法定數字貨幣的法律風險與規制路徑

聶琳峰

繼農業經濟、工業經濟之后，人類社會開始步入數字經濟時代。數字經濟以互聯網絡為載體、以信息技術為動力、以數據信息為生產要素，通過數字技術與實體經濟的集成融合，重構了經濟發展業態模式。根據2021年2月公布的《第47次中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2019年我國數字經濟規模已達35.8萬億元，占GDP比重超過36%，對GDP貢獻率接近七成。這場“數字革命”引發了“經濟革命”，也必然引起新一輪的“法律革命”。

經濟法具備穩定性與時代性。一方面，經濟法基礎理論依然有效。數字經濟活動依然遵循價值規律，市場對資源配置依然發揮著決定性作用;另一方面，經濟法理論制度應與時俱進。數字經濟促生了新型業態模式、影響了主體行為、重構了權義關系，經濟法體系應該拓展理論深度、延展制度寬度。簡言之，面對數字經濟，經濟法應權衡好“不變”與“變”的關系。而法定貨幣作為國家金融體系的關鍵部分，同樣面臨著數字化轉型困難。一方面，貨幣基礎理論依然適用。法定數字貨幣仍依賴于國家信用，仍遵循貨幣發行、流通生命周期理論。另一方面，積極實現法定貨幣數字化轉型。及時明確法定數字貨幣的法律性質、法律地位，界定各方權利義務關系，規避貨幣數字風險。具體如何應對數字化挑戰、完成數字化轉型，構建數字經濟與貨幣機制協同發展體系，將成為實現國家治理體系與治理能力現代化的重大課題。

法定數字貨幣的產生背景與競爭優勢

貨幣是社會為了提高交易效率而創造的一般等價物。由實物貨幣、金屬貨幣到信用貨幣，每次貨幣形態的轉變都以提高交易效率為目的。隨著數字技術的發展，以代碼為底層邏輯的互聯網為數字貨幣的產生奠定了基礎。

法定數字貨幣的技術邏輯

數字貨幣是以區塊鏈作為底層技術基礎，采用分布式記賬方式的新型電子加密貨幣，具備去中心化、可追溯性、不可篡改性和公開透明性。根據發行主體和貨幣職能的不同，可以將數字貨幣分為法定數字貨幣和約定數字貨幣。法定數字貨幣通常由一國中央銀行發行，由國家信用保證其幣值穩定，具有無限法償效力，同時具有價值尺度、流通手段、貯藏手段、支付手段與世界貨幣五大貨幣職能，我國法定數字貨幣由中國人民銀行發行，也被稱為“數字人民幣”;約定數字貨幣以比特幣為代表，其僅依靠技術提供信用保證，與國家信用或銀行信用無關，幣值不穩定，只在局部范圍內承擔部分貨幣職能。具體而言，法定數字貨幣與約定數字貨幣有如下異同點（見表1），本文以法定數字貨幣為論述重點。

法定數字貨幣的產生背景

線上數字支付的廣泛應用。隨著互聯網技術的發展與普及，為了提高交易效率、經濟效益，以法定貨幣計價、以數據方式互易的線上支付模式應運而生，支付媒介是電子化法定貨幣，也可稱為“電子貨幣”。基于線上支付的輕便性、信用性，我國線上支付規模迅速擴大，截至2020年12月，我國線上支付用戶規模已達8.54億戶。不過，由于線上支付存在私人性、封閉性，中國人民銀行無法進行清算結算、線上支付，因而遲遲未進入對公場景，這些因素催生了法定數字貨幣的出現。

私人數字貨幣的啟發借鑒。私人數字貨幣以比特幣為代表、以區塊鏈技術為基礎、以去中心化結算系統為平臺，實現點對點支付價款。具體來說，區塊鏈是一種按照時間順序將數據區塊以鏈狀方式組合而成的分布式賬本，各節點通過共識機制協同記賬，保證系統去中心化、匿名性與不可篡改性，形成可信、透明的底層技術邏輯。分布式賬本和數字貨幣的出現，為中央銀行建立更成熟、更安全、更可靠的法定數字貨幣提供了參考和借鑒。

法定數字貨幣的競爭優勢

法定數字貨幣是以國家信用擔保、以加密代碼確定面值，由中央銀行發行的數字貨幣。

降低成本與提高安全性。一方面，降低成本。一是降低交易成本。數字貨幣的便捷性有利于提升交易頻次、加快交易節奏，從而減少單筆交易成本。二是降低儲存成本。保管、運輸、清點紙幣需要人力、時間、場所等成本，還存在固定損耗;而數字貨幣前期系統構建成本較高，隨著數字貨幣發行量增大，貨幣單位邊際成本將大幅降低。另一方面，提高安全性。數字貨幣無實體形式，不存在毀損、滅失的可能;數字貨幣加密算法十分復雜，匿名數字貨幣賬戶與私鑰個人身份識別相結合，逆向破解幾無可能。

提升貨幣政策有效性。貨幣投放前，確定最佳貨幣發行量。央行可以利用大數據挖掘、分析技術，對國家經濟動態和基礎經濟數據進行分析，從而得到符合當前經濟形勢的最佳貨幣發行量。貨幣投放后，確保貨幣政策有效執行。通過數據共享平臺和貨幣參數指標，利用智能審核機制，央行能實時掌握貨幣持有人、資金流向流量等信息，及時發現商業銀行違規放貸或異常授信，從而精準掌握貨幣流通動向、政策執行效果，減少因人為因素導致的貨幣政策效果打折。簡言之，法定數字貨幣能夠提高貨幣政策精準性、穿透力和執行力。

維持幣值穩定與促進貨幣國際化。一是我國對法定數字貨幣實行總量控制、要求交納100%存款準備金，確保數字貨幣與實體貨幣數量相等、匯率相等，這有利于維持法定數字貨幣幣值穩定。二是促進貨幣國際化。人民幣國際化主要障礙在于幣值是否穩定，數字貨幣能夠減少幣值波動，這有助于促進人民幣國際化、提升人民幣話語權。

法定數字貨幣面臨的挑戰

雖然法定數字貨幣具有許多優勢，但是由于數字技術成熟度不足以及理論制度回應性欠缺，法定數字貨幣在運用中也面臨著諸多挑戰。

法律地位不穩定

《中國人民銀行法（征求意見稿）》第19條第2款規定，人民幣包括實物形式和數字形式。第18條規定，任何單位和個人不得拒收人民幣。貨幣本質在于信用屬性，絕對法償性和社會公眾認可是貨幣信用形成的兩大支柱。然而，絕對法償性卻經常遭遇法償不能。法定數字貨幣在流通過程中必須依賴于數字平臺、智能終端，否則難以結算貨款。雖然法律強制規定了法定數字貨幣的法償效力，但卻無法強制要求社會公眾購買智能結算終端，當交易對方欠缺數字技術能力或缺少智能結算終端時，即遭遇了法償不能。

權義關系不明確

建立法定數字貨幣體系工程浩大，牽涉眾多行業，涉及多元主體，應對各方權利義務關系進行結構性重配。一方面，法定紙質貨幣主要涉及發行方、鑒定方、給付方、接收方、監管方。其中，發行方、鑒定方和監管方都是央行，為了便于流通，央行通常委托商業銀行作為日常鑒定方。另一方面，法定數字貨幣除了上述主體，還將監管主體轉為登記主體，同時增加了管理主體、認證主體、分析主體等。如何確定央行、商業銀行、社會公眾的權力（利）義務內容將成為貨幣體系構建中的重要課題。

反洗錢、反假幣體系不健全

反洗錢形勢更加嚴峻。一方面，洗錢手段更加隱蔽、專業且復雜。數字貨幣具備無形性、易攜帶性，可能間接幫助洗錢活動的開展。而數字貨幣交易結算具備專業性、復雜性，現有反洗錢檢測方式可能形同虛設。另一方面，反洗錢義務主體不明確。依據我國現有反洗錢規范，主要由商業銀行、信托公司、保險公司、證券公司、銀保監會、證監會在各自管轄范圍內承擔反洗錢職責，而法定數字貨幣交易以點對點方式展開，不通過任何中介機構，這導致針對某一洗錢行為，反洗錢義務主體不明、責任不清。

反假幣機制面臨挑戰。一方面，“偽造”“變造”概念難以適用于數字貨幣。依據相關法規及司法解釋，偽造指按照真幣圖案、顏色、形狀，制作假幣、冒充真幣的行為;變造指對真幣進行挖補、涂改、重印等，改變真幣狀態的行為。而數字假幣的制造方式主要包括增添、篡改、粘貼代碼等，很難將其認定為“偽造”“變造”，因此制造數字假幣行為存在規制真空。另一方面，反假幣措施無法適用于數字貨幣。根據規定，金融機構工作人員在業務辦理中發現假幣的，應由兩名及以上工作人員當場收繳并加蓋“假幣”印戳。而數字貨幣是無形的，無法做到當場收繳并加蓋印戳。

個人信息保護不周

數字貨幣需要借助區塊鏈分布式賬本技術。數字貨幣資產即公鑰，或稱為賬號，上面存儲著個人身份信息、資產信息;私鑰即為密碼，僅為賬號主體知曉。當公鑰與私鑰驗證一致時，賬號主體才能進入數字賬戶進而操作數字貨幣。一方面，分布式賬本的不可篡改性、可追溯性導致鏈上信息公開、透明，信息隱私利益容易被惡意利用。另一方面，網絡安全存在一定的隱患，分布式賬本規則透明、門檻較低，任何人均可自由出入，一旦個人賬號密碼被攻破，個人將遭受財產和人身雙重損害。現實中，黑客攻擊、內部人竊取、系統漏洞等均會導致信息泄露、數字貨幣資產受損。

完善法定數字貨幣的創新之策

雖然法定數字貨幣只是貨幣生態體系的一小部分，但是卻影響著整個貨幣體系甚至國家經濟體系。因此，應當適當調整貨幣體系的理論與制度，保證法定數字貨幣沿著安全可靠的路徑發展，充分發揮其在國家治理體系現代化建設中的作用，助力我國數字經濟持續發展。

鞏固法律地位

根據《中國人民銀行法（征求意見稿）》，數字形式已成為人民幣表現形式之一，未來應當鞏固數字人民幣的法償性。一是作為國家發行的法定貨幣，政府部門、金融機構等公共組織應當無條件遵守數字人民幣的法償性，必須接納以數字人民幣為內容的給付。二是基于技術限制性，私營機構與個人可以暫緩適用數字人民幣的法償性規定。一方面，法律仍需強調數字人民幣的法償性;另一方面，可以在處罰條款之上設置豁免條款或過渡期，對技術受限的企業或個人拒收數字人民幣的，暫時不予處罰。三是加強金融基礎設施建設，加大數字人民幣宣傳力度，為法定數字貨幣推廣提供充分條件。

明確權利和義務關系

法定數字貨幣改變了原有貨幣法律關系，應當重新分配貨幣關系中各方的權利和義務，為數字貨幣的順利推廣提供行為依據。

中央銀行的貨幣權利和義務。中央銀行位于貨幣關系的核心，享有最重要的貨幣權力。一是貨幣發行權。貨幣發行涉及與貨幣流通體系的協調性，只有中央銀行才握有統一協調權。二是發行收益權。貨幣價值來源于國家信用，貨幣發行所得應歸屬于代表國家行使發行權的央行。三是統一管理權。管理貨幣是維護貨幣秩序的要求，因此管理權應屬于央行。四是規章制定與監管執法權。法定數字貨幣具備虛擬性、專業性，應當由央行制定貨幣管理規范，同時賦予央行監管執法權，及時糾正違規行為。

中央銀行還須承擔對等義務。一是系統維護義務。央行應保證法定數字貨幣運行體系良好運轉，建立并維護法定數字貨幣操作系統。二是費用承擔義務。法定數字貨幣費用包括系統建設費、維護費、認證費等。三是穩定幣值義務。幣值穩定有助于強化貨幣信用，當然合理范圍內的幣值波動不影響穩定性判斷。四是賠償損失義務。持幣人在使用法定數字貨幣操作系統中，因系統漏洞、黑客入侵、信息泄露等原因遭受損失的，央行至少應承擔過錯推定責任。五是信息保護義務。央行應保障持幣人個人的信息安全。

商業銀行的貨幣權利和義務。法定數字貨幣的實際發行、流轉一般由商業銀行代理，應享有重要的貨幣權利。一是代理經營權。受央行委托，商業銀行代理發行法定數字貨幣，確保法定數字貨幣有效流通。二是審核身份權。商業銀行必須核實法定數字貨幣賬戶權利人身份，確保不存在匿名或冒名使用的情況。三是單向收費權。商業銀行以營利為目的，就經營行為應當享受利益。不過，基于法定數字貨幣的法定性，所以商業銀行不可因公眾使用法定貨幣行為向其收費，只能請求央行給付業務代理費。

商業銀行還應承擔對應義務。一是代理維護義務。該義務來源于代理經營權。二是審核身份義務。審核既是權利也是義務。三是違法審查義務。及時發現并制止洗錢、逃稅等違法行為，承擔安全保障義務。四是貨幣兌換義務。應當保證法定數字貨幣與存款貨幣之間的無障礙兌換。

社會公眾的權利和義務。法定數字貨幣的發行和流通直接影響著社會公眾的利益，社會公眾當然享有權利和義務。一是貨幣選擇權。公眾可以自由選擇貨幣種類，包括數字形式與紙質形式，接收方不得拒絕。二是貨幣兌換權。該項權利與商業銀行兌換義務相匹配。三是絕對支付權。任何主體不得限制以法定數字貨幣為內容的給付。四是請求賠償權。該項權利與央行賠償損失義務對應。

社會公眾同時需承擔部分貨幣義務。一是合規義務。公眾應當遵守法定數字貨幣使用規范。二是誠信義務。這是誠信原則在貨幣法中的具體體現。二是合理注意義務。持幣人須自行承擔自身過失引起的損失。

健全反洗錢、反假幣制度

完善反洗錢體系。一是明確規制機構及權限。法定數字貨幣涉及線上交易結算。一方面，明確對法定數字貨幣承擔反洗錢義務的機構;另一方面，確定反洗錢權限及方式，包括實時監測、及時上報、關閉端口等。二是強化身份識別機制。增添身份認證技術，包括用戶數據證書、生物識別信息等。三是建立反洗錢信息共享平臺。實現金融、海關、稅務、司法等機關信息互聯互通，強化反洗錢合作。四是建立風險應急預案制度。對洗錢活動實行分級分類處理。

完善反假幣制度。一是擴大假幣認定標準。應當將利用算法進行代碼編寫、篡改、刪除的行為認定為偽造、變造。二是禁止假幣流通。源于數字假幣的開源性，一旦流通將嚴重影響金融秩序，應加重出售、購買、傳輸、存儲假幣行為的法律責任。三是規范假幣收繳程序。商業銀行一旦發現數字假幣，應該立即凍結賬戶、加蓋電子印戳，移送公安機關處置。除此之外，還應提高網絡監管能力，加強跨國金融監管合作。

保護個人信息

應采取“技術+法律”雙重保護模式確保個人信息安全。一是技術上，可以將信息索引和信息內容分開，將索引放置于區塊鏈上，將內容放置于區塊鏈下，區塊鏈只共享信息地址，不共享信息內容;同時，繼續增加哈希值復雜度、完善防火墻技術、強化代碼審計。二是明確法定數字貨幣交易結算機構的法律地位與職責范圍，由其承擔信息安全主體責任與監督責任。三是實行信息分類規制。根據信息風險位階的高低，將信息分為高敏感級、中敏感級、低敏感級、非敏感級。前三者為敏感信息，一旦泄露將導致個人遭受身心健康損害或財產損失。信息處理者在處理敏感信息時，應當采取不可逆加密算法，并進行數據脫敏處理。四是提供風險管理產品。針對不同位階信息風險設置差異化保額，轉移信息風險、減少信息主體損失。

結語

法定數字貨幣的出現順應了數字經濟時代的發展需求。推廣法定數字貨幣，有利于減少發行成本、提高支付效率，提升貨幣政策精準度、增加人民幣國家話語權，最終健全國家金融體系。當然，法定數字貨幣仍存在著法律地位不穩固、權利義務關系不明確、信息保護不周全等問題。今后應當鞏固法定數字貨幣法償地位、明確各方主體權義內容、加強貨幣安全監管、構建信息保護機制;還應當繼續加強對法定數字貨幣的法律性質、權利義務關系、立法體系等方面的研究，以促進我國貨幣治理體系和治理能力現代化。

（作者單位：中國政法大學）

責任編輯：楊生恒

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