政府和社會資本合作（PPP）領域政務誠信建設的淮安實踐

薛樂飛 張凌 葉文玲 劉勇 張月霞

【摘要】作為政務誠信建設的重要內容，各級政府對PPP領域政務誠信建設均做了明確要求，但尚未出臺具體操作指南。淮安市財政局經過充分調研，在全省率先出臺了《淮安市政府和社會資本合作（PPP）領域政務誠信建設實施意見（試行）》，全面規定了PPP領域政府方責任人在PPP全生命周期內的誠信責任；列舉了政府方責任人的失信行為負面清單；設計了《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》和《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方合同義務履約情況季度匯報表》，為政府方誠信履約提供了可操作性的指引。

【關鍵詞】政務誠信；政府方義務；失信行為負面清單；履約承諾

【中圖分類號】F123.6

一、引言

政府和社會資本合作模式（以下簡稱PPP），是在基礎設施和公共服務領域，政府和社會資本開展合作，由社會資本承擔設計、建設、運營基礎設施，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得收益，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管的一種治理創新。隨著“政務誠信”建設的進一步加強，PPP領域的政務誠信建設亦成為政務誠信建設的重要內容。淮安市財政局經過充分調研，構建了PPP領域政務誠信建設的創新性制度。本文旨在通過介紹淮安市的相關實踐，以期為PPP領域的政務誠信建設提供參考。

二、政府和社會資本合作（PPP）領域政務 誠信建設概述

“誠信”是社會主義核心價值觀的重要內容，“誠信”既是對個人的要求，更是對政府的要求。按照現代政府的理念，政府必須以法律法規為根據，以誠信理念作為政治生活的基本指導準則，服務于經濟社會發展的需要。因此，政府在誠信建設中居于核心地位，發揮主導作用。[1]改革開放以來，隨著現代公共管理理論的發展以及法律體系、決策、執行和監督機制的逐步完善，政府誠信建設已經取得了較好的成效，但仍然存在政策缺乏延續性、行政工作效率有待提高、行政工作公開透明度不高等政務誠信缺失的問題。[2]

在2006年黨的十六屆六中全會上，黨中央首次明確提出“政務誠信”這一概念，指出要“加強政務誠信、商務誠信、社會誠信建設，增強全社會誠實守信意識”。黨的十七屆六中全會再次提出“大力推進政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信建設”，從此，“政務誠信”成為主流說法。[3]黨的十八大以來，在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的要求下，加快“政務誠信”建設的重要性更加突顯。國務院《關于社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》在分析社會信用體系建設現狀時，亦提出政務誠信度離人民群眾的期待還有一定差距，并針對這一問題，提出了加快推進政務誠信建設的具體指導方案。2016年國務院專門發布了《關于加強政務誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕76號），其中將“加強政府和社會資本合作領域政務誠信建設”與政府采購領域政務誠信建設、招標投標領域政務誠信建設、招商引資領域政務誠信建設、地方政府債務領域政務誠信建設和街道、鄉鎮政務誠信建設一起，列為要加強政務誠信建設的七大“重點領域”之一。這也說明PPP領域的政務誠信建設任重而道遠。

三、政府和社會資本合作（PPP）領域政務 誠信建設的淮安實踐

截至目前，淮安市入省庫PPP項目45個，總投資額433.99億元。其中市本級5個，清江浦區1個，淮陰區3個，淮安區5個，洪澤區5個，漣水縣16個、盱眙縣4個、金湖縣5個。財政部示范項目3個，省示范項目9個。已落地項目43個，項目落地率95.6%，已開工項目38個，開工率84.4%。項目主要涉及交通運輸、污水處理、教育、體育等公共服務領域，項目落地率和開工率均高于全國平均水平。落地率在江蘇省省內亦處于領先地位。項目數量較多，與多個社會資本方存在合作關系，對淮安市政府及相關部門的“誠信”提出了更高要求。

（一）深入開展調查研究

針對PPP領域政府失信的問題，有學者分析了政府方在PPP領域的失信原因，主要有：政府在PPP項目中處于主導地位；政府違約成本較低；經濟的發展為政府履約提供了很大的挑戰；現行針對PPP的規章，對政府行為的規范管制較為模糊；政府缺乏PPP項目的專業人才。[4]為準確把握淮安市PPP領域政府失信和政務誠信建設存在的問題，淮安市財政局組織了多次現場調研，并與本市PPP項目的政府方和社會資本方開展座談，全面了解本市PPP項目政府方或實施機構是否存在失信問題以及存在失信問題的具體原因。總體來看，除了上述學者總結的原因以外，淮安市PPP領域的政務誠信建設還存在以下難點：

PPP作為一種公共部門與私人部門合作提供公共產品和服務的供給機制，政府方實際上承擔著公共管理者與合同當事人的兩種角色。一方面，政府是制度設計者、項目合同授予者與項目監管者，在這個過程中，政府以公權機關的身份出現，其行為規范涉及公法問題，政府監督的目的在于確保PPP的公共性，使公共利益得到保護、政府的公權力得到制約；另一方面，政府部門在PPP模式中充當市場參與者的私法角色。[5]但在調研中發現，部分政府方對PPP項目中政府方和社會資本方的權利和義務不甚了解，部分政府方負責人還是簡單地認為政府方就是要監管社會資本方的活動，以管理者的身份對社會資本方提出各種要求，而不了解自己作為PPP項目合同相對人這一平等主體的相關義務。

盡管國務院、江蘇省包括淮安市對PPP領域的政務誠信建設均提出了明確要求，但各級政府均尚未出臺具有可操作性的具體指南，導致政府方和其主要負責人不了解自己在項目籌備、招投標、政府采購、項目融資、項目實施等PPP項目各個階段的具體誠信職責，也不知道如何評判自己是否履行了誠信責任，需要具體制度的指引。

淮安市部分縣區PPP項目開展較早，在2014年財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）不久即開始試行。當時政府相關部門尚未對PPP模式做充分了解，部分PPP項目匆忙上馬。盡管采取了PPP模式，但隨著項目的推進，政府方或社會資本方才發現該項目采取PPP模式可能并非最佳方案，導致項目進展緩慢甚至停滯、退庫。在這一過程中，政府與社會資本方如果未能就相關問題達成一致意見，社會資本方會對政府方的誠信提出質疑，甚至引發訴訟等糾紛。

（二）創新政務誠信制度建設

針對以上調研中反映的問題，淮安市財政局會同本地高校專家學者，經過多輪研究討論，在全省率先出臺了《淮安市政府和社會資本合作（PPP）領域政務誠信建設實施意見（試行）》（以下簡稱《意見》），該實施意見具有以下幾點創新之處：

1.全面規定了PPP領域政府方責任人在PPP全生命周期內的誠信責任，具體到項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執行階段和項目移交階段，政府方應承擔哪些責任。

2.詳細列舉了政府方責任人在PPP項目識別階段、項目準備階段、項目采購階段、項目執行階段和項目移交階段的失信行為負面清單，便于各方對政府方的失信行為進行評估和糾正指導。

3.為切實加強政府的契約意識、誠信意識和責任意識，建立健全政府方承諾書制度，設計了《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》，要求政府方和社會資本方簽訂PPP項目合同時，政府方應當簽署《政府方誠信履約承諾書》作為PPP項目合同附件，確保政府方信守承諾，推動PPP項目可持續高質量發展。

4.為明確政府方的合同義務和誠信責任，建立PPP項目合同履約情況定期匯報制度。項目實施機構可以根據項目的進展情況，形成政府方合同義務清單，定期向行業主管部門匯報項目履約情況，并報送市信用辦；建立誠信檔案記錄，將政府方在PPP項目上的合同履約情況記入誠信檔案，將政務履約與守諾服務納入政府績效評價體系；建立政務失信記錄，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。

（三）廣泛宣傳指導落實

制度的生命力在于執行，上述制度制定后，為確保制度的有效執行，淮安市財政局采取了一系列措施，積極推進制度的有效實施。

1.加大宣講力度

淮安市財政局牽頭，組織開展上述《意見》宣講培訓會，召集全市所有PPP項目的政府方和項目實施機構相關負責人員參加宣講培訓，確保相關負責人深入理解《意見》的內容，深刻認識PPP領域政務誠信建設的重要意義。

2.明確責任落實

淮安市財政局明確要求市直各行業主管部門、項目實施機構，各縣、區財政局成立PPP領域政務誠信建設領導小組，明確本單位PPP領域政務誠信建設的直接負責人和具體工作任務，確保及時簽署《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》和每一季度按時報送PPP項目政府方合同義務履約情況匯報表。

3.強化信息公開

對尚未簽訂PPP項目合同的項目，淮安市財政局要求政府方將《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》作為合同附件；對已簽訂PPP項目合同的項目，要求政府方向社會資本方交付《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》。已經簽署的《政府和社會資本合作（PPP）項目政府方誠信履約承諾書》，要求盡快上傳至全國PPP綜合信息平臺，向社會公眾公開，便于社會公眾監督。

4.建立誠信檔案記錄

淮安市財政局PPP中心負責將各單位在PPP項目上的合同履約情況記入誠信檔案，將政務履約與守諾服務納入政府績效評價體系，建立政務失信記錄臺賬，建立健全政府失信責任追究制度及責任倒查機制，加大對政務失信行為懲戒力度。

主要參考文獻：

[1]王偉.政務誠信建設：理念傳承與制度創新[J].中國產經，2017（2）：58-60.

[2]段芳.政務誠信制度建設研究[J].蘭州教育學院學報，2016，32（6）：61-62.

[3]范根平.國內政務誠信研究綜述[J].教育教學論壇，2017（3）：71-72.

[4]喻峰.關于PPP項目中政府不合理履約承諾研究分析[J].現代商業，2019（8）：186-188.

[5]劉夢祺.政府與社會資本合作中政府角色沖突之協調[J].法商研究，2019，36（2）：89-100.