海南省自然保護區建設管理存在的問題及發展對策

周瑩瑩 吳金山

摘 要：自然保護區的有效規劃及管理對于海南省生態資源保護具有重要意義，有利于促進海南省生態文明建設。該文采用文獻綜述法，對海南自然保護區生態建設管理存在的問題進行了分析，并提出了利用生態補償實現相對公平、加大政策與資金投入、完善法律制度建設等發展對策，以期為自然保護區后續規劃管理提供參考。

關鍵詞：自然保護區;建設管理;現狀;對策;海南省

中圖分類號 S759.9文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2022）05-0106-03

海南省作為我國面積最大的熱帶地區，其地形復雜、氣候獨特、資源豐富，保存著我國最大面積的熱帶雨林以及豐富的熱帶特色生物資源，是我國最具價值和保護意義的地區之一。不僅如此，海南的熱帶生物資源保護在全球也具有特殊地位。隨著生態文明建設的推進，自然保護區在保護生態環境與維持生物多樣性方面發揮著重要作用。因此，海南省自然保護區的規劃及有效管理具有重要意義。

1 自然保護區

1.1 概念 自然保護區是對規劃區域內的各類對象給予保護、管理，甚至拯救瀕危生物物種，對自然生態資源進行科學規范的監測保護，對促進我國生態文明建設具有重要意義。根據保護對象可將其分為3類，分別為：生態系統類、野生生物類和自然遺產類;根據保護區級別可將其分為國家級自然保護區、省級自然保護區和市級自然保護區。目前，中國的自然保護區為“分類、分區、分級、分部門”的管理形式，以部門主導、分類管理作為基本模式[1]，因而各地自然保護區在相同環境的背景下，具有各自獨特的規劃與管理制度，為不同地域的自然保護區開展實施提供了可資借鑒的基礎。

1.2 意義與作用 隨著現代社會的發展，如何合理有效地保護及管理生態資源逐漸成為當今主旋律。要想實現自然與經濟共同發展的和諧穩定，必須通過對自然保護區的有效管理，合理協調分配生態資源，促進保護區內生物科學、可持續性發展，穩定運行，才能達到可持續性的長遠發展，形成良性循環。自然保護區可維護基本生態過程和生命維持系統，保護生物多樣性，實現生態系統內生物資源的可持續利用，并用于科學研究、資源監測[2]，既是“自然博物館”，也是“天然實驗室”，更是“天然基因庫”，具有重要的作用。

2 海南自然保護區現狀

根據海南省環保廳、林業廳、農業廳、國土廳等部門發布的自然保護區名錄以及自然保護區功能區劃圖，在2000國家大地坐標系（CGCS2000）下，基于高分辨率衛星影像，通過圖上同名點的地理匹配以及經緯網格間的誤差計算，實現自然保護區功能區劃圖與衛星影像之間的地理配準，并對每個自然保護區的核心區、緩沖區及試驗區進行面狀要素矢量化和拓撲檢查。完成的海南省國家級自然保護區分布數據顯示，海南省共計有10個國家級自然保護區，分別為海南東寨港國家級自然保護區、海南大洲島國家級自然保護區、海南三亞珊瑚礁國家級自然保護區、海南尖峰嶺國家級自然保護區、海南銅鼓嶺國家級自然保護區、海南鸚哥嶺國家級自然保護區、海南霸王嶺國家級自然保護區、海南大田國家級自然保護區、海南吊羅山國家級自然保護區和海南五指山國家級自然保護區。目前，海南正積極推進熱帶雨林國家公園建設[3]，創新開展新式體制試點，組建高素質專業人才隊伍，打造更為全面的監測與管理體系，面向全球，努力建設世界一流的生態環境管理制度。

2.1 自然保護區與人類活動 過年過節時，養豬戶會在祭祀時祭拜豬欄土地，祈求豬欄土地保佑生豬健康成長。

2.1.1 土地權屬問題 自然保護區的土地權屬爭議問題往往是由于前期管理工作中土地的權屬劃分混亂、邊界不清晰、土地收益等紛爭造成。我國自然保護區分為核心區、緩沖區和試驗區，核心區與緩沖區應當受到嚴格管控，但實際上很多地區的該區域尚未獲得土地使用權。

由于部分自然保護區內并非全為荒地，存在不少原住居民在自然保護區內，因而導致不少土地資源保護和土地權屬爭議問題[4]。目前在大部分自然保護區中均存在著集體土地，如部分自然保護區內存在的居民區與耕地等。而土地權屬未統一的問題不僅嚴重影響了自然保護區的統一化管理，也導致管理效率的低下。

2.1.2 當地居民日常生活受到影響 由于自然保護區管理措施與當地居民的生活聯系緊密，因而造成了當地居民日常生活與自然保護區管理的矛盾。如海南黎族有采摘七指蕨、桃金娘、野牡丹等草藥用作藥用的傳統[4]，而隨著自然保護區的建立，黎族人民采藥往往受到限制，對當地居民的生活習慣造成一定影響。

2.1.3 村民自身水平限制問題 首先，由于當地管理機構缺乏有效的規劃管理政策，導致自然保護區內大多當地人的經濟條件較落后，各項優質資源被外部投資者掌控[5]，進一步導致村民經濟收入微薄，加劇了當地居民對自然保護區的爭議。其次，由于地理位置偏僻、經濟發展落后以及當地村民自身文化教育等問題的限制，當地部分居民不具備對生態文明建設戰略的高瞻遠矚，難以理解生態效益的重要性，仍舊保留著“靠山吃山”的舊思維方式，以發展經濟為先，時而做出損害生態文明建設的行為。

2.1.4 野生動物管理問題 自然保護區范圍廣闊，野生動物活動范圍較大，活動軌跡較難監測，因此疏于管理現象較之植物更為嚴重。不少自然保護區內動物種群出現棲息地“孤島化”現象，加大了保護區內管理難度。加之自然保護區內動物珍稀，偷獵行為頻發，嚴重影響了自然保護區的有序建設。

2.2 自然保護區法律體系問題 當前我國自然保護區存在立法層級低、立法缺乏系統性、立法原則統領不足、部門規章和地方立法缺乏長效協調性[6]等問題。法治保障中的一些制度欠缺，比如公眾參與制度、資金保障制度等不健全[7]。由于法治保障體系和事后監督機制不完善，導致地方先行立法存在弊端，甚至間接造成了我國自然保護區管理體制的混亂。

2.3 管理體制問題 自然保護區管理機制的完善情況和管理水平高低不僅關系到自然保護區內工作效率的高低，更影響著自然保護區是否能夠實現保護生物多樣性的最終目的。當前自然保護區保護管理機制普遍缺乏完整性，不僅管理機構責權不明確，上下管權結構分離，行政執法主體地位也不明確[8]。此外，相關工作中的監督管理環節還需加強完善。由于監督方面的漏洞，各主管部門在開展工作時存在著未嚴格按照規范標準組織管理工作的情況，如開展集中檢查工作時過程隨意、粗心大意情況仍時有發生。

2.4 專業人才團隊組建問題 海南省自然保護區覆蓋的生態資源極為豐富，因此對于監管監測方面的技術有一定要求。目前不同區域自然保護區建設人才管理水平參差不齊，對相關的先進技術手段應用不夠，缺乏創新能力，因循守舊，加之部分地區管理建設方法落后，造成當地管理效率降低[9]。除此之外，一些地區由于資金投入問題，難以采購新型設備等，人才保障制度缺失，造成對專業人才吸引力不夠，難以引進優秀高科技技術人才，更難以組建高素質的專門人才管理團隊，造成管理手段仍舊落后，為保護管理工作帶來阻礙，難以獲取及時、實時、動態的有效信息，直接影響了落實積極有效的保護管理政策，影響了自然保護區發揮保護生物多樣性的能力。

2.5 公眾參與制度問題 自然保護區建設關系著生態文明建設的進程。在自然保護區區域內，周邊居民有權參與所有與自身生態權益相關的立法。一方面，受各方面因素限制，目前大多海南自然保護區內當地居民生態建設意識淡薄，以利益為先;另一方面，當地公眾參與制度落后，難以調動公眾參與的積極性，難以達到“雙向互動”的效果，造成了公眾參與制度的困境。

3 發展建議

3.1 利用生態補償實現相對公平 生態補償指為政府、社會組織和個人對因遵循世界自然遺產地保護管理的原則而使自身利益受損或為喀斯特世界遺產地生態環境保護做出貢獻的對象進行補償[10]。因此對于因建立自然保護區而受到各方面負面影響的本地居民，可適當利用政策補償、資金補償以及智力和技術補償，實現相對公平[11]。

3.2 加大政策與資金投入 為確保生態文明建設有序推進，當地政府應當提高重視程度，加大自然保護區資金投入，確保保護地管理的實施過程不會被“卡脖子”。同時，為當地居民提供保護政策，減輕外地投資者對當地人的沖擊。例如，給予旅游管理服務技能培訓，便于發展當地生態旅游產業;提供優待政策，鼓勵當地居民發展各項生態產業，推動當地經濟發展，實現生態效益與經濟效益的雙豐收。除此之外，建設自然保護區也需各方共同發力。當地政府應出臺相關惠利政策，為自然保護區建設適當拓寬融資渠道，如吸引個人投資及其他投資，確保充足的經濟來源。海南文昌名人山保護區便是成功的個人投資案例。

3.2 完善法律制度建設 相關法律制度及配套措施建設可在實行過程中逐步進行完善與改良，因地制宜，根據實際情況逐步形成具有海南當地特色的自然保護區立法制度。除此之外，也可借鑒和研究國外自然保護地的制度，例如在配套制度中吸取各國包括公眾參與模式在內的先進經驗等[12]，從而完善我國自然保護區相關立法框架。比如由《自然保護地法》完善我國自然保護地的基本法規，為海南自然保護區建設提供更堅實的法律后盾。

3.3 借鑒國外經驗，加強管理監督 我國自然保護區為社區管理機制，起步相對較晚，因此應借鑒國外較為完善的管理實施辦法。例如，美國獨特的特許經營制度、特有的游客管理機制，英國的保護與協調機制、公眾參與機制，加拿大獨特的自上而下管理機制[6]，有效維持了自然保護地的經濟支出與生態效益保護的平衡。海南省當地政府應加強對保護區管理的監管，由相關責任部門完善自然保護區的各項管理制度，量化考核制度，切實保障相關部門利益，保證自然保護區生態資源管理工作能夠順利推進，逐步形成責任到人的完善責任體系[13]，彌補制度漏洞，嚴控各個環節，提高管理工作效率與質量。同時，提高對自然保護區管理的要求[14]，促進自然保護區科學有效發展，最終實現可持續發展。

3.4 挖掘生態資源的經濟效益 只有不斷開發創新生態綠色產業，才能創造綠色經濟價值，實現生態和諧與經濟發展的統一。借鑒國外較為完善的發展經驗，如以近自然理念為基礎，日本首先提出的森林浴和森林療法的概念[15]，可借鑒為發展海南自然保護區的森林康養產業;芬蘭森林康養旅游服務設計方面的需求，也可在自然保護區內作為經驗進行借鑒[16];還可在人工林中推行實施林農復合農業模式及進行生態遷移等措施，維持保護區的人工林管理效益;同時為當地居民提供就業機會，提高自然保護區附近居民的經濟水平，促進當地經濟發展，改善經濟落后現狀。

3.5 定期開展保護區管理評估 各自然保護區應當結合海南省實際，以相關管理辦法為指標，從管理實效、管理規劃、科研設施建設與維護、相關項目推進情況、經費投入、人員管理與培訓、日常工作等方面量化考核評估，以確保各項任務落實，取得實效。

4 結語

海南自然保護區涵蓋著豐厚的生態資源，具有得天獨厚的優勢，不僅對科學考察等作出重要貢獻，也在生態文明可持續建設進程中發揮著重要作用。盡管在目前如火如荼的實施過程中暴露了不少缺漏及有待改善加強之處，但海南自然保護區建設的有序推進勢在必行。隨著各方面工作的協同推進，海南自然保護區的建設必將趨于完善，為我國生態文明建設添磚加瓦，具有十分光明的發展前景。

參考文獻

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（責編：徐世紅）