長春市防范化解鄰避問題探析

文/徐福山

目前，長春市正處于城市建設快速發展的關鍵時期，城市規模不斷擴大，市區人口數量龐大，對公共服務設施的升級改造、新建擴建等要求日益強烈。人們在享受越來越完備的公共設施帶來的工作和生活便利的同時，還需要承擔部分具有一定負外部性的公共服務設施帶來的不利影響，由此產生了鄰避問題。現實中一些重大民生基礎設施項目如污水廠、鍋爐房等等，因出現鄰避問題而緩建或停建，影響了社會和諧穩定，阻礙了社會經濟發展。

一、長春市鄰避問題的基本情況

●長春市鄰避問題產生的主要領域

一是市容環衛領域。市容環衛領域作為長春市鄰避問題相對較為集中的領域，首先是垃圾轉運站選址和建設問題。隨著長春市城市居民生活垃圾產生量的逐年遞增，迫切需要新建一批垃圾轉運站，但因存在衛生、氣味等風險因素遭遇鄰避困境，導致一些垃圾轉運站無法設置或建設。在對6個擬建大型垃圾轉運站鄰避風險分析發現，風險等級為“大”的就有4個。其次是燃煤鍋爐房建設問題。隨著新建小區的不斷增多，配套供熱鍋爐房建設項目因存在衛生、降塵、噪聲等環境風險而遭遇鄰避困境，在擬建的94個鍋爐房項目中，鄰避風險等級為“大”的共計70個，占比高達75%。再次是污水處理廠建設問題，全市擬建4個污水處理廠項目鄰避風險等級均為“大”。二是電力、通訊設施建設領域。在長春市部分已有大型輸變電場所附近的新建小區的居民，出于對電磁輻射等問題的擔心，要求政府或有關部門搬遷該設施。目前，長春市擬建132個66千伏變電站均存在一定程度的鄰避風險，其中鄰避風險“大”的共計112個，占比高達85%；18個220千伏變電站也均存在一定程度鄰避風險，其中風險等級“大”的共計10個，占比達到56%。通訊領域主要是通訊基站的選址和建設問題，附近居民普遍認為通訊基站的電磁輻射會對其健康造成影響，因而表示反對。在某通訊公司基站建設過程中，出現了附近居民自發組織人員阻撓建設的情況，致使該基站最終未能建成。三是養老、殯葬等領域。近年來，長春市集中養老服務行業日漸興起，各類集中養老機構紛紛建立，但養老機構的選址和設立同樣受到了鄰避問題困擾。調研了解到，某養老機構在一新建居民小區購買了一至三層房屋準備開設養老院，且已購置了相應的設備，但小區其他業主得知小區內將開設養老院的消息時紛紛表示反對，主要理由是認為養老院也是死人院，心里感覺不舒服，最后該養老院只能另選他處。與新建養老院受到抵觸的情況不同，殯葬領域鄰避問題的出現是隨著長春市城市規模的擴大而出現的，原本遠離市區的公墓、火葬場等逐漸被市區包圍，由于受傳統觀念的影響，這些場所附近的居民普遍要求公墓等搬離，有的機構正常經營活動受到了較大影響。

●長春市鄰避問題的主要特征

一是鄰避問題的產生具有自發性。在已經發生的具有鄰避性質的事件中，反對鄰避設施選址和建設的行為一般是鄰避居民基于自身的認知和判斷產生的，大多數屬于鄰避居民的自發行為。二是鄰避各方主體之間的對抗性和沖突性尚不明顯。首先是群體理性程度較高，鄰避居民通常以“討說法”、表達心理擔憂、闡述行為目的為主，較少出現非理性的過激行為。其次是鄰避議題相對單一，主要集中在“建”與“停建”上。在鄰避問題中，政府主管部門、項目建設單位以及鄰避居民的態度非常堅決，爭議的核心議題主要集中在鄰避設施的“建”與“停建”上。政府主管部門的態度一般傾向于“建”，項目建設單位則堅持要求“建”，而鄰避居民的要求是“停建”。在“建”與“停建”問題之外，各方很少就其他問題如建設其他公共服務配套設施抵消鄰避設施的負外部性、提供多元化的公共服務等展開討論，即使有一方提出相應的議題，另一方通常也表示反對。

二、長春市鄰避問題處理過程中存在的主要問題

●居民、建設單位、政府相關部門鄰避意識不強

所謂鄰避意識主要是指相關主體對有關爭議或沖突的性質認識是否準確，對屬不屬于鄰避問題是否具有確定的認知。調研中發現，很多群眾以及一些項目建設單位、政府有關部門的工作人員對鄰避問題的本質仍缺乏準確的把握，常常將鄰避問題與環境侵權問題混為一談，在對鄰避事件或沖突的處理上往往簡單地采取應急維穩或處理群體性事件的方式（鄰避問題可能引發群體性事件，但并不是所有的鄰避問題都會引發群體性事件）。由于居民、項目建設單位以及政府相關部門工作人員缺乏鄰避意識，不能從合法權益之爭看待相關各方的利益訴求的合理性，因而出現各種不適當的心態和處理方式，導致部分公共服務設施不能如期開工建設，進而影響公共服務供給水平，影響居民的正常生活秩序。

●處理方式和手段較為單一機械

調研中了解到，在鄰避問題的處理過程中，“冷處理”是多數鄰避問題的化解方式，即在居民對抗情緒較高的階段，項目建設單位和政府有關主管部門一般會暫停項目建設，減少與居民的直接接觸和對話，經過一段時間后或者在特定時期（如冬季供暖前的時期）再進行建設，如果鄰避居民對抗情緒依然很高則再停止建設。反之，如果并未受到強烈的反對，則進行建設。“冷處理”方式固然具有降低對抗性的特點，但不能成為處理鄰避問題的刻板模式。值得重視的是，鄰避問題一般經過產生、發展、結束三個基本階段，每一階段問題的處理方式是有差異的，“冷處理”只能作為較為激烈的鄰避沖突或出現重大鄰避事件時的“權宜之計”，不能成為化解鄰避問題的主要方式。簡單、機械地采用“冷處理”，只會造成鄰避問題久拖不決，導致矛盾積累和對立而喪失化解鄰避問題的最佳時期。

●信息公布、收集、反饋不及時不完整不準確

鄰避問題的演變過程不僅取決于鄰避意識的強弱、政府有關部門及項目建設單位的處理方式及手段的適當與否，也在于相關鄰避問題的信息發布、披露是否及時和完整準確。在有關鄰避設施選址及建設過程中，信息的發布及披露主要存在以下幾個問題。一是不能及時完整地發布信息。常常在鄰避設施已經開工建設時才對外發布有關信息，而且只是就項目建設本身的情況（如項目名稱、工期、負責人、施工單位等）予以對外發布，而對于項目選址情況、項目環境評價、項目建設的必要性可行性公益性等群眾較為關心并可能引發鄰避問題的重要信息卻不及時發布，有的只是在周邊居民強烈要求下才會將有關信息發布或披露。二是不發布鄰避設施的負外部性信息。鄰避設施具有負外部性或不利影響是客觀存在的。但對于這樣的信息一般是不予以發布或披露的，主要原因在于政府有關部門或項目建設單位擔心引起周邊群眾的不滿或反對而有意不予以發布鄰避設施的負外部性信息。三是對鄰避居民的態度、利益關切、訴求主張、行動等信息的收集不夠。實踐中，有關部門往往忽視對受鄰避設施選址、建設影響的鄰避居民的態度、關切、主張以及可能采取的行動等信息的收集，導致政府主管部門與鄰避居民的信息不對稱，由此極易造成誤解，為各種“小道消息”的謠言傳播留下滋生空間。

三、長春市鄰避問題預防化解的建議

●樹立鄰避意識和理念，正確對待鄰避問題

鄰避問題在本質上是兩種合法權益之間的對立和沖突，兩種利益主張均具有正當性和合理性，不是合法利益與非法利益之間的對立和矛盾，與環境侵權問題存在顯著的區別，這是鄰避意識的核心理念。只有樹立起鄰避意識，充分認識到鄰避沖突的特殊性，才能摒棄“一方是正確的，另一方就是錯誤的”認識邏輯，才能摒棄“保護一方就必須懲治另一方”的傳統管制思維和觀念。因此，首先要樹立平等保護的意識。公共利益應得到維護，但少數人的利益同樣應當得到維護和尊重，不能以形式上的“少數服從多數”為理由采取簡單化、機械化的處理方式。其次是樹立利益平衡理念。對于受鄰避設施不利影響的鄰避居民應通過適當的方式對其進行補償，以平衡其受到的不利影響。樹立“鄰避”意識和理念，需要通過擴大鄰避理論、知識的宣傳和學習，使鄰避各方主體掌握和了解鄰避問題的本質，正確對待鄰避問題。同時，需切實推動鄰避問題的有效化解，主動、積極、妥善、公開地處理鄰避問題，豐富化解鄰避問題的實踐經驗，在實踐中不斷提升對鄰避問題的認識，轉變“以拖為主”“一鬧就停”等消極狹隘認識。

●加大信息公開力度，充分保障利害關系人的知情權

靈活應用政府信息公開制度，在符合信息保密規定的前提下，重點落實項目建設區域公示要求，通過設立負面信息公示欄、動態信息監測公示等形式，創新全過程信息公開模式，提高居民對鄰避項目的認知水平，保證相關利害關系人的知情權。按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，建議試行政府重大事項決策協商目錄發布制度，進一步完善公眾意見征集和反饋制度，規范聽證制度，健全決策咨詢制度。充分發揮主流媒體作用，強化輿論導向和意識形態領域的方向管控，正確引導網絡空間、新興媒體、社會力量，通過全媒體渠道和社交平臺，針對特定人群和區域開展靶向發布和互動引導。

●建立公眾參與機制，有效彌合認知分歧

鄰避設施決策過程中的公眾參與，是保障鄰避民眾知情權參與權的實現、維護鄰避居民合法權益、提升鄰避決策透明度和可信度的重要手段。因此，對鄰避設施的選址應當建立完善的告知制度、公眾代表遴選制度、利害關系人回避制度、民主決策制度等等，并使有關參與行為貫穿于事前、事中和事后全環節全過程，提高公眾參與的廣度和深度，增加公眾參與的實效性，使民眾能夠以主體身份投入決策之中，而不再僅僅是被動的接受者。對鄰避設施的運行應當開展實地考察、項目與技術認知等互動性工作，通過鄰避居民親身參觀項目運行、參與周邊環境監測等方式，消除居民對敏感設施的疑慮與擔憂，逐步使居民的感知從“風險放大”轉向客觀認知。

●優化規劃編制，統籌建設時序，規避鄰避風險

提前謀劃與建設是防范鄰避問題的根本措施。各相關行業主管部門應會同規劃部門抓緊對各專業及專項規劃進行評估和梳理，將鄰避項目納入規劃體系，調整鄰避項目布局，及時優化編制思路，重點強化工業園區、危化園區的規劃研究工作，加快完成規劃調整修編工作。開展環境影響報告書編制工作，嚴格執行建設項目環評制度，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，優化工程建設方案。在城市新區和土地未開發前，基礎設施如污水廠、鍋爐房、快速路等敏感設施應按照“基礎設施適當優先”原則，提早開工完成優先布局。開工確有困難的，應先行對建設用地采取建設圍墻等手段進行占位，并設置醒目標識。推動綠色設施建設，將敏感性設施融入城市綠色空間或實現功能性復合，通過遮蔽、共享、功能轉換等方式，如建設花園式全地下污水處理廠，形成環境品質回饋，相應降低鄰避效應影響。

●加強法治建設，提升項目全流程管理監督

基于鄰避問題的長期性和普遍性，建議啟動市級層面的相關立法工作研究與起草工作，注重鄰避效應問題涵蓋政府、社會公眾、企業和項目相鄰區域居民的利益關系協調，對于風險管控、控制標準等內容進行規范，做到有法可依。構建多模式運行監管模式，推動政府監管與社會監管相結合、技術監管與市場監管相結合、運行過程監管和環保監管相結合的模式，形成政府、企業、公眾多模式互補的監管模式，提升敏感性設施的運行監督水平，保證設施對于周邊影響處于可接受范圍，杜絕因管理問題而導致鄰避問題擴大化、嚴重化問題的產生，積極推動敏感設施的正面化轉型。