望江縣農村宅基地管理存在的問題和對策

陳映雁

摘 要：望江縣農村宅基地管理中存在多占亂建、監管匱乏、違建住宅查處難度大、工作合力差等問題提高認識，強化隊伍建設，做好規劃，強化資格認定、規范審批監管，提高村級管理能力，建立收費和信息化管理機制，確保農村宅基地規范管理。

關鍵詞：宅基地，管理，現狀、對策

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）05-0138-03

1 存在問題

1.1 多占面積現象普遍 農村宅基地管理經過了由松到緊、由弱到強、逐步強化的過程，多占土地建大房在農民思想中根深蒂固，深宅大院是許多農民實現人生價值的體現。據統計，望江縣2018—2020年衛片執法發現，農戶建房違法用地331個圖斑，涉及444個農戶，占地總面積116879m2，戶均263m2，其中334戶超過望江縣政府核定的農村單戶宅基地上限160m2，超核定面積多占宅基地建住宅的農戶占75%，最多的1戶占地611m2（表1）。根據宅基地管理部門查處核實測繪圖看，農戶主房（樓房）占地大都在100～140m2，輔房、硬化路面、院子、圍墻等輔助設施占地是超核定面積的主要原因。

1.2 亂建現狀突出 農民建房隨意性強，原因有2個方面：一是鄉村建設規劃缺失或者極其粗略，基層干部無法用現有的規劃進行有效的監管;另一方面農村盛行風水，農民建住宅首先是找風水先生看風水，定房屋坐落和朝向，各自為政，而不是找基層干部和管理部門規劃建房事宜。長期以來造成村莊房屋布局亂七八糟，外形各式各樣，戶間空隙多，土地利用率不高，村莊道路彎彎扭扭，各種線纜拉成了蜘蛛網，公共設施匱乏，污水處理缺失，環境安全隱患突出。

1.3 批后監管匱乏 自從農村宅基地管理改革，宅基地審批權由鄉鎮人民政府執行以來，批后監管是個薄弱環節。由于宅基地監管涉及農業農村、自然資源、規劃、城管、執法等多部門，不能形成有效的監管合力，農民建房監管“四到場”不能很好地落實，造成了建房農戶不能自覺遵守審批事項，不按照勘測劃定的位置“漂移”建房、私自擴大建房面積、建圍墻圈地、大面積硬化地面的情況時有發生，等到發現時已經既成事實，整改成本高，查處難度大。

1.4 農民違建住宅處理難度大 由于一直以來宅基地管理軟弱的原因，未批先建、占地面積過大、一戶多宅等一直普遍存在，在違法查處工作中常常面對違建農民詰難：“之前可以現在為什么不行、法律法規不能及時完善責任不在農民、有法不依也不是農民一方造成的”等等，事關農民利益，農戶損失的財產數額大，查處整改工作任務重、難度大。從表2可以看出，農民違建住宅存量處理難度大，特別是涉及到一戶一宅，既要按照中央要求滿足農民基本需求、保障戶有所居，又要查處違法占用耕地，大量的工作需要基層一線干部群策群力，依法執政。

1.5 管理缺乏合力 宅基地管理涉及農業農村、自然資源、規劃、城管、執法等多部門，同時涉及縣、鄉（鎮）、村（社區）三級聯動，在實際工作中難以形成強有力的合力，加之與宅基地管理體制相適應的機構改革沒有到位，缺人、缺技能、少手段，管理機制不順暢是當前宅基地管理面臨的困境之一。

1.5.1 基層干部工作繁重，動力不足 村級干部都是身兼數職，大量的工作最終都要落實到村級，上面千條線下面一根針，忙于應付是村級基層的現狀。宅基地管理涉及每家每戶的切身利益，牽涉鄰里關系的方方面面，村干身處其中，基層事務多精力有限是客觀因素，缺少動力不愿主動作為也是存在的，建房需求摸底不實，前期規劃引導不力，出現違法違規建房不能及時發現和制止，沒有在第一時間實施干預，造成既成事實，為后面的執法增加了極大的難度。

1.5.2 管理部門力量薄弱，管理工作尚在摸索 鄉鎮作為宅基地管理的前沿，承擔大部分的工作任務。宅基地管理改革后的鄉鎮農業農村部門力量薄弱，工作職能轉移到農業農村部門，相應的機構改革沒有到位，匆忙組織草臺班子做事，一時摸不著頭緒。縣農業農村局也是剛剛接手宅基地管理工作，業務也在摸索之中，部門和縣鄉業務銜接也需要磨合。不僅宅基地審批要抓起來，批后管理要做到位，規劃編制、需求摸排、指標分配、違法查處、糾紛化解都要做好，大量的工作不是一個部門能獨立做好的。做好宅基地管理工作需要強有力的政府領導，具備相應業務能力的部門，還需要涉及到的相關部門通力協作、形成合力。

2 對策建議

2.1 提高認識，統一思想 要深刻領會和執行習近平總書記的就亂占耕地建房整治重要批示指示精神，切實把思想認識和行動統一到黨中央的決策部署上來。一是明確主體責任，各地黨政一把手要切實擔責;二是既要保障農民的合法權益，又要整治亂象;三是重點整治強占、多占、非法出售等惡意的占地建房行為;四是對于包庇縱容，失職瀆職導致耕地流失的領導干部要嚴肅問責。

加強宅基地管理的出發點是保護耕地、遏制耕地“非農化”，保障農民的合理需求，保證戶有所居。按照自然資源部、農業農村部聯合發布農村亂占耕地建房“八不準”的要求，從重點整治強占、多占耕地入手，逐步消化農民違建住宅存量，堅決遏制新增違法違規情況的發生。

2.2 強化管理隊伍建設 農村宅基地管理改革以后，與之相對應的機構和人員配備還沒有到位，縣鄉村參與宅基地管理工作的人員都是身兼多職，也沒有經過系統的培訓，業務能力普遍較弱，同時人員流動性強。宅基地管理工作普遍薄弱、手段也比較少，不能很好適應宅基地管理工作強有力地開展。要盡快配備宅基地專職機構和人員，強化人員業務培訓，實行獎懲激勵機制，建立一支思想素質高、業務能力強、作風正派、能攻堅克難的宅基地管理隊伍。

2.3 盡快補齊村莊建設規劃的短板 不僅要有土地利用總體規劃，也要有詳實可行的村莊建設規劃。部分村組由于前期規劃沒有預見性，建設用地集中在部分組別，導致一些組別無宅基地可用。要從村莊規劃入手，做好宅基地規劃，平衡村組之間需求和供應，以村為單位統一預留宅基地，打破組別藩籬。在哪建、怎么建、建什么樣的房子、公共設施如何配套都要有規劃，不能由著農民亂建一氣。保障農民建房的合理需求不是滿足無理要求，中央政策保障戶有所居、保證農民建房的基本需求不能成為違法違規的借口，管理者要有工作耐心和責任擔當，村莊建設規劃是強有力的約束，不是軟弱無力的倡導。村級宅基地協管員要確實負起責任來，鄉鎮管理部門要堅持日常巡查機制，第一時間發現并制止違法違規建房行為，將違法查處成本降到最低。

2.4 加強部門協作 縣級農業農村、自然資源和規劃、城管執法、林業、水利、電力、公路、公安、民政等部門要高度重視農村宅基地管理工作，在宅基地管理、行政執法、村莊規劃、用地管制、基礎設施建設、戶籍管理、婚姻登記等諸多方面承擔各自相應的職責，杜絕各自為政、單打獨斗，投入精干力量，形成合力，扎實做好宅基地管理工作。

2.5 強化資格認定，抓好審批的第一關 具備申請資格和“一戶一宅”是宅基地審批的基本條件，必須嚴格執行，杜絕在情況不清的情況下審批、帶著問題審批。

資格認定和分戶標準的把握一直存在諸多爭議，現實中戶籍和村集體經濟組織成員身份不完全相符。在不具備村集體經濟組織成員的情況下，有些村組按照鄉規民約或約定俗成給予回鄉家庭宅基地建房，在縣政府沒有出臺相應的政策規定的前提下是不被允許的。還有些進城落戶家庭戶籍已經遷到居住的城市，村組沒有注銷相應的村集體經濟組織成員資格，在此情況下申請宅基地建房也是不符合宅基地管理規定的。

戶籍管理中的分戶也存在一些與宅基地審批要求有關的不合理問題。由于諸多原因，造成父子分戶、未成年子女或未婚子女分戶、夫妻分戶等不合理分戶現象的存在。因此在宅基地審批管理中要仔細甄別，統籌兼顧，村組要厘清申請農戶的父母子女夫妻之間的戶籍和住宅情況，嚴格按照“因結婚等原因確需建房分戶的，原宅基地面積低于分戶標準的”標準審查“一戶一宅”，在審批宅基地時將業已存在的不合理分戶家庭排除在外，杜絕由此衍生出來“一戶多宅”不合法現象。

針對有的地方公安分戶登記與具有宅基地互為前提的情況，要加強溝通協作，依據事實，合情合理合法辦理宅基地審批，嚴格按照“因結婚等原因確需建房分戶的，原宅基地面積低于分戶標準的”標準辦理宅基地審批，不能機械套用“先有戶，后有地”，給農民申請宅基地人為設立條件。

2.6 規范執行宅基地審批及監管政策 農村宅基地管理改革以后，新增的宅基地違法違規事件的發生大都是因為審批及批后監管環節工作疏漏所造成的，因此“四到場”必須不折不扣的執行。

2.6.1 選址審查到場 審批時嚴格執行鄉鎮有關部門現場勘察測繪，確保符合土地利用總體規劃和村莊建設規劃，執行自然村落房屋布局設計一致化，節約集約合理用地，建房規范有序、整齊一致，并做好排水排污供電供水等公共配套設施的銜接。

2.6.2 定點放樣到場 農民宅基地審批后，按照批準書和規劃許可證確定的建房位置，鄉鎮相關管理部門實地丈量批放宅基地，現場放置定點標記，拍照固定證據，同時要建房戶和四鄰簽字確認，并向建房戶宣傳政策，說清私自挪移建房位置、擴大建房面積造成違法事實后，必將被管理部門查處整改，農戶自身將承擔高額的違法成本等等厲害關系。

2.6.3 施工過程到場 在農戶建房過程中，鄉鎮相關管理部門要組織工作人員現場巡查，按照批準書、規劃許可證和定點放樣圖，以及定點標記，查驗農戶是否完全按照定點放樣位置建房，發現違法違規問題立即制止，并組織力量拆除違法建筑，恢復土地原狀。對不聽勸阻、阻撓執法者依法處理，在違法違規行為沒有消除前暫停該農戶建房資格，直到完全整改到位后才能繼續建房。

2.6.4 竣工驗收到場 農戶建房竣工以后，鄉鎮組織相關管理部門現場驗收，比對批準書、規劃許可證和定點放樣圖，查驗四至是否相符，房屋布局是否合乎規劃，公共配套設施的銜接是否到位，發現問題及時整改，完全符合后拍照留存，相關人員和建房戶在驗收意見表上簽字確認。該驗收意見表將作為房地一體確權頒證的重要依據。“四到場”作為宅基地管理和監管的重要手段，要不折不扣的執行和落實，相關部門的人員到場時要做好規范的記錄，并簽字背書，建房戶也要在記錄上簽字確認，切實起到監管約束的作用。

2.7 強化村級管理功能 村集體經濟組織對農村宅基地管理功能軟弱，所有權“虛置”，對閑置、空置宅基地管理能力缺乏，守著水井喊口渴。部分地區宅基地超標現象嚴重，一部分農戶實際占用的宅基地面積大大超過規定的指標，加上村莊建設布局無序形成的村間空地，從而造成大量建設用地不能合理利用、節約利用，反而需要宅基地建房的村民只能眼巴巴地看著，村級集體經濟組織對此卻無能為力。需要徹底解決閑置、超占、違規占用宅基地沒有代價的現象，使基層能在宅基地管理上有所作為。為此要加強村級管理功能，強化集體土地所有權，在做好村莊建設規劃的前提下，村級集體經濟組織要充分發揮主人公的作用，做好資格審查、選址規劃、施工監督的一線管理，合理組織利用現有的土地資源，節約用地、集約用地、合理用地，用有限的土地資源盡最大能力滿足村民宅基地需求。

2.8 建立收費機制，引導有序退出宅基地 由于法律法規不完備等原因，造成一部分農戶實際占用的宅基地面積超過宅基地改革政策出臺后縣政府所核定的面積，以及一戶多宅的存在，一方面造成了嚴重的土地浪費，另一方面引起了農村社會的不公平，為后續宅基地管理造成了很大的困擾。建議縣政府出臺政策，開展宅基地改革探索，對不屬于違法違規查處的宅基地，超過縣政府核定的面積、以及一戶多宅等情況實行收費占用。由于繼承、婚嫁、返鄉等原因造成非本村村民占用宅基地，房屋雖在，但是居住并不多，通過收費占用宅基地、退出補償等辦法，引導占用者轉讓或者退出宅基地。

由于部分農戶或者村民小組集體擅自買賣土地建房等原因，造成非本村村民占用宅基地，這種情況在小集鎮具有一定的代表性，當時沒有進行有效的管理，已經成了歷史遺留問題。試行對非本村集體經濟組織成員收費占用宅基地，既是對違法違規行為的有效懲戒和警示，也能促進這些非本村村民盡快退出該宅基地。加強宅基地管理目的是為了有效保護耕地、合理利用寶貴的土地資源，保障農產品特別是糧食和油料安全，超面積、一戶多宅和非成員占用宅基地收費的標準可以比照耕地種糧的收益按年收取，收取的宅基地占用費應由鄉鎮專戶管理，專款專用，用于本村集體范圍內宅基地退出補償、宅基地開發利用、公共設施建設等。

2.9 建立宅基地信息化管理機制 縣自然資源和規劃部門結合國土調查、宅基地使用權確權登記頒證等工作，全面摸清縣內宅基地規模、布局、利用等情況，與縣農業農村部門實現信息共享互通。縣農業農村局指導鄉鎮依據自然資源和規劃部門提供的信息為基礎、以自然村為基本單元，逐步建立農村宅基地管理臺賬，包括村莊類型、人口戶數、面積、宅基地權屬、是否發證、使用及閑置情況以及農戶宅基地需求等，逐步建立宅基地基礎信息數據庫和管理信息系統，推進宅基地申請、審批、流轉、退出、違法用地查處的信息化管理。使用信息化手段，采集全縣農村宅基地信息，建立宅基地數據庫，實行縣鄉村一體化實時監管，農業農村、自然資源和規劃、城管、綜合執法等部門共享信息資源，互聯互通，把確權證頒、資格認定、指標核定、審批監管、基礎設施等多方面融合貫通，切實做到宅基地管理有序、高效、公正，達到既滿足農民建房的合理需求，又節約土地資源的目的。

（責編：王慧晴）