鄉村社會矛盾糾紛化解三題

劉孝才

（中共郴州市委黨校，湖南 郴州 423000）

加強預防和化解社會矛盾機制建設是黨的十九大部署的重要任務。2021年4月印發的《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確指出，要健全鄉鎮（街道）矛盾糾紛一站式、多元化解決機制〔1〕。2022年中央一號文件在部署全面推進鄉村振興重點工作時，再次提出構建一站式多元化矛盾糾紛化解機制。完善鄉村社會矛盾糾紛化解機制是推進鄉村治理的重要工作，是實現鄉村治理體系和治理能力現代化的必然要求，更是實現鄉村振興的重要保障。

一、建立鄉村社會矛盾糾紛全周期管理機制

習近平總書記指出，要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立全周期管理意識〔2〕。全周期管理在城市治理中涵蓋全要素管控、分層次治理、跨區域協同、全流程監督四個層面〔3〕。在鄉村矛盾糾紛化解中，也要堅持全周期管理理念。社會矛盾糾紛的發生、發展和解決是一個動態的過程，從事物發展的過程來說，矛盾化解應分為事前的預防、發生后的預警與調處和事后的恢復。具體來說主要包括以下幾個方面。

（一）完善社會矛盾糾紛預防機制

預防矛盾糾紛發生是最佳、最省力的治理方式，要不斷完善社會矛盾糾紛預防機制。一是完善利益表達機制。村民利益表達渠道狹窄是鄉村矛盾糾紛激化的重要原因。要進一步健全鄉村自治制度，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的具體實現機制，暢通群眾表達利益的制度化渠道，讓群眾能夠及時有效地表達自身的利益訴求。還要創新民主表達意見的渠道，把村民代表大會、村民小組會、村民理事會等機制運行好，把人大代表、政協委員、社會組織、QQ、微信等平臺維護好，引導群眾通過制度化、規范化的渠道反映和解決問題。另外，鄉鎮、村兩級工作人員要通過利益表達機制及時掌握人民群眾所思所需所惑，及時解決群眾的利益訴求，將矛盾糾紛化解在萌芽狀態。二是完善社會保障制度。群眾生活困難是鄉村社會矛盾多發的一個重要原因。要加強對困難群體的幫扶，完善社會救濟、社會保險、社會互助、社會優撫、社會福利等幫扶制度，防止人民群眾生活陷入困境。同時，健全鄉村公共服務體系，提高就業、基礎設施、醫療、教育等公共服務水平，筑牢社會穩定的物質基礎。另外，鄉村基本生活保障制度要堅持公平公正原則，禁止優親厚友，讓真正困難的村民得到幫扶，防止因幫扶不公而產生新的糾紛。三是完善心理干預機制。心理因素會直接影響矛盾糾紛事件的產生和解決。因此，完善心理干預機制是預防社會矛盾糾紛的重要手段。要建立常態化的心理干預機制，可以通過設立心理輔導室、建立專兼結合的社會心理輔導員隊伍、定期開展心理講座等方式，引導村民正確看待社會問題和個人利益得失。同時，定期開展心理測評，建立村民心理檔案，及時發現心理異常人員并做好思想轉化工作；注重對家庭困難人員、刑滿釋放人員、吸毒人員、留守人員等重點人群開展心理疏導，防止他們出現心理異常。

（二）建立社會矛盾糾紛預警機制

及時發現社會矛盾糾紛能夠減少其給社會帶來的不良影響。當前，鄉村社會矛盾糾紛與沖突類型愈加多樣、復雜，一件糾紛案件往往牽扯到許多環節、因素，涉及多個部門。要準確預測研判糾紛，必須創新思路方法，建立多部門聯合的矛盾糾紛摸排預警制度，提升化解工作的針對性和有效性。一是建立矛盾糾紛信息收集機制。通過走訪、信息報送等方式全面及時了解群眾所思所想，特別是要加強對重點區域、重點人群、重要時間節點的排查。通過對收集上來的信息進行分析識別，對可能發生矛盾糾紛的人和事要實時關注、動態跟蹤，并根據糾紛性質、難易程度、積壓時間和輕重緩急，進行分類登記，制訂處置預案，真正做到第一時間了解社情民意、掌握糾紛動態。二是完善農村輿情預警機制。要在縣、鄉鎮成立輿情信息辦公室，在村設立輿情監測點，在村民小組設立信息員，實現對農村輿情的全方位監控。并通過村政務平臺、各類工作群或輿情上報專線等，及時將農村輿情信息上報。同時，要細化農村輿情等級，制定不同等級輿情應對程序和預案，不斷完善輿情預報體系，及時發現并化解社會矛盾糾紛。三是完善社會矛盾糾紛排查機制。按照屬地管理和分級負責原則，在轄區內主動定期開展風險排查，對排查出來的潛在社會問題進行分析研判，評價問題等級，分析問題背后的原因，提出有針對性的解決方案。同時，進一步完善排查工作檔案和問題臺賬并逐級上報。

（三）健全社會矛盾糾紛處置機制

一般的矛盾糾紛是人民內部矛盾，人民內部矛盾往往以利益沖突為主，因此矛盾糾紛處置要堅持以人為本的原則，要站在人民的立場來看待和處置問題，既要關注群眾的物質需要，也要加強心理疏導和人文關懷，使當事人心悅誠服地接受調解建議。一是建立就地處理機制。要堅持就地處理原則，對排查出來的糾紛要確定化解矛盾糾紛的牽頭領導、責任單位、責任人和結案時限，確保矛盾糾紛得到及時有效化解。還要充分借鑒新時代“楓橋經驗”，充分依靠廣大人民群眾的智慧和力量，把矛盾化解在基層，解決在當地，防止矛盾糾紛外溢。同時，要提高基層應急處置能力，完善應急預案，建強應急隊伍，加強應急演練，確保農村一旦發生群體性事件，能得到及時有效處置。二是建立利益引導和權益調解機制。在處置過程中，善于運用法律和道德兩種手段，既要保證當事人合理合法的利益不受損，又要引導群眾正確看待集體利益與自身利益、眼前利益與長遠利益，進而讓當事人謀求恰當的權益目標，選擇合理的獲益方式，最終科學解決相關權益問題。三要重視信訪機制在矛盾糾紛處置工作中的作用。習近平總書記強調，“信訪是送上門來的群眾工作”〔5〕。信訪制度是我國特有的一種反映訴求、化解基層矛盾糾紛的制度，主要是通過行政干預的方式，將人民群眾的利益訴求轉交給基層政府或者相關部門，并督促矛盾糾紛的解決。因此，各相關部門要切實承擔起信訪工作責任，準確把握村民的利益訴求，創新工作機制和方法，采取法律、行政、政策、經濟等辦法，綜合運用教育、疏導、調解等手段，及時將矛盾糾紛化解在基層。

（四）完善社會盾糾紛化解評價制度

矛盾糾紛事后責任評價十分重要，它既能幫助我們從以往的事件中吸取經驗教訓，又能進一步壓實責任，樹立正確的導向。一是樹立正確的矛盾觀。按照美國著名社會學者科塞的觀點，一定范圍內的社會沖突具有促進社會整合、激發新的制度的建立、促進社會穩定等正向功能。一個和諧有序的鄉村治理結構，不是沒有矛盾沖突，而是發生矛盾沖突后能夠得到及時、公平、有效的解決，從而使整個鄉村社會處于一種動態平衡狀態。二是改革現有政府的績效制度。將社會矛盾糾紛處理情況納入政府精細化績效考核范圍，既要把矛盾糾紛處理效率作為重要指標，督促各方主體積極承擔責任，促進矛盾糾紛及時化解，又要考慮矛盾糾紛的后期發展情況，建立事后跟蹤機制和責任追究機制，防止因處置不合理而產生更大矛盾隱患。三是建立矛盾糾紛化解事后分析總結制度。在矛盾糾紛得以化解后，要認真分析矛盾糾紛產生的原因，進而在源頭上減少矛盾糾紛的發生，并認真總結矛盾糾紛調處工作中的成功經驗和失敗教訓，促進矛盾糾紛調解制度和方法的完善。

二、完善鄉村社會矛盾糾紛多元化解體系

多元化是現代治理理論的核心要義，健全基層矛盾糾紛多元化解機制是黨中央關于基層治理的重要要求。當前，鄉村社會矛盾糾紛化解機制從總體來說主要包括訴訟解決和非訴訟解決兩大類。訴訟解決方式包括司法解釋和司法審判，非訴訟解決方式主要包括行政裁決、行政調解、行政復議、行政仲裁、社會組織調解、人民調解等，這些方法在實際工作中逐漸發展演變為以行政調解為主導、司法調解為保證、人民調解為基礎、社會力量為補充的社會矛盾糾紛化解機制〔4〕。然而，當前，在鄉村的矛盾糾紛化解機制中，社會參與普遍不足，多元化解矛盾糾紛的優勢還沒有體現出來。為此，需要充分發揮人民調解、行政調解、公證、行政裁決、行政復議、仲裁等職能，完善鄉村矛盾糾紛多元化解體系。

（一）構建大調節工作格局

調解機制是鄉村矛盾糾紛化解的核心機制，在矛盾調處方面具有“成本低”“效率高”“內耗小”等優勢，被國際社會稱贊為“中國經驗”“中國特色”。當前，要充分發揮各類主體的調解作用，努力化解社會矛盾。一是重視人民調解的基礎作用，進一步創新人民調解工作體系。人民調解是化解鄉村矛盾糾紛的第一道防線，在多元矛盾化解機制中具有基礎性作用。要大力加強人民調解組織建設，建立健全各級人民調解組織，夯實鄉村調解組織根基，實現鄉村人民調解組織全覆蓋；加強人民調解制度建設，明確崗位責任和工作目標任務，實現權、責、利相統一，切實提高人民調解規范化水平；創新鄉村人民調解工作體系，不斷創新人民調解矛盾糾紛排查化解新模式，著力構建橫向到邊、縱向到底的大調解工作格局。二是重視行政部門調解的主導作用，提高行政調解效能。地方人民政府要加強制度建設，出臺本地區行政調解制度規定。同時，地方各黨政機關要高度重視行政調解工作，根據黨委政府統一部署，各司其職、加強配合，明確本部門承擔的責任，成立專門工作機構，制定本部門行政調解具體工作制度，明確不同類型案件申請、受理、調解工作流程，確保行政調解合法、高效。三是重視司法部門調解的保障作用，拓寬司法調解范圍。司法調解的適用范圍是法院受理的民事訴訟案件或刑事自訴案件，在調解過程中，法官作為中立的第三方，對當事人進行解釋、勸說，在尊重雙方意見的基礎上，達成雙方都接受的調解協議，該協議具有法律約束力和強制力。如果調解無效，就可以立即恢復案件審理程序。司法調解是非訴訟解決社會矛盾糾紛的最后途徑。基層法院要設立調解窗口，總結發現適用于調解的糾紛種類，引導當事人通過調解解決矛盾糾紛，減少訴訟案件數量。同時，要公平、公正處理矛盾糾紛，維護法律權威。四是強化整體性治理理念，加強三大調解之間的協同配合。整體性治理要求以整合、協調、責任為治理機調，解決公共管理中的碎片化問題。三大調解機制各有側重，但不能各自為政，要建立“三調聯動”機制，通過建立調解案件登記制度、聯網共享制度和聯席會議等制度，使多元主體及時掌握案件的情況，并定期共同研究矛盾調解規律、交流心得經驗，推進矛盾糾紛的及時化解，從而實現三大調解良性互動和優勢互補。

（二）健全行政方式化解矛盾糾紛機制

行政裁決、行政復議、行政仲裁等行政手段具有化解矛盾及時、處理結果公平公正等優勢，是我國多元化矛盾糾紛化解機制的重要組成部分。一是完善行政裁決機制。行政裁決作為糾紛多元化解決機制之一，具有對象的特定性、主體的行政性、裁決結果的非終點性等特點，在化解特定民事糾紛方面具有成本低、程序簡便、專業性強、效率高等優點，并被稱為民事糾紛化解的“分流閥”。當前，要加快行政裁決的立法進程，整合現有的行政裁決制度，建立統一的行政裁決法律制度體系，并不斷擴大使用行政裁決調解社會矛盾糾紛的范圍，在知識產權、醫療事故、環境污染損害賠償、自然資源權屬以及其他與行政管理活動相關且專業性、技術性較強的糾紛可以探索將行政裁決作為前置程序。同時，還要規范行政裁決程序，細化申請、受理、回避、審理、調解、決定、執行、送達等流程，并向社會公開。二是健全行政復議化解社會矛盾制度。行政復議作為一項法律制度，具有化解社會矛盾糾紛的重要功能，通過行政復議，能夠及時解決行政爭議，糾正行政機關的不當或違法行政行為，維護人民群眾的合法權益。要嚴格執行《中華人民共和國行政復議法》及其實施條例，落實行政復議的各項規定，特別是程序、日期等具體要求。各級行政復議機關要認真履職盡責，支持本機關的行政復議機構開展工作，配齊配強行政復議工作人員，并不斷健全行政復議案件的相關審批機制，增強聽證審理制度的公正性、公開性，進一步提升行政復議的公信力。同時，還要加強法律責任追究，對行政復議機構和人員不按規定履行行政復議責任的，要追究其法律責任。三是健全行政仲裁機制。行政仲裁是行政機關以中立的第三方身份按照法定程序解決糾紛的一種制度安排，是一種兼具行政性質和司法性質的行為。當前，我國行政仲裁范圍較窄，主要集中在人事糾紛、農村土地承包和勞動糾紛等領域，不利于發揮其在化解矛盾糾紛中的優勢。因此，要順應社會發展需要，擴大行政仲裁的范圍，將環境糾紛、醫療糾紛、單位內部糾紛、教育糾紛等更適合由行政仲裁解決的糾紛納入行政仲裁的范圍。并不斷優化行政仲裁模式，取消目前的強制仲裁和仲裁前置要求，充分尊重當事人的程序選擇權，允許當事人自由選擇糾紛解決方式。同時，還要加強仲裁調解隊伍建設，不斷提升仲裁專業化水平，提高仲裁解決糾紛實效。

（三）充分發揮社會力量作用

社會力量是鄉村治理的重要主體，特別是社會組織具有組織性、自治性、專業性、公益性等特點，在維護村民權益、調解村民利益沖突、化解矛盾糾紛等方面具有獨特優勢。一是加強對社會組織的支持力度。政府部門要充分認識到社會力量的作用，積極出臺相關政策，鼓勵社會力量發展，并為社會力量參與鄉村治理提供資金、政策等方面的支持。同時，要推進政社分開，防止社會力量行政化，提高社會力量的自主性。二是不斷發揮社會組織的調解作用。社會力量要加強自身建設，健全組織內部治理結構，加強專業能力建設，提高服務能力。工會、共青團、婦聯等群團組織要充分發揮好橋梁紐帶作用，完善聯系村民機制，維護并解決好自身領域內群眾利益問題；各類行業協會作為行業內專業組織，要健全行業內矛盾糾紛調解組織，為行業內矛盾糾紛提供專業化調解服務，確保矛盾糾紛能夠得到公平公正解決；鄉賢理事會、道德評議會、好人協會等社會組織在鄉村社會中威信較高，要充分發揮他們在鄉村矛盾糾紛化解中的優勢。三是創新社會力量參與矛盾糾紛化解的形式。鼓勵矛盾糾紛當事人首先采用磋商的辦法解決問題，不斷完善磋商機制，完善第三方參與化解的方式和范圍，在當事人的申請下，社會調解機構、政法部門、法律工作者等中間機構或人員參與矛盾糾紛化解，幫助當事人盡快達成和解協議。

三、健全鄉村社會矛盾糾紛化解保障機制

保障機制是鄉村社會矛盾化解機制的重要組成部分，在鄉村矛盾糾紛化解保障機制中，人才保障、法治保障和科技保障是最重要的組成部分。

（一）完善人才保障機制

當前，農村矛盾糾紛種類多樣、誘因復雜、調處難度較大，矛盾糾紛調解工作的法律性、政策性、技巧性、專業性很強，如果沒有過硬的綜合素質，很難勝任矛盾糾紛調處工作。因此，加強調解隊伍建設是做好鄉村矛盾化解工作的重要保障。一是建立人才吸納機制。要優化調解員招聘、選拔條件，把專業能力、村民認可度、工作積極性作為選拔調解員的重要標準，真正將那些專業素質好、威信高、熱心矛盾化解的人員選聘到工作崗位上來。同時，還要在縣（市、區）、鄉鎮（街道）層面成立專業性、行業性的調解組織，通過政府購買服務等方式選聘一批專職調解員，并將退休的法官、檢察官、律師、教師作為調解組織的重要人才來源，切實提高調解的專業化水平。二是建立人員培訓機制。要定期對調解員隊伍進行培訓，要求調解員熟悉調解流程和相關法律知識，掌握調解藝術和調解技巧。同時，要建立職業資格認定制度，不斷推進人民調解工作專業化、法治化、標準化進程。三是建立人員考核淘汰機制。定期對各類調解員的工作進行考核和認定，細化考核標準，設立最低標準，對考核不合格、職業資質不達標、工作不熱情的調解員予以淘汰。

（二）構建法治保障機制

法治是基層治理最有效的方式，在鄉村矛盾糾紛調處中具有協調利益、定分止爭、促進和諧穩定的重要功能。一是增強基層干部學法用法能力。基層干部是鄉村治理的重要主體，其行為在鄉村社會中具有示范引領功能。基層干部要做學法的模范，主動學習鄉村治理的各類法律法規，不斷提高法律素養；做守法的模范，做決策搞管理都要在法律的框架下進行；做用法的模范，堅持依法行政，規范執法行為，善于運用法律思維和法律方法處理村民事務，特別是面對非法纏訪、鬧訪事件，要敢于運用法律手段給予打擊，以維護法律尊嚴。二要完善鄉村法律服務體系。要大力推進法律服務進鄉村活動，建立鄉村司法救濟和司法援助機制，在基層綜合服務中心或綜治中心設立法律服務站。有條件的村可以配備專業律師，提供專業化、常態化的法律服務。對不具備條件的鄉村，可以通過建立法律幫扶服務、法律志愿服務等方式，向村民推薦專業法律服務機構和人士，讓村民能夠便捷地獲得專業化的法律服務。同時，加大法律宣講教育力度，建立鄉村法律服務隊伍，創新普法方式，提高普法實效，促進村民自覺學法、知法、守法。三要充實基層法治力量。堅持執法力量向基層傾斜，配齊配強基層司法所、派出所人員力量和村輔警，規范縣級公安機關從基層派出所抽調人員程序。同時，要加強鄉鎮綜合執法隊伍建設，對當前鄉鎮綜合執法大隊存在的缺少執法資質和經驗的問題，相關業務部門要加強指導和培訓，切實提高他們的綜合執法能力。

（三）強化科技保障機制

科技手段大大提升了鄉村治理效能。當前，農村社會矛盾糾紛化解可借助大數據的顯著優勢，拓寬網絡化解矛盾糾紛的途徑。一是建立智能化矛盾化糾紛收集平臺。要建立縣、鄉鎮、村三級智能化基層治理云平臺，將收集化解農村矛盾糾紛作為其重要功能。并把農村網格化管理和信息化有機結合起來，做到網格內人、土地、房屋、事等要素的信息化、直觀化管理，完善農村視頻監控網絡，實現農村矛盾糾紛能第一時間發現、分析、上報和處置。二是建立智能化矛盾糾紛化解平臺。當前，農村人口流動性較強，矛盾糾紛持續時間長，導致糾紛各方主體難以聚集。因此，各矛盾糾紛化解責任主體要開發網上云平臺，建設視頻調解室，打造集調解、確認、監督為一體的信息化調解平臺，通過遠程視頻、網絡等方式實現信息交流互動，讓數據跑路，在足不出戶的情況下實現糾紛的化解。三是建立智能化糾紛信息共享機制。當前，農村治理中數字分割現象比較突出，很多部門都在農村建立了信息化平臺，但這些平臺之間不能互通、信息不能共享，增加了基層治理負擔。因此，要加強農村矛盾糾紛化解信息平臺一體化建設，讓綜治信息系統、信訪信息系統等信息調解系統實現信息互聯互通、數字資源共享、技術模塊融合、線上線下聯動，從而實現矛盾糾紛案件在各部門的共享和聯動處置，防止數字鴻溝和各自為政，從而提高矛盾糾紛化解效率。