調地膜等生產資料生產供應及價格穩定。2011—2020 年政策文本數量相較于前兩個階段成倍增加，占政策總量的70.7%，其中，2017年發布的《回收行動方案》對廢棄地膜回收行動做出詳細指導，2014年“中央一號文件”中首次涉及地膜污染治理，此后，2015 年、2017 年、2018 年、2019 年、2020 年，5 年的“中央一號文件”均涉及地膜使用及回收，代表國家對地膜污染治理工作的重視程度逐漸加深。

圖1 1990—2020年中國地膜污染防控政策發布數量特征

3.1.2 地膜污染防控政策結構

圖2 1990—2020年中國地膜污染防控政策發布類型特征

因法律文本涉及后續修訂，未將法律修訂版本納入政策結構分析，除去重復法律文本外得政策文本324份。政策類型的不同及發布部門的差異會對政策影響力產生影響，按照政策發布部門及政策性質對政策進行分類梳理。如表1所示，按照政策文件發布部門劃分，全國人大發布的法律及綱要、決議等工作文件在總樣本中所占比重為5.9%，由中共中央、國務院以意見、決定等形式發布的政策文件占比為6.5%，由國務院發布的通知、報告等規范性文件占15.1%，由各部委及其他機構以通知等形式發布的部門規章、規范性文件、工作文件占72.5%。按照政策文件性質來分類，全國人大發布法律共7部，在總樣本中所占比重2.2%，黨內法規約占6.5%，國務院規范性文件占15.1%，國務院各部委及其他單位發布的部門規章占1.2%，部門規范性文件占24.4%，部門工作文件占46.9%。1990—2000年文件類型以國務院規范性文件為主，政策影響力較高，2000 年后規范性文件比重有所上升，但仍以工作文件為主，政策影響力偏低，2014年以后各部委文件發布數量顯著提高，反映各部門對地膜污染防控工作的重視程度不斷增強。

表1 1990—2020年中國不同類型地膜污染防控政策文件結構與數量

3.2 地膜污染防控政策演進階段

1990 年以來國家層面發布的地膜污染防控政策分為4 個階段（表2）。1995 年《固廢防治法》對地膜生產及回收方面做出要求，此前，地膜相關政策大多關注于地膜生產供應，這是國家第一次在法律層面涉及地膜污染防控，以此政策為節點，將1990—1994 年劃分為地膜污染防控政策第一階段。2006 年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（簡稱《十一五規劃》）中提出加強地膜的科學使用，發展和推廣可降解地膜，建立生產者責任延伸制度以推進廢棄地膜循環利用。該項政策的頒布標志著中國地膜污染防控政策措施逐漸細化，責任主體逐漸明確，將1995—2005年劃分為地膜污染防控政策的第二階段。2015年《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》（簡稱《農業面源污染攻堅戰實施意見》）提出，到2020年農膜回收率達到80%以上，提出廢棄地膜回收工作的具體目標及工作要求。基于此，將2006—2014 年、2015—2020 年分別作為地膜污染防控政策的第三階段、第四階段，進而分析不同階段地膜污染防控政策主體及特征，總結演變規律。

表2 1990—2020年中國地膜污染防控政策階段劃分

3.2.1 生產供應保障階段（1990—1994年）

針對關鍵詞頻數量排在前30 的詞語進行統計，結合高頻詞表及語義網絡結構圖來看，這一階段“生產資料”“工業”“供應”“機械”等出現頻率較高且處于語義網絡結構圖的中心位置，說明這些關鍵詞是該階段政策關注重點，即政策核心內容。

表3 1990—1994年中國地膜污染防控政策高頻詞

該階段提高農業生產水平是中國首要任務，地膜覆蓋栽培技術作為國外先進農業技術為中國農業生產能力提升做出較大貢獻，在干旱區得以迅速推廣應用，由于地膜覆蓋年限較短，覆蓋作物種類較少，地膜污染問題尚未完全顯現，該階段政策主要針對地膜生產供應、地膜工業化建設。如1990 年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》指出增加地膜的生產供應；1991 年《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》中指出應保證農用薄膜供應量逐年有所增加；1993年《農業法》頒布，規定生產者、銷售者應對地膜產品質量負責，禁止以次充好。由此可以看出，1990—1994年地膜污染防控政策以地膜生產供應保障為重點。

3.2.2 環保意識形成階段（1995—2005年）

這一階段高頻詞表及語義網絡結構圖可以看出，“環境”“污染”“保護”等詞頻逐漸上升，反映地膜污染防控逐漸受到國家重視，“使用”“污染”等位于語義網絡結構圖中心位置且權重較高，政策主題由地膜生產供應方面逐漸開始轉向地膜污染防控。結合節點權重分析，“污染”“技術”是此階段的關注重點。

圖3 1990—1994年中國地膜污染防控政策語義網絡結構

圖4 1995—2005年中國地膜污染防控政策語義網絡結構

隨著地膜使用量及使用強度上升，地膜生產、使用、回收環節不規范所帶來的環境問題逐漸顯現，涉及地膜污染防控政策數量逐漸增多。1996 年《國務院關于環境保護若干問題的決定》中指出地方各級政府應當控制地膜對農田和水源造成的污染；2002 年修訂《農業法》新增第五十條規定農業生產經營組織應當合理使用農用薄膜。這一時期政府針對于廢棄地膜造成的污染問題頒布一系列政策法規，但該階段政策操作性不強，未形成污染防控的技術規范，缺乏具體執行標準。由此可見，政府對于地膜不規范使用造成的污染有了初步認知，但政策制定較為寬泛，可執行性不強，地膜污染問題尚未引起真正重視。

3.2.3 污染綜合防控階段（2006—2014年）

在這一階段，“技術”“推廣”“利用”等關鍵詞所占比例逐漸上升，“回收”“利用”等關鍵詞詞頻也逐漸上升，且在語義網絡結構圖中逐漸向中心位置靠攏，政策主題逐漸聚焦。結合節點權重分析，“技術”仍是政策關注的重點，主要包括地膜使用技術及回收利用技術兩大類，與此同時，“回收”“資源化”等節點開始顯現并占據一定比重，表明國家開始關注治理廢棄地膜所造成的一系列環境問題。

表4 1995—2005年中國地膜污染防控政策高頻詞

表5 2006—2014年中國地膜污染防控政策高頻詞

該階段政策在地膜生產方面、使用方面、資源化利用方面做出了具體要求，政策操作性逐漸增強，政策措施逐漸細化，政府關注點由地膜污染治理逐步轉向廢棄地膜資源化利用。2006 年《十一五規劃》中指出大力發展和推廣可降解地膜，建立生產者責任延伸制度推進廢棄地膜循環利用。該項政策使地膜污染治理責任主體更加明確；2011 年《關于進一步加強農業和農村節能減排工作的意見》指出嚴格限制使用超薄地膜，推廣應用厚度不低于0.008mm 地膜，對地膜回收行為進行補貼，建設一批廢舊地膜回收加工網點，建立健全加工網絡。該項政策逐步建立起地膜使用、回收、再利用等環節相互銜接的地膜回收利用機制，對地膜資源化利用做出明確技術指導；2014 年《關于做好旱作農業技術推廣工作的通知》提出通過“以舊換新”等補助方式促進殘膜回收利用，推廣應用適時揭膜、機械撿膜等技術，減輕地膜破損。加強示范培訓，開展可降解農膜試驗。這些具體舉措為廢舊地膜資源化利用提供了可執行思路。這一時期，隨著生態文明建設的推進，政府逐漸意識到廢棄地膜資源化利用的重要性，開始制定各個環節的行為技術規范，同時注重激勵性政策的運用，采取財政手段激勵生產者對農田廢棄地膜進行回收利用。

3.2.4 殘膜資源化利用階段（2015—2020年）

圖5 2006—2014年中國地膜污染防控政策語義網絡結構

這一階段，“回收”“利用”詞頻顯著提高且在語義結構圖中占據了中心地位，體現中國對于廢棄地膜回收及資源化利用工作的高度重視。根據節點權重分析可看出，地膜污染防控政策關注點高度集中，“回收利用”“污染防治”成為地膜污染防控政策重點。

2015 年中國地膜污染防控政策重心轉向廢棄地膜資源化利用，中央開始推行地膜回收利用試點縣建設行動，并對資源化利用技術規范、利用目標等做出了一系列詳細要求。2015 年《農業面源污染攻堅戰實施意見》中提出的“一控兩減三基本”就包括實現農膜基本資源化利用，對廢棄農膜回收目標做出明確指示；2016年《關于印發土壤污染防治行動計劃的通知》中指出在“河北、遼寧、山東、河南、甘肅、新疆”等地開展廢棄農膜回收試點；2017 年《回收行動方案》對地膜回收利用的目標、措施、模式等做出了詳細規劃與具體安排；2018 年《中華人民共和國土壤污染防治法》中明確規定，未按照規定及時回收農用薄膜，可在責令更正后處以罰款。這是第一次在法律層面運用罰款形式的經濟型政策工具；2019年《關于加快推進農用地膜污染防治的意見》提出至2025 年，全國基本實現農膜全回收的目標相較于2017 年《回收行動方案》中的要求有所提高；2020 年《中華人民共和國長江保護法》中再次指出長江流域農業生產應當科學處置農用薄膜等農業廢棄物，代表國家給予廢棄地膜回收工作高度重視。從該階段中央及各部委的相關政策文本內容來看，地膜污染治理的政策目標十分明確，政策工具運用傾向于多元化，政策體系逐漸趨近完善。

表6 2015—2020年中國地膜污染防控政策高頻詞

圖6 2015—2020年中國地膜污染防控政策語義網絡結構

3.3 地膜污染防控政策演進特征

3.3.1 由污染防控向資源化利用轉變

在環保意識形成階段，政府出臺一系列法律法規明確指出加強地膜污染防控與治理，但其內容側重于農村環境治理，目的在于解決地膜不規范使用帶來的環境污染問題。在污染綜合防控階段，政策逐漸涉及廢棄地膜資源化利用，但該類政策數量占比小，對于資源化利用目標及利用手段并未做出明確規定。2015 年后，政府對于地膜污染防控的政策重心發生轉變，法律法規的制定除嚴格執行生產及使用標準，更加關注是否實現廢棄地膜資源化利用，并對資源化利用目標提出具體要求，如明確規定到2020 年農田廢棄地膜回收率的節點要求，這些政策的出臺體現了可持續發展理念與中國農業發展的有機結合，為地膜污染防控提供了思路與保障。

3.3.2 由宣傳引導型政策逐步轉向經濟激勵型政策，政策工具趨向于多元化

廢棄地膜回收利用需要政府在制度安排上有所傾斜。2015年以前，中國地膜污染防控政策多以鼓勵、引導等非強制性政策對生產者行為進行引導，其治理行為發生與否主要依靠個人意愿，政策約束力較差，生產者缺乏積極性。2016—2018年中央財政安排農膜治理及旱作農業技術推廣資金30億元，支持內蒙古、甘肅、新疆等地建立廢棄地膜回收加工體系，中央對于廢棄地膜資源化投入力度的增加，成功調動了生產者廢棄地膜回收積極性，極大促進回收工作的全面展開。

3.3.3 政策對象及政策措施逐漸細化，可執行性逐漸增強，政策體系趨于完善

在地膜污染意識形成階段，中央頒布的政策多以“控制地膜造成的污染”“科學使用農膜，防止農業面源污染”等語句表征，誰來治理、如何治理并未得到充分體現。2006 年《十一五規劃》中提出建立生產者責任延伸制度，對廢棄地膜資源化利用責任主體做出明確規定。2011 年《關于進一步加強農業和農村節能減排工作的意見》提出建立政府引導、企業帶動、市場運作的地膜回收網絡，為地膜回收利用體系的建立提供了思路。2014 年《關于做好旱作農業技術推廣工作的通知》指出以政府補助為引導，引導生產企業、社會化服務組織、新型經營主體和農戶參與，通過“以舊換新”等方式促進廢棄地膜回收利用，地膜覆蓋補貼對象及補貼方式趨向于多元化。2017 年《回收行動方案》作為廢棄地膜資源化利用的指導方案發布，標志著中國地膜污染防控政策體系逐漸完善。政策措施的逐漸細化，代表中國在地膜污染防控過程中不斷總結經驗，為廢棄地膜資源化利用目標的實現奠定了堅實基礎。

4 討論

系統總結1990 年來中國地膜污染防控政策的演變特征及演進規律，并將地膜污染防控政策劃分為生產供應保障、環保意識形成、污染綜合防治、殘膜資源化利用4個階段，具體結論如下：1990—1994年提高農業生產能力是首要任務，地膜覆蓋技術能顯著提高農作物產量，促進農民增收，該技術得以快速推廣，但該階段地膜覆蓋年限短、面積小，并未造成嚴重污染問題，政策以保證地膜等生產資料供應為主，故將該階段歸納為生產供應保障階段；1995—2005年隨著地膜覆蓋技術成功推廣，地膜使用量顯著增長，然而地膜使用及生產政策體系不完善，廢棄地膜污染問題逐漸顯現，政策開始關注廢棄地膜對農村環境造成的破壞，地膜污染防控政策數量逐漸增多，但該階段政策目標及政策措施較為寬泛，僅對地膜污染治理有所涉及但并不深入，多為宣傳引導性質，政策執行力較弱，故將該階段歸納為污染意識形成階段；2006—2014 年隨著覆膜年限增加，土壤廢棄地膜污染造成的危害日漸嚴重，甚至對于糧食產量造成負向影響，國家對廢棄地膜污染防控給予高度重視，政策范圍逐漸擴大，政策對象涵蓋地膜生產、地膜使用及地膜回收整個周期，故將該階段歸納為污染綜合防控階段；2015—2020 年隨著國家生態文明建設推進及農業可持續發展觀念的貫徹落實，農業廢棄物資源化利用成為政策關注焦點，長時間覆膜種植導致農田地膜殘留嚴重，清理殘留地膜提高土壤質量成為重要任務，國家通過廢棄地膜回收試點縣建設、回收利用模式探索、回收獎懲機制完善等一系列舉措來確保廢棄地膜回收目標順利實現，故將該階段歸納為殘膜資源化利用階段。

5 政策展望

5.1 政策制定方面

針對中國目前農用地膜污染現狀，應當加快推進農用地膜污染立法或對現有地膜所涉及法法律法規條文進行增加與完善，借鑒發達國家關于地膜污染防控立法經驗，結合中國國情，逐步構建農用地膜污染防控法律體系。雖然中國已有諸多法律法規涉及農田廢棄地膜污染治理，但由于上位法缺失及法律體系不完整，導致政策執行力有所欠缺。政策制定應當覆蓋廢棄地膜回收利用的全環節，包括地膜生產環節、銷售環節、使用環節、回收環節及資源化利用環節，對地膜污染防控的各個環節予以同等重視，高效發揮政策體系的整體職能。針對政策制定主體，地膜污染防控過程中涉及多個部門及政府單位，應加強各部門溝通協作，提高政策制定的精準性。

5.2 政策工具應用方面

從中國地膜污染防控政策演進過程來看，政策工具應用趨于多元化，且開始注重經濟激勵型政策工具的運用，但總體來看，政策工具類型仍以宣傳引導型為主，命令控制型及經濟激勵型政策條文占比較少，政策整體約束力較弱。在地膜生產環節，應當加強地膜生產質量管控，加強命令控制型政策及經濟激勵型政策的應用，加強不合格地膜的管控并落實懲罰措施；在地膜回收環節，加強宣傳引導型及經濟激勵型政策的應用，提高生產者對廢棄地膜資源化利用價值的認知，促進其回收行為。科學配置整合三類政策工具，根據不同環節及不同主體選擇不同政策工具，實現三者的平衡，發揮不同政策工具間的協同效應。