美國航空航天局科技項目績效審計的借鑒

張立新/河南職業技術學院

美國航空航天局（以下簡稱“NASA”）的重大科技項目成本和進度延遲繼續增長，并且預計進一步惡化。自美國政府責任署（以下簡稱“GAO”）于2019年5月最后一次報告項目進展以來，成本增長超出計劃約31%，連續第三年超計劃增長。NASA 重大科技項目平均發射延遲12 個月，而2019年發射延遲13個月［1］。本文通過分析GAO2020 年對NASA 重大科技項目的成本、進度、技術以及設計等方面進行的績效審計，以期為我國重大科技項目績效審計提供借鑒。

一、NASA科技項目績效審計概況

（一）NASA科技項目的生命周期

NASA 的主要項目有：配備先進傳感器研究地球的衛星、計劃在火星上收集土壤和巖石樣本的漫游車、探索宇宙的望遠鏡，以及將人類和貨物運送到低地球軌道之外的宇宙飛船。當項目的生命周期成本預計超過2.5 億美元時，GAO 會將該項目列入年度審計。2020年GAO已將NASA的25個主要項目納入年度審計，這25個主要項目的投資至少達650億美元。

NASA 科技項目的生命周期包括兩個階段：一是制定階段，即從概念到初步設計階段；二是實施階段，包括系統的建造、發射和運行等。NASA進一步將制定階段分為A、B兩個階段，將實施階段分為C—F階段。重大項目在進入每個新階段之前，必須在關鍵的決策點獲得NASA 高級官員的批準。NASA將每個項目的開始稱為關鍵決策點A（KDP A），即制定階段的開始。在制定階段，需完成項目的定義需求、成本和進度估計以及系統的設計實施。初步設計評審（PDR）一般在制定階段的末尾，通過初步設計評審的項目應在可接受的風險范圍內、成本和進度約束范圍內滿足所有系統要求，并為進行詳細設計奠定基礎。隨后制定工作最終在關鍵決策點C（KDP C）進行審查，在該決策點需建立、記錄和確認成本以及進度基準。項目確認后準備開始實施，C、D階段的項目稱為正在開發中。在C階段的后半期，將進行關鍵設計審查（CDR）以確定設計的成熟度能否滿足最終設計和制造。關鍵設計審查之后、D階段開始之前，項目需要完成系統集成審查（SIR）以評估項目和相關支持基礎結構的準備就緒狀態。在D階段，該項目執行系統組裝、集成、測試和啟動活動。E和F階段包括運營、維持和項目結束。

（二）NASA科技項目績效審計的目的

GAO 按照美國聯邦政府審計準則，從2019 年5月到2020年4月完成了對NASA重大科技項目的績效審計。該審計的目的主要有：評價NASA重大科技項目的成本和計劃完成情況；評估NASA重大科技項目在技術和設計方面的進步；監督NASA在識別和應對風險方面的整改情況。

（三）績效審計的方法和證據來源

項目的主要調查方法和數據來源也非常全面，主要包括。

1.比較分析法。審計人員將NASA 在2020 年1月提供的18個項目的相關數據與立項文件中的成本和進度基準進行了比較，判斷NASA主要科技項目的成本和進度績效。此外，還分析了NASA 從2009 年到2020 年1 月主要項目的研發成本和進度表現，以考察長期趨勢。

2.問卷調查法。審計人員制定了多份問卷，由NASA的首席財務官辦公室完成，以評價每個項目的成本和進度變化。審計人員還要求負責業務和技術的項目官員完成兩份問卷，其中一份是關于技術成熟度的問卷，包含了項目實施各個階段中每個關鍵技術和傳統技術的技術準備程度；另一份是關于設計穩定性的問卷，包含了初步設計審查和關鍵設計審查以及目前已完成的工程圖紙數量。

3.訪談法。審計人員與所有項目的相關責任官員進行了訪談，以討論問卷上關于關鍵技術和傳統技術的成熟度、設計審查中可發布的設計圖紙數量的信息。此外，審計人員還通過采訪項目官員了解各個項目的風險來源以及應對策略。

4.審閱法。審計人員審查了每個項目的文檔，包括每月狀態報告、項目計劃、進度表、風險評估以及主要的項目審查文件，以證實審計人員在訪談中得到的信息。

二、NASA 科技項目績效審計的主要內容和主要結論

（一）NASA重大項目組合的成本和進度績效

NASA大型項目組合的成本績效連續第三年惡化，而平均進度延遲有所減少。自從美國政府責任署（GAO）于2019 年5 月上次報告以來，成本增長已從27.6%增加到30.9%，平均發射延遲從13個月減少到大約12個月。

美國政府責任署的分析表明，由于以下幾個因素，NASA 的成本和進度延遲預計會進一步增加，其中包括阿耳特彌斯一世（Artemis I）出現延遲以及獵戶座多用途載人飛船（Orion）和太空發射系統（SLS）計劃的成本增長被低估了。具體如下：

1.自上次評估（2019 年）以來，Orion 計劃的開發成本增長了5.392 億美元，這是由于阿爾特彌斯一世無人測試飛行的進度下滑以及承包商的表現不佳。獵戶座多用途載人飛船計劃沒有延遲，因為它沒有推遲阿耳特彌斯二世（Artemis II）在2023 年4 月的載人測試飛行。

2.自上次評估以來，SLS和EGS計劃的開發成本總計增長了7.643 億美元，這是由于SLS 計劃的績效不佳和進度延遲所致。這兩個項目目前都在估算成本，在2021 年3 月發射。與2019 年年度審查準備在2020年6月發射相比，意味著這兩個項目又延遲了9個月，但截至2020年1月，此發射日期仍由NASA領導層進行審核。

3.2020年火星（Mars 2020）計劃報告稱，由于多重開發困難，交付延遲和采購成本都高于預期，開發成本增長了3.109 億美元。該計劃沒有延遲，在2020年7月進行發射。

4.激光通信中繼演示（LCRD）計劃報告的開發成本增長了3680萬美元，這是由于其宿主航天器的發射準備期從2019年11月延誤到2021年1月。

5.電離層連接瀏覽器（ICON）計劃報告了720萬美元的成本增長，由于運載火箭的延遲，項目又推遲了10個月。該項目于2019年10月成功啟動。

此外，根據NASA 官員的說法，在2018 年12月至2019年1月期間政府停工對項目產生了多種影響，包括成本和進度儲備金的使用。

（二）對NASA的技術和設計情況的評價

總體上NASA不斷進步，其主要項目的技術和設計都趨于成熟。在設計方面，大多數NASA項目通過初步設計評審都達到了成熟技術的最佳實踐，NASA在關鍵設計評審中具有穩定設計的項目數量恒定未變。在技術方面，與幾年前相比，NASA后續報告的關鍵技術數量較少，這可能表明項目承擔的技術風險較小，但是NASA在確定關鍵技術的過程中存在主觀性，這也可能是原因之一。NASA已開始采取步驟解決關鍵技術識別過程中主觀性的問題，GAO后面將持續跟蹤關注這一領域。

1.NASA科技項目大體保持技術成熟度水平

GAO 發現，NASA 大多數科技項目（17 個中的12 個）通過了初步設計審查，使所有技術均達到TRL 6（衡量技術成熟度的指標，一種模擬太空惡劣條件的相關環境中展示該技術的測試）。初步設計能夠在可接受的風險范圍內、成本和進度約束范圍內滿足所有系統要求，并為進行詳細設計奠定了基礎，2020年NASA的技術成熟度水平與近年來基本一致。

截至2020 年1 月，有18 個項目正在開發中（這意味著該項目同時進行了初步設計評審和確認審查），平均報告了2.1 項關鍵技術，這與過去10年來報告的數量基本一致。在2020 年新增四個評價 項 目（Europa Clipper、PACE、Psyche 和SEP）中，只有PACE 和SEP 報告具有關鍵技術，它們分別報告了兩項關鍵技術。但是與2009 年和2010 年分別報告的4.9 和4.5 項平均值相比，關鍵技術明顯下降。關鍵技術平均數量下降可能表明最近的項目因為將更少的新關鍵技術納入其設計，因而面臨更少的技術風險。但是NASA用于識別和評估關鍵技術的過程存在主觀性，這也可能是關鍵技術平均數量降低的一個因素。

2.項目設計穩定性總體平穩

NASA實施了嚴格的設計審查寧缺毋濫，但大多數項目仍不符合最佳實踐。關鍵設計評審是指在項目生命周期中評估項目設計的完整性以及評估其滿足任務要求的能力所需的時間。產品開發最佳實踐要求在進行關鍵設計評審時，至少發布90%的工程圖，可以降低項目經歷設計變更和制造問題的風險，這些風險可能導致成本和進度的增長。工程圖被認為是證明產品設計穩定性的一種很好的方法，因為工程圖代表工程師用來與制造商溝通新產品設計詳細信息的語言，即外觀、組件接口如何使用、產品功能、如何構建以及制造和測試所需的關鍵材料和工藝。產品設計完成后，圖紙即可發布。

截至2020 年1 月，在進行關鍵設計審查的12 個項目中，有4 個項目達到了最佳實踐，即通過關鍵設計審查發布了90%的設計圖，這與近年來類似。這12個項目在關鍵設計評審中可發布的工程圖平均百分比為73%，與上年相同。盡管大多數項目都未達到最佳實踐，但自2010年以來仍存在提高的趨勢。

（三）NASA正在采取行動來識別和應對采購風險

NASA已經認識到成本和進度增長方面的最新挑戰，并采取措施來識別和解決采購風險。在GAO的2019 年高風險評估中，發現NASA 已采取措施以降低采購風險，這些措施包括更新旨在改善成本和進度估算的工具，但仍存在一些問題。例如NASA在估算成本和進度以及掙值管理等領域并不總是遵循最佳實踐，并且當新的風險出現時，不愿意更新項目的成本和進度估算。此外，在2018年5月對重大項目的評估中，發現幾個NASA重大項目遇到了人員方面的挑戰，包括人員不足或沒有適當技能的員工。NASA還確定了在調度、掙值管理和成本估算等領域的能力差距。

2018 年12 月，NASA 制定了整改措施計劃，以解決GAO 在《高風險報告》中指出的問題。該計劃確定了一系列舉措，這些舉措將有助于制定更好的管理決策，但是其效果的評估尚需時日。整改措施計劃涵蓋面很廣，主要如下。

1.加強掙值管理（EVM）的實施。掙值管理是一項關鍵的項目管理工具，可為管理人員和決策者集成有關項目成本、進度和技術工作的信息。它衡量截至某時間點實際已經完成工作量的價值，并將其與該時期內計劃的工作計劃價值和實際完成的工作成本進行比較。掙值管理是該機構了解項目開發需求、降低成本和確保進度的一個管理工具，NASA要求大型航天項目都要實施掙值管理。該計劃還解決了掙值管理的監督問題，即對承包商的掙值管理系統的審查，旨在了解承包商使用掙值管理數據管理成本、進度和績效的程度。

2.聯合成本和進度計劃置信度（JCL）策略。JCL會生成一個時間點估計，其中包括NASA太空飛行項目的生命周期從A到D階段中的所有成本和進度元素，合并量化已知風險，評估迄今為止成本和進度的影響以及實現預定成本和進度目標的可能性，并解決可用的年度資源等問題。NASA已經實施了JCL政策，以幫助降低成本、提高透明度。

3.程序分析員的課程開發。NASA人力資源部門的調查和研究顯示，科技項目缺乏足夠的具有熟練技能的分析人員。所以正在建立培訓課程體系，以增強項目的計劃能力，并促進項目最佳實踐和流程的一致性。NASA 已開始為28 項新課程中的10 項起草課程內容，并且對其中一門現有課程進行了重大更新。其中一些課程將在2020年由計劃分析師進行試點。這些課程涵蓋NASA 計劃政策、JCL 實施、獨立評估、進度、成本估算以及項目集成和溝通。

三、對我國科技項目績效審計的借鑒

（一）審計內容上的借鑒

我國當前的科研項目審計主要側重于財政收支審計，旨在審查重大項目研發和實施過程中資金使用的合法性［2］。例如項目管理人員是否存在虛構業務以套取資金，是否存在擴大項目財政資金的使用范圍以挪用專項資金，以及財務人員的處理是否符合會計準則和制度的要求等?？蒲许椖繉徲媽椖繄绦械目冃шP注較少，包括項目的計劃完成情況、技術成熟度以及設計穩定性。這為我國大型科技項目的績效審計提供了一種新的發展模式，總的來說可以總結為以下三點。

1.科研項目績效審計應注重對項目技術方面的評估，了解和學習如何準備技術評估計劃，并選擇技術評估團隊；如何選擇關鍵技術；如何評估關鍵技術；如何準備技術評估報告［3］。審計中要結合外部專家、行業專家，在訪談和問卷的基礎上分析項目的技術成熟度以及項目所擁有的關鍵技術數量，并將重大項目在實施階段的技術水平與項目立項中的政策所確定的技術成熟度基準進行比較，以審查我國國內的重大項目在初步設計完成之后并在實施工作開始之前的技術成熟度。

2.在對重大科研項目進行績效審計時，在最終設計和制造階段的后半階段，對重大項目的工程圖紙數量進行審查，工程圖是證明產品設計穩定性的一種很好的方法，它是工程師與制造商溝通產品設計詳細信息的語言，即外觀、組件接口如何使用、它的功能、如何構建以及制造和測試所需的關鍵材料和工藝。當審計人員審查重大項目的制造單位發布90%以上的工程圖紙時才能被認為達到設計穩定，設計穩定可以降低項目經歷設計變更和制造問題的風險。

3.在對重大科研項目進行績效審計時，應注重分析項目的風險識別與應對措施。例如該項目有無識別其技術風險、人員風險和成本風險，有無進行掙值管理，項目的聯合成本和進度計劃置信度（它估計現有的成本、計劃完成情況以及風險實現預定目標的可能性）措施等等。審計人員可以對項目管理人員風險管理進行持續跟蹤以降低項目實施的風險［4］。

（二）審計方法上的借鑒

GAO 對NASA 重大科技項目的評估采用了比較分析法、問卷調查法、訪談法、審閱法等等。GAO注重各方溝通和聯系，及時進行信息的匯總和共享，這對于復雜的大型項目尤為重要，可以節約大量時間和資源，值得學習借鑒［5］。在性質特殊、專業性強的審計項目中，GAO聘請專家指導，聽取專家意見，同時在績效審計中更重視質量分析方法及決策模型研究，廣泛利用各方面專家的工作。這為我國大型科技項目的績效審計提供了一種新的方法?？偟膩碚f，可以總結為以下三點。

1.對于生命周期比較長的重大科技項目，要注重用比較分析法將每年度跟蹤審計的結果進行對比，以考察長期趨勢，從中更能直觀反映項目成本以及計劃完成情況的變化。

2.對于復雜程度大、制作難度高的大型科技項目，審計人員往往很難對重大項目的設計穩定性以及技術成熟度作出判斷，需要邀請相應的專家進行訪談，聽取專家意見，可以更科學、更準確地得出評價結論。

3.不要盲目照抄照搬，在完善我國現有的成熟的科研項目財務收支審計的基礎之上，合理借鑒他之所長，不斷探索適合我國國情的績效審計模式和方法。