中央督察下的地方環境競賽與區域協同治理模式*

一、引言：尋求有中國特色的大氣環境治理模式

黨的十八屆三中全會以來，各地深入貫徹“兩山”理念，全力推動生態文明建設，初步實現了遏制大氣污染蔓延的總體目標。生態環境部數據顯示，2020年，全國地級及以上城市優良天數比率為87%，比2015年上升5.8個百分點；全國PM

平均濃度為33微克/立方米，PM

未達標城市平均濃度比2015年下降28.8%，均超額完成“十三五”目標要求。

大氣質量的穩步向好、穩中有進，標志著中國的大氣污染治理已取得階段性成果。但值得深思的是，大氣污染治理取得顯著成效背后的中國方案和中國智慧究竟為何，其中是否有相對成熟完善的治理模式可供借鑒參考。因此，尋求有中國特色的大氣環境治理模式并對其加以總結提煉，對提升大氣環境治理效能具有重要的理論和實踐意義。

中國的大氣環境治理實踐催生出具有中國特色的大氣環境治理模式。自“十五”規劃以來，經過近20年的艱辛探索，中國初步形成了一套立足于城市群協同發展，將中央環保督查、地方環境競賽兩個要素內生化并嵌套至區域聯防聯控治理體系中，通過動態化改進創新以不斷提升治理績效的大氣環境治理新模式。中央督察下的地方環境競賽與區域協同治理模式在發揮中央地方兩個積極性與區域聯動有機結合的基礎上，對大氣污染治理取得階段性勝利起到了至關重要的作用。可以看到，中央督察下的地方環境競賽與區域協同是具有中國特色和中國智慧的大氣污染治理模式，為未來中國統籌生態環境協調發展乃至實現構筑生態命運共同體的遠景目標邁出了可貴而堅實的一步。

然而，當前中國環境治理理論的發展仍遲滯于環境治理實踐。本文在中國轉向高質量發展的政治經濟學背景下，以政府治理為切入點，以統籌環境保護與經濟發展為目的，結合環境財政聯邦主義理論，在經驗事實支撐基礎上，總結提煉出具有當代中國特色的大氣環境治理模式，并對其作用機制、面臨挑戰以及模式優化路徑給予了系統研究，以期對實現環境治理能力跨越式提升給出中國方案與中國思考。

二、中央督查下的地方環境競賽與區域協同治理模式的歷史演進

1.中央督察：從“督企”“督政”再到“黨政同責”

中央政府作為委托人，傾向于借助問責或懲戒等負向激勵手段，實現對地方政府環境行為的監督和引導。

然而，受到信息不對稱與激勵目標難以相容的制約，

中央政府的環保激勵意圖失效與地方政府的環境行為偏離常相伴而生，這對理順中央地方間縱向治理關系帶來了極大挑戰。在環境分權治理結構下，

H.Ogawa, D.E.Wildasin, “Think Locally, Act Locally: Spillovers, Spillbacks, and Efficient Decentralized Policymaking,” , vol.99, no.4, 2009, pp.1206～1217.

地方環保部門與地方政府天然便具有更為緊密的聯系。

同時，中央政府的環保政策與地方經濟增長目標難以統籌兼顧，

H.Wang, N.Mamingi, et al., “Incomplete Enforcement of Pollution Regulation: Bargaining Power of Chinese Factories,” , vol.24, no.3, 2003, pp.245～262.

地方政府、監督機構及企業間通過“變通”

“污染轉移”

或“一刀切”

等非常規手段應對來自中央政府環保壓力的做法已成為普遍現象。有鑒于此，中央環保督察制度的創設能夠有效實現對地方政府在環境治理中各類積弊進行矯正的目的。中央環保督察由于通常伴隨著嚴厲的問責、約談或懲戒等負向激勵措施，故而能夠迅速觸及地方政府的環境治理“盲區”，在短期內有效改善環境質量。

X.Zhang, “Implementation of Pollution Control Targets in China: Has a Centralized Enforcement Approach Worked,” , vol.231, no.9, 2017, pp.749～774; Y.Tan, X.Mao, “Assessment of the Policy Effectiveness of Central Inspections of Environmental Protection on Improving Air Quality in China,” , vol.288, no.3, 2021, pp.1～14; R.Wu,P.Hu,“Does the ‘Miracle Drug’ of Environmental Governance Really Improve Air Quality? Evidence from China’s System of Central Environmental Protection Inspections,” , vol.16, no.5, 2019, pp.850～871.

總體來看，中國的環保督察制度植根于中國的環境治理實踐，依據時間及特征可將其劃分為3個階段：

治療一月后復查下肢靜脈彩色多普勒超聲，47例血栓消失（25.27%），35例（18.82%）治療后癥狀明顯緩解，其中單支19例（10.22%），兩支及以上16例（8.60%）血栓部分再通，與治療前比較，差異有顯著性（χ2=5.24，P＜0.05），見表 1。

1999年，原國家環保總局發布《關于進一步加強環境監理工作若干意見的通知》，初步形成了環保監管機構職能的雛形。在2002—2008年期間，隨著環境監察總隊、環境監察支隊和環境監察大隊分別對省級、地(市)級和縣(市)級環保事項實行監督管理以及覆蓋31省(市、自治區)的六大區域督查中心的全面組建，中國初步形成了以三級監管配合區域督察為主要特征的環境監管制度框架。但這種環境監管框架的主要問題在于，過度強調企業環境保護責任的同時卻忽視了政府監管不到位、行政不作為以及決策失誤產生的環境負外部性問題，使環境保護責任認定及劃分在政企之間顯著“失衡”。

(2)環保綜合督查深入開展——“督政”階段(2014—2016年)

胃腸道微生態參與胰腺癌發病的可能機制目前尚未闡明。學者們認為，病原菌、年齡、環境、代謝、遺傳等因素導致胃腸道微生態失衡，失衡可能經由模式識別受體、炎癥復合體以及NF-κB、環氧化酶2、信號轉導及轉錄激活因子3、樹突狀細胞、調節性T細胞等細胞分子引起腫瘤相關性炎癥、感染、代謝失衡、免疫紊亂，最終導致腫瘤的發生[15-17]。這些機制是腫瘤普遍發生的過程，找到其與胰腺癌發病機制的特異關系將有益于揭示胰腺癌發生的本質，因此尚有許多的研究要做。

2014年5月，原環保部印發《環境保護部約談暫行辦法》，規定了11項將被列入約談的行為。通過直擊地方政府環境保護不作為，充分借助公眾輿論監督手段以提高地方政府環境保護履責意識，環保的“督政”導向開始顯現。同年，隨著《環境保護部綜合督查工作暫行辦法》的印發，環境監管執法逐步從“督企”向“督企”與“督政”并重的方向轉變。黨的十八大以后，隨著生態文明體制改革的深化和中央環境保護督察的推行，全國區域環境保護督查中心的工作重點和職能進一步向“督政”方向傾斜，并與中央生態環境保護督察辦公室一起，共同構建國家環保“督政”體系。

(3)中央環保督察制度建立——“黨政同責”階段(2016年至今)

在第3階段中，2015年7月，《環境保護督察方案(試行)》將“環保綜合督查”升級為“中央環保督察”，明確了中央環保督察“黨政同責、一崗雙責”的責任承擔方式，強調黨委和政府在生態環境責任認定上承擔同樣的責任。2016年，首個中央環保督察組進駐河北開展督察試點，標志著這一制度真正從醞釀走向實踐。在這一階段，中央環保督察的管理制度和體系日漸完善，建立了“領導小組—小組辦公室—督察組”的管理制度。中央生態環境保護督察辦公室進駐生態環境部，其主要職能為領導及組織實施工作，體現了辦公室的統籌、協調與指揮作用。具體督察任務的實施則由各個督察組負責落實并最后向辦公室負責。自此，“中央督省、省督市縣”的兩級督察體系正式形成。

2.地方環境競賽：政績觀轉變與治污積極性調動

地方環境競賽的出現源自中國大氣污染治理的實踐探索。應當注意到，中央環保督察作為非常規手段，盡管可起一時之效，但難以完全激發地方政府治理大氣污染的積極性。因此，地方環境競賽是以新型政績觀為引導，借助省或地級市間大氣環境質量指標排名實現獎先罰后，旨在充分調動地方政府治污主觀能動性的制度設計。2013年，以《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》的下發為重大轉折，經濟績效的作用開始弱化，科學化和多元化的評估體系正逐步建立與完善。隨著注重高質量發展的新型政績觀逐步踐行，轄區內環境質量提升與環境治理績效改善日益被中央及地方政府所重視。

根據多任務理論模型及相關拓展研究的結論，

B.Holmstrom, P.Milgrom, “Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design,” , vol.24, no.7, 1991, pp.24～52; 佟健、宋小寧：《多維政績考核、沖突任務與“為官不為”——一個多任務委托代理模型》，《當代經濟科學》2018年第4期。

在中央政府對環境績效激勵力度不斷提升的機制誘導下，地方政府官員出于自身效用最大化目標的考慮，將會在環境質量上與同級政府展開競爭，以避免排位落后帶來的負面影響。

(1)環境監管體系建立完善——“督企”階段(1989—2014年)

從經驗事實來看，2013年起，在“兩山”理論的指導下，原環境保護部對第一批實施空氣質量新標準的74個重點城市開展空氣質量排名，每月公布空氣質量相對較好的前10個城市和相對較差的后10個城市名單。與此同時，為進一步擴大空氣質量排名的實施范圍，也為有效結合“中央督省、省督市縣”的督察體系，省級行政區開始借鑒這一做法，并在實踐中收到良好效果。2013年，山東省首次在所轄地級市間采取基于空氣質量和改善幅度排名以定獎懲的機制，由此開啟了借助地方環境競賽實現大氣質量改善的序幕。其后，山東省進一步強化空氣質量排位在綜合考評中的作用，并對其他省份形成良好的“示范效應”。同時，這一模式在京津冀及周邊省份得到廣泛應用。河北、河南等省采取了更加嚴格的管控措施，將空氣質量的排名、考核結果與政績掛鉤，對排名末位城市實行約談、問責，甚至由組織、紀檢等相關部門介入，力圖實現排名位次提升。

隨著空氣質量排名在省級行政單位加速落地并取得實效，2017年底，國務院公布《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》，明確提出要以重點區域和重點城市為主要抓手，擴展城市空氣質量排名實施范圍，以月度為單位，公布空氣質量排名。自此，全國168個重點監控城市實現了空氣質量“大排位”和“全參與”。與此同時，《計劃》還提出，支持并鼓勵空氣質量排名范圍向區縣延伸。在實踐中，2018年7月，地方環境競賽首次在深圳市實現層級下沉。隨后，青島、煙臺等地市開始復制深圳的成功經驗，通過對各街道或鄉鎮的空氣質量進行排名，進一步擴展了環境質量排位競賽模式的應用范圍。現階段，地方環境競賽已實現了“中央—省—市—縣”的“三連跳”，地方政府通過逐級考核以定獎懲的“穿透式”設計能夠有效促進地方政府環境治理效能的提升。

3.區域協同治理：從“單打獨斗”轉向“聯防聯控”

由于大氣污染具有較強的空間外溢性，因此大氣污染的治理必須打破行政屬地管理的局限，建立以區域為單元的一體化聯防聯控機制。國外文獻對協同治理的概念、

K.Emerson, T.Nabatchi, S.Balogh, “An Integrative Framework for Collaborative Governance,” , vol.22, no.1, 2012, pp.1～29.

過程以及構成要素等進行了比較深入的研究。

C.Ansell, A.Gash, “Collaborative Governance in Theory and Practice,” , vol.18, no.4, 2008, pp.543～571.

區域協同治理的機制及模式選擇與理論同樣重要，

目前以中國大氣污染為研究對象的區域協同治理有三方面主要進展值得重點關注：一是區域協同治理的模式選擇；

二是區域協同治理的效果探討；

A.Yu,J.You,et al.,“Industrial Carbon Abatement Allocations and Regional Collaboration: Re-Evaluating China through a Modified Data Envelopment Analysis,” , vol.233, no.10, 2019, pp.232～243;何偉、張文杰等：《京津冀地區大氣污染聯防聯控機制實施效果及完善建議》，《環境科學研究》2019年第10期。

三是以京津冀或長三角地區為主要對象，探討區域協同治理的困境與出路。

總體來看，中國大氣污染的區域協同治理體系的形成可分為試點探索、正式確立以及發展完善3個階段。

(1)試點探索階段(2006—2009年)。早在2006年，考慮到空氣污染的強擴散性與面污染特征，為有效確保奧運會期間的空氣質量達標，京津冀及周邊省份開始探索以統一領導、省市協同、合力保障為主要特征的大氣污染防控機制。多管齊下、協力共治的新模式有效保障了奧運期間空氣質量達標，也成為區域聯防聯控政策的雛形。以此為契機，大氣環境污染治理開始突破狹隘的行政邊界及地域限制，統籌整合區域資源與行政力量的聯防聯控模式逐步進入決策層視野，并在實踐中繼續成熟完善。

(2)正式確立階段(2010—2014年)。在先期試點取得成效的基礎上，2010年國務院轉發了原環境保護部等9部門制定的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》，標志著區域聯防聯控政策得到正式確立。《意見》提出，到2015年要形成統一、規范的大氣污染區域聯防聯控政策體系。《意見》強調，要通過強化區域空氣污染監測、完善區域空氣污染評價指標體系、建立區域內針對違法排污的聯合執法機制以及完善相關財稅和政策支持等手段，發揮好屬地與區域兩個優勢，實現聯防聯控提質增效。

(3)發展完善階段(2015年至今)。2015年，第十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過修訂后的《大氣污染防治法》。新修訂的大氣法以突破屬地管理與實現區域協調聯動為目的，將過去的成功經驗上升為國家意志，為全國大規模推行聯防聯控模式奠定了法律基礎。隨后，2018年6月，中共中央、國務院發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》。《意見》要求，以聯防聯控聯治為主要手段強化重污染天氣應對，通過區域政策聯動對產業結構、能源結構等進行調整，并進一步明確政府的相關責任。在這一階段，區域環境協同治理機制進一步完善，政策更具實操性，目標更具約束性。

4.治理模式新趨勢：“減污降碳”與“協同增效”

綜上所述，在社會經濟發展的推動下，土木工程行業邁入了快速發展的階段，在整個施工過程中，面臨著機械設備的使用和人員管理的復雜性。若管理工作不到位，不僅會出現施工質量問題，還可能會引發重大的安全事故，甚至造成人員傷亡。為了更好地保證工程的施工質量，必須重視土木工程施工管理工作，保證工程的順利進行，推動土木工程建設行業的長遠發展。

“十三五”期間，中國的大氣防治目標已全面超額完成，但在“十四五”時期，大氣環境治理觸及的矛盾和問題層次更深、涉及的領域更廣，其中最值得關注的趨勢就是推動“減污降碳”與“協同增效”。2020年9月22日，習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論中提出，“中國……二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”

欲早日實現碳排放達峰與碳中和遠景目標，強化“十四五”時期頂層設計與謀篇布局至關重要。2021年3月5日，國務院政府工作報告中提出，“十四五”時期單位GDP能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%和18%，這兩項指標將作為約束性指標進行管理。

“碳中和”及“碳達峰”遠景目標的提出，標志著在“十四五”時期，中國的大氣環境治理將在繼續降低主要污染排放的基礎上，進一步降低碳排放強度，以實現大氣環境治理從末端治理轉向源頭預防。現在，已有學者開始對“雙碳”目標下的保障機制及實現路徑等進行探索式研究。

三、中央督察下的地方環境競賽與區域協同治理模式的作用機制

中國國有企業大致分為三類：一是中央所屬的工業企業（特殊行業的不算），即“中央企業”（狹義）； 第二類是中央所屬的非工業企業和特殊行業的工業企業，這類企業被財政部稱為“中央企業”（廣義），不但包括中央所屬的金融機構，如四大國有商業銀行、煙草總公司、鐵路總公司等巨無霸企業，也包括各中央部委所屬的林林總總的企業，甚至某部委機關服務中心下屬的地下室招待所、印刷廠都在其中；第三類是地方政府出資成立的國有企業，按屬地原則由當地政府所屬的國資委或指派特定機構履行出資人職責。說明一下，地方國資委與國務院國資委無直接隸屬關系，它們歸地方政府管。

中央督查下的地方環境競賽側重于區域內部環境治理。一是借助具有“獎先罰后”特征的地方環境競賽作為核心舉措以充分激發地方政府的主觀治污能動性；二是將中央環保督察作為非常態化治理的重要舉措，對地方政府在大氣環境治理中的偏離行為進行約束、引導，以求迅速觸及治理死角與真空地帶，達到在短期內提高大氣環境質量和治理效能的目的。以下將通過圖1對內部作用機制進行詳細論述。

(1)中央政府基于各省級政府之間的大氣質量指標排序以定獎懲，這對應于圖1中①。在具體執行上，國務院通過制定計劃，對省級行政單位下達年度大氣環境質量指標改善或污染治理的考核目標。在國務院對省級單位下達目標任務的同時，財政部也將設立大氣污染治理專項資金。針對環保目標完成情況較好或在大氣質量指標排位中靠前的省份，財政資金將予以獎勵。

(2)各省級政府基于所轄各地級市政府之間的大氣質量指標排序以定獎懲，這對應于圖1中②。各省級政府在接受專項資金后，對各市(區)政府制定更為嚴格的考核指標。省環保廳基于監測數據對各市(區)政府進行大氣環境質量排位。省級政府基于財政資金統籌，按照“誰改善、誰收益，誰污染、誰付費”的原則，建立“環境空氣質量逐年改善”與“年度目標任務完成”雙項考核的生態補償機制。根據考核結果，省財政廳確定各市區政府的大氣污染專項治理資金額度，年底統一清算。排名靠后的市級政府需要向省級財政廳上繳部分資金，用于補償空氣質量改善突出的市(區)。

(3)各地級市級政府基于所轄各縣級政府之間的大氣質量指標排序以定獎懲，這對應于圖1中③。市級政府是地方環境競賽的重要參與者，起到承上啟下的關鍵作用。對上，市級政府要完成省政府制定的目標；對下，市級政府負責制定縣級政府的考核指標，直接關系到地方環境競賽的政策效力下沉。技術層面體現在通過市環境檢測中心審核的“市鄉鎮空氣質量自動監測與發布系統”，對各縣級政府轄區內主要污染物的月度、季度、半年度和年度平均濃度進行計算和排序。財政層面體現在對于排名靠前的鄉鎮進行財政資金獎勵，對排名靠后的鄉鎮則令其上繳部分或全部大氣污染專項治理資金，通過“罰后”實現“獎先”。最后，及時通報并公布縣級政府的空氣質量排名，對多次排位靠后的縣級領導班子，應給予問責或懲戒。

在協同治理的實踐中，妥協理性增進了社會管理高效這一科學技術價值，也在最大程度上實現了“人的價值和人的行為主體意義”。 同時，這種濃郁的自由氣質為社會各方參與管理社會事務留下了廣闊的空間，是保持社會和諧穩定的一種調節機制。探討協同治理價值體系中的妥協理性，一方面深化了人們對妥協理性的認識，更好地把握其理論內涵與實質，另一方面也開啟了人們探索達成妥協理性的方法與途徑，對于構建我國當前穩定和諧的社會具有理論與實踐意義。

(4)將中央環保督察內嵌于地方環境競賽中，充分發揮其引導、約束及糾偏的作用機制，這對應于圖1中④，其主要特征為“三階段、七環節、多方式”。“三階段”是指先通過省級層面的督察全面了解情況；隨后下沉地市督察，進行調查取證并搜集問題；最后梳理分析歸檔，將前兩個階段發現的問題和分析結果反饋給相關部門。“七環節”包括：督察準備、督察進駐、形成督察報告、督察反饋、移交移送問題線索、整改落實及立卷歸檔。“多方式”包括但不限于聽取匯報、調閱資料、走訪問詢、個別談話、受理舉報、現場抽查及“回頭看”等，其中尤其要突出“回頭看”的作用，在保證中央環保督察震懾力的同時，防止大氣環境質量臨時性改善或大氣污染“死灰復燃”情況的出現。

2.外部作用機制：一體化下的區域協同治理

與中央督查下的環境競賽機制側重于行政轄區內部治理不同，區域環境協同治理屬于外部作用機制，是區域內各主體在環境治理過程中形成的責權利關系。區域環境協同治理機制是一個治理譜系，可以采取建立科層式的大氣環境司，亦可以采取區域聯盟或聯席會議等治理模式。區域環境協同治理的主體包括中央政府、地方政府與市場，分別表征公共部門與私人部門在治理體系中的作用。

(1)以生態環境部大氣環境司為代表的科層式治理是充分凸顯中央政府整合作用以協調區域內部利益沖突并統籌區域資源以共同解決大氣環境問題的典型機制。從本質來看，該機制主要強調科層管理、專業分工及規章程序。大氣環境司基本上是為地區大氣環境協同治理而設置，適用于各組成城市發展水平差異較大、政策協同難度較高的地區。

1.內部作用機制：中央督查下的地方環境競賽

一是統一監測標準和質控體系，促進和規范社會化與區域化監測。具體來看，可以統一污染大氣排放標準，在京津冀、長三角、成渝地區率先實現行業排放標準及準入機制一體化，不斷完善基于城市群的一體化空氣質量監測網絡；根據各城市空氣監測站點和網絡平臺建設情況，逐步擴大區域空氣監測網絡接入點，增加市縣特別是縣級監測站數量以優化空氣監測網絡，力爭建立覆蓋城市同時下沉縣級的“全天候”與“全方位”的監測體系。最后，完善區域內規劃、標準、政策、環境基礎設施、信息共享機制，打通最后一公里，無縫連接區域內各省市，實現環境監管的互通、互認，提升監管效率。

(3)盡管政府部門在克服市場失靈及矯正環境污染外部性等方面的作用不可替代，但環境治理不等于政府包辦代替，應借助市場機制引導私人部門的經濟行為，發揮好價格機制的調節作用，打破“隱形門”和“天花板”，促進各類要素自由流動和有效配置，在優化產業結構和布局的基礎上實現環境質量改善。

四、中央督察下的地方環境競賽與區域協同治理模式面臨的挑戰

中央督查下的地方環境競賽與區域協同治理模式植根于中國特色大氣環境治理實踐，在充分激發中央地方積極性的基礎上，通過自上而下、內外結合的機制顯著提升了環境質量。但是中國的大氣環境治理正處于“進行時”而非“完成時”，各種新問題、新情況層出不窮，該治理模式在實踐中也面臨著來自體制、機制與執行三個層面的挑戰。

1.體制層面挑戰

(1)“越位”與“失位”：中央與地方的角色定位仍需明確

在委托代理關系下，一方面，中央政府作為委托人，其面臨信息不對稱帶來的控制與監管難題，導致全方位了解地方政府的政策執行情況難度很大，因此，中央政府為實現既定的環境治理目標更傾向于強化對地方政府的控制、干預及監督，這樣便容易出現“越位”的情況；另一方面，地方政府作為代理人，擁有具體事務的執行權和部分自由裁量權，在面臨環保壓力強化時，地方政府易出現選擇式執法或被動式應付的偏離行為，從而導致“失位”現象的產生。因此，厘清兩者之間的角色定位就必須正確處理常態化治理機制與臨時性震懾改善機制之間的關系。

4總而言之，為了促進土地整治項目地順利開展，如今，人們積極使用無人機低空攝影測量技術，基于此技術的使用取得顯著的效果，比如，能夠及時獲取數據信息，同時更加清晰地獲得圖像資料等，這種技術發揮重要的作用在具體的每一個階段，基于此，項目工程的每一個環節的工作能夠更加有效地完成，提高土地整治的效率。如今，無人機低空攝影測量技術也積極使用在其他領域之中。

（5）開源。比特幣的原理和技術都是公開的，還有其軟件代碼也是基于開源協議發布的，萊特幣就是基于比特幣協議產生。

(4)優化區域協同治理機制

2.機制層面挑戰

(1)“排名至上”與“動力不足”：地方環境競賽的排位機制尚需完善

空氣質量日常排位機制不完善扭曲了中央督查下地方環境競賽的考核公正性。目前各省對地級市的月度大氣質量排名主要以空氣質量現狀作為排名的依據，這種排名方式主要體現不同區域大氣環境質量綜合實力的位次，并沒有把大氣環境質量改善或惡化這一變量作為排名的依據。排名機制的不完善將導致部分城市排名長期落后，而地方政府非常重視排名這一顯性指標，將“壓實責任”轉化為“壓實排名”，由此出現了諸如籠統處分相關人員、影響國控點附近環保監測數據以及“一刀切”式執法等異化行為。可見，基于環境質量指標排位以定獎懲的設計存在過度強化考核排名的問題，違背了環保目標考核工作的出發點和落腳點。

(2)“激勵不足”與“成本高企”：財稅政策激勵作用亟須強化

當前，財稅政策的“獎先罰后”作用并未得到充分發揮。具體來看，地方環境競賽一般僅依據排名給予政府幾百萬的象征性獎懲，獎勵資金不足一方面會弱化上級政府的環保激勵意圖，另一方面也無法充分調動下級政府治污的主觀能動性。再加之地方政府長期以來面對財權與事權匹配失位的困境，地方環境競賽的財政激勵高度依賴于縱向轉移支付或上級政府的大氣專項治理資金。但是，在縱向支付過程中資金劃撥難以全部到位，使用效率又亟待提高，導致財稅激勵政策對大氣環境治理的作用無法深度發揮。

(3)“統一標準”與“地區差異”：制度設計與執行力度缺乏彈性

中央督察下的地方環境競賽與區域協同模式過度關注社會經濟因素對環境質量的影響，但卻忽視了地區環境承載力、地形地貌及氣候水文等客觀自然因素的制約。鑒于中國各地區地理環境及自然條件千差萬別，中央督查下地方環境競賽的實施、引導與激勵效果亦會因區域異質性而存在顯著差異。同時，環境污染與生態破壞程度在全國范圍內呈現出明顯的非均衡特征，因此，中央督查下的地方環境競賽的設計與執行需根據區域具體情況而定。另外，在相應的機制設計中應適當考慮自然不可抗力因素，增加人文關懷力度，避免因過度僵化而挫傷地方政府積極性的情況出現。

3.執行層面挑戰

(1)“不作為”與“濫作為”：“一刀切”問題屢禁不止

盡管中央督察下的地方環境競賽能夠充分調動地方政府的積極性，但是卻容易引發環保“一刀切”問題。一方面，地方政府在中央環保督察的壓力傳導與倒逼之下，試圖采取“一刀切”式簡單、粗暴的做法，以求在短期內迅速改善轄區內環境質量以應付檢查，避免環保考核排位落后引致的約談或問責等懲罰；另一方面，地方環境競賽的排位與地市綜合考評結果直接掛鉤，排位落后帶來的各種負面影響是顯而易見的。尤其在地級市較多的省份，環境競賽的激烈程度更高，地方政府為實現環境質量排位提升，傾向于采取“先停再治”或“一律關停”等“一刀切”式做法。另外，在高度仰賴上級政府轉移支付以填補財力缺口的部分經濟欠發達地區，財政收不抵支，導致地方政府無法對環境保護提供有效支出，故在面臨中央環保督察高壓下，被迫采取“一刀切”做法進行應對。

(2)“鞭打快牛”與“層層加碼”：基層不堪重負

2.教師在實驗環節缺乏對設備使用知識的講解，以及一些誤差的處理方法.比如，在探究“小車做勻變速直線運動”實驗過程中，根據打點計時器的打點情況計算加速度，學生往往不能正確處理誤差，導致較多學生考試過程中花了較多時間在計算加速度上，而且還沒有算對.

中央督察下的地方環境競賽與區域協同模式在實施過程中，“鞭打快牛”與“層層加碼”的現象比較突出。當前目標考核機制主要采取逐級考核方式，國家層面對省級層面進行統一考核，省級層面則考核各地級市目標完成情況。省內為保障順利完成目標，可能對提前達到改善目標的城市下達更加嚴格的目標任務，從而保障在一些重污染城市未完成既定目標時仍能完成全省目標。同時，大氣質量指標排位靠前的城市不但難以獲得更高的財政資金激勵，反而將面對下一年度更高且更難實現的環保目標，這不但令基層政府不堪重負，亦極大挫傷了其大氣治理的積極性。

當下各個學校教育管理信息系統的建設與構成離不開教育部門的重視與推進。時代變革也會在無形中影響到教育體系，早期板書加粉筆的教學模式不再適合現今學生多元化的學習需求，教育信息化成為了實現教育現代化的重要途徑，針對當下國內各學校教育信息化建設的不斷完善，廣大教師也應順應時代發展將本校信息化工作落到實處。學校從硬件與軟件兩方面入手，硬件設施由信息網絡、用戶終端等基礎設備構成，軟件則由主操作平臺，各教職部門管理軟件組成[4]。這些教育管理信息化利器及時、迅速地將學校現階段各項工作的狀態與進展呈現了出來，從更高的角度進行切入協助了學校各系統開展工作，強化了工作效率，降低了工作強度。

五、中央督察下的地方環境競賽與區域協同治理模式的優化

通過以上分析可以看到，以中央環保督察、地方多層級環境競賽與區域協同為核心特征的“三位一體”式治理模式，能夠在打破固有行政壁壘的基礎上，通過充分調動中央和地方的積極性，借助自上而下、內外結合的機制有效實現大氣質量改善的目標。然而，該模式仍面臨來自體制、機制及具體執行三個方面的挑戰。有鑒于此，本文針對該模式在實際執行中遇到的問題與面臨的挑戰，提出相應的優化路徑。

(2)“各自為戰”與“閉合治理”：屬地管理與區域協同矛盾仍存

1.體制層面優化路徑

3M光固化復合樹脂FiltekTM Z350；3M TransbondTM光固化黏結劑，自凝樹脂，上中切牙整鑄網底直絲弓托槽，可見光固化機，858Mini Bionix電子疲勞試驗機。

(1)明確中央與地方在環境治理中的角色定位

具體而言，應進一步明確中央環保督察與地方多層級環境競賽在治理模式中的角色定位，以避免委托代理關系下中央與地方的環境治理長期陷入“收—放”的循環怪圈。地方政府是區域環境治理的主體，確立并鞏固地方多層級環境競賽作為治理常態化手段與地位是激發地方政府環境治理積極性的重要舉措。與此同時，應發揮好中央政府的監督、制約與引導作用。在政策設計上，可將中央環境保護督察結果納入地方環境競賽考核體系中，評價和改進相關部門的環保成績，以實現對地方政府環保行為的合理糾偏。要充分發揮中央環保督察“回頭看”制度的威懾力，在強化生態環境保護黨政同責和一崗雙責的同時，對列入督察整改方案的重大生態環境問題及其查處、整治情況進行重點檢查。

(2)正確處理屬地管理與區域協同的關系

大氣污染的強空間外溢性客觀上要求突破屬地管理局限，立足于區域聯防聯控進行協同治理。但是，屬地管理與區域協同之間應是互補而非簡單對立的關系。一方面，屬地管理是實現區域協同的基礎，強調突破個別行政單元的邊界約束走向協同共治并不意味著要徹底放棄屬地管理，而是應當在做好屬地管理的前提下實現區域協同。區域內部各行政單元達成的協作機制與框架性協議等政策須依靠屬地管理加以有效落實；另一方面，堅持屬地管理為基礎并非囿于行政邊界束縛。僅依靠屬地管理無法有效應對環境污染的負外部性溢出，更無法實現外部性的內部化，只有依賴區域內各行政單元之間的通力合作，在區域協同、步調一致的前提下做好屬地管理，方可充分發揮兩者的內在優勢，取長補短。

2.機制層面優化路徑

(1)強化地方環境競賽的激勵作用

一是擴大地方環境競賽參與范圍，以快速實現參與主體擴容與政策效力下沉，推動地方環境競賽由多層級向全層級轉變。在具體實施過程中，應依托現代化環境污染監測技術，將環境中一些難降解、對人體健康威脅較大的污染物納入監測體系中，以更好地為轉移支付及獎懲提供明確依據，從而實現財政資金自上而下的“穿透式”管理，提高財稅政策“獎先罰后”的激勵力度；二是突破地方環境競賽主要以財政資金獎懲作為主要激勵手段的局限，未來可進一步探索以財政激勵為主體、多種激勵舉措相互支撐的新格局。一個值得思考的方向是可將排污權許可證頒發與交易分配納入地方環境競賽的獎懲中。對于那些環境質量排名靠前的省(區)市，可加快頒發排污權交易許可證，并在排污權交易的總量分配與跨區交易方面給予相應的優惠政策。

(2)改進地方環境競賽的考核機制

課前在生物學教學資源庫中上傳一個5分鐘左右的微課視頻：“體內細胞與環境之間物質交換的動態過程”，課上教師首先結合學生初中所學知識和本節內容，對血漿、組織液和淋巴進行簡單的講解。

但美國戰略界大多數學者，顯然不是以這種方式看待“南海核心利益說”。他們認為，“南海核心利益說”首先是個極富現實性的理論問題，外交政策表述層面的討論屬于藝術性范疇，不是他們關注的核心。

針對地方環境競賽空氣質量日常排名機制不完善的問題，一是由于同一地區不同年份同一個時間段的氣候、氣象等客觀因素具有一定的相似相近性，以年為時間單位的時間縱向比較具有一定的科學性，故可在考核指標中加入大氣環境質量同比與環比改善的情況；二是把位次的變化作為排名依據以更加科學準確地完善機制設計，從而有效調動不同地區改善大氣環境質量的積極性和主動性。此外，將大氣質量環比及同比改善情況同時作為排名依據并設計好相應權重，最終目的是使治污主體樹立改善大氣環境質量不能“靠天”，大氣污染不能“怨天”的意識，進一步堅定污染治理的決心。

(3)動態改進大氣質量考核指標體系

在污染防治攻堅戰與打贏藍天保衛戰三年行動計劃取得明顯效果的背景下，地級市PM

達標率顯著提升，工業二氧化硫排放已明顯下降。“十四五”時期，大氣環境治理將做到“三大協同”，即PM

治理和臭氧治理的協同、空氣質量和健康效應的協同、大氣環境和氣候的協同。與國家政策導向相對應，地方環境競賽應對考核指標進行動態設計和多元化增補。例如可適當削弱煙粉塵、工業二氧化硫的權重，適當提高臭氧、VOCs及氮氧化物的考核比重，在實現氮氧化物與VOCs協同減排的基礎上更好地推進PM

和臭氧的協同治理。

行政邊界是地方政府管轄權力所能觸及的界限，各行政區域間涇渭分明的顯性壁壘導致不同行政單元無法直接參與相鄰區域的事務決策，由此導致大氣環境“閉合治理”的特征明顯，在這種情形下，邊界污染或“以鄰為壑”的現象成為常態；但是，大氣污染具有極強的空間外溢性，這在客觀上又要求必須突破狹隘的行政疆界以實現區域協同治理。而在實踐中，區域協同治理常面臨來自行政屬地管理的挑戰。此外，中國目前還沒有行使區域立法權限的機構，因此各行政單元只能依托于區域合作或治理的框架性協議對成員進行約束。由于框架性協議不具備明確的法律效力，這導致成員違約的機會成本大幅降低。

(2)以區域聯盟或聯席會議為代表的規范約束式治理則是在有效發揮地方政府環境治理積極性的基礎上，借助具有公共約束力的規范性意見以解決區域大氣環境問題的典型機制。從本質來看，該機制并不依賴于中央政府的行政權力進行統籌協調，而主要依靠區域內部彼此之間互不隸屬的多個地方政府在自有行政權力基礎上通過聯合會議的形式達成共識。該機制通過發揮協商式監督優勢，重點聚焦加強生態保護“源頭聯防”、環境風險“過程聯控”與污染問題“后果聯懲”。

二是嘗試建立跨區域考核制度。當前，地方環境競賽在實施中仍以省或地級市為主體，表現出較強的“屬地”思維，以行政地域各自為戰的問題始終突出。因此，地方環境競賽應突破區域邊界，不僅要在省內部進行穿透式競爭，更要跨出行政邊界以區域為載體，依托城市群進行組團式競賽，以考驗區域聯防聯控能力和組織能力。具體執行上，可首先在京津冀、長三角及大灣區3個地區之間試點地方環境競賽，由中央財政劃撥專項資金進行獎勵，贏得競賽的地區可以城市貢獻差異進行獎金分配；此后逐步將成渝城市群、中原城市群、長江中游城市群等分批次納入競賽主體，以實現“以點帶面”的治理效果。

三是建立生態橫向轉移支付與對口支援的聯防聯控聯建機制。以京津冀地區為例，由于經濟發展、產業結構以及財力分配等客觀差異因素的存在，河北省作為承接京津兩地高污染產業轉移的重要輸入地，借助梯度轉移實現經濟增長的同時，卻因地理位置的相鄰與污染的空間溢出，成為京津兩地污染的重要來源。而欲阻斷河北省與京津兩地的污染路徑，則需要京津兩地對河北省給予橫向的財力補償以強化其治污能力。同時，為充分發揮社會主義制度的優越性，可考慮建立具有中國特色的對口支援制度，先行試點“一對一”或“一對多”的對口支援幫扶政策，以對縱向轉移支付形成有益補充。三地應繼續深入共建“靜廊滄”“通武廊”“京東黃金走廊”，強化京津對河北省的對口支援力度。

四是選擇靈活差異化的空間環境治理體系。在區域協調治理的政策選擇中，建立統一并具有行政約束力的高層級機構以實現跨區域環境污染治理不應當是唯一的可選策略，根據各城市群差異和環境污染特點采取靈活且有差異的跨區域治理模式更能提高污染治理效能。例如在城市分工明確、經濟實力普遍較強的長三角地區以及高度碎片化的大灣區，采取聯席會議的模式來統籌環境治理會更貼合本地實際；但對于大都市圈特征明顯的京津冀地區，充分發揮首都北京的地緣與政治優勢，采取更高層級的行政機構協調各地政府并整合區域資源，面臨的外界阻力會更小。

3.執行層面優化路徑

(1)杜絕“一刀切”現象，推進分類施策

在環保政策制定與執行上應嚴格避免“一刀切”式傾向。在遭遇重污染天氣沖擊時，對于房地產、化工、紡織印染以及養殖等行業，應以錯峰生產與分類施策為導向合理制定減排計劃。對于環評手續健全且排污達標的企業，不應盲目集中關停、限產，以免挫傷企業的生產積極性。對于環評手續缺失、有失信記錄以及多次觸及環保紅線的企業，應及時采取管控措施。可考慮實施生態環境監管正面清單制度等舉措并根據企業對環境規制政策的實際執行情況進行動態化調整，以明確區分合規企業與非合規企業，在保障企業合法權益的同時不松懈環保意識。

2.選擇合適的課堂教學模式。高中英語教師在課堂教學中要重視學生的主體地位，根據學生特點設計各個教學環節，以學生活動為主，加強情景創設，多聯系生活實際，活化教材和課堂。使用網絡增加課堂教學容量，使學生積極參與并展示他們的語言才華和計算機使用才華，同時也加強了課堂的吸引性。在必修1 Unit3 Travel journal的教學過程中，學生利用網絡查閱了他們想去旅游的地方和已經旅游過的地方并且把國慶節期間拍的照片帶到課堂，“英語課要總這樣上就好了。”課后學生興奮的抒發著他們對多元話英語閱讀課程的興趣。

(2)政策執行應注重把控力度與節奏

大氣環境治理模式在實踐中的具體效果與其執行方式密不可分，應著重避免“鞭打快牛”及“層層加碼”現象的出現，以免挫傷基層政府的工作積極性。建議將因地制宜與分類施策的思想貫穿于目標制定以及任務分解中，對于上一年度排位靠前并且已經高質量完成環保目標的地區，則不宜繼續在原有基礎上提出超出其能力范圍的目標；對于上一年度排位靠后并且其未能保質保量完成環保任務的地區，則應在強化負向激勵的同時，對其實施“高標準、嚴要求”的管理，以有效推進政府治污的積極性與主動性。另外，為防止出現環保目標執行“大小年”情況，若某地區今年的環境排名或指標完成情況遠遜于上一年度，則應對其黨委及政府進行誡勉談話并給予適當的負向激勵舉措，在提高履責意識的同時緊繃環保“紅線”思維不放松。

4.緊扣“雙碳目標”實現“協同增效”

隨著“碳達峰”與“碳中和”上升為國家戰略，中國大氣環境治理已進入“深水區”，面臨的結構性矛盾與挑戰將更加嚴峻。有鑒于此，中央督察下的地方環境競賽與區域協同模式應當緊扣這一目標，在模式優化和機制設計中加快與“雙碳”新趨勢的融合。在具體實踐中，一是可將“雙碳”目標作為今后中央環保督察的重要組成部分，通過約談、問責甚至懲戒等舉措，實施倒逼機制，以迅速提高地方黨委及政府對“雙碳”目標的重視程度；二是考慮將煤炭消費占比、清潔能源消費比重或單位GDP二氧化碳排放量作為地方環境質量考核指標的可能性，提高上述指標在排位考核機制中的權重，以此充分調動地方政府“減污降碳”的治理積極性；三是推進“雙碳”目標實現，在政策推行中要考慮區域的經濟發展水平、既有的能源結構與產業結構以及對新政策的承受能力。例如山西、內蒙古、寧夏等能源結構長期偏煤的地區，不宜通過指標分解的方式強行推進，而應與產業結構轉型步伐相適應，先控制化石能源消費的過快增長趨勢，再以做好碳排放大戶的降碳工作與提高生態固碳能力為抓手，逐步實現降碳減排的中長期目標。

六、結論與展望

在中國轉向高質量發展的背景下，本文以統籌環境保護與經濟發展為目的，結合環境財政聯邦主義理論，在經驗事實支撐的基礎上，總結提煉出中央督察下的地方環境競賽與區域協同治理模式。這種“三位一體”式的大氣環境治理模式立足于頂層設計視角，為污染防治提供了具有中國特色、中國智慧和中國自信的解決方案。但是，這種治理模式仍然面臨來自體制、機制和執行三個方面的挑戰。因此參考借鑒實踐經驗，通過改進式創新不斷激發該模式的內在活力以有效提高大氣污染治理效能就顯得十分必要。基于此，本文提出明確中央地方在大氣環境治理中的角色定位、正確處理屬地管理與區域協同治理的關系、動態改進大氣質量考核指標體系、完善“橫縱結合”的生態轉移支付體系以及政策執行應合理把控力度與節奏等具體優化舉措。

當前大氣污染的總量改善與局部惡化矛盾并存，統籌實現經濟增長與環境保護雙贏局面、打贏污染防治攻堅戰與藍天保衛戰依舊道阻且長，尚需通過精準的頂層設計以彌補各項制度短板。中央督察下的地方環境競賽與區域協同是在習近平生態文明思想和“兩山”理論指導下、經過實踐證明行之有效的、具有中國特色的環境治理模式。這一模式的要義在于通過頂層設計以充分激發中央與各級地方政府的積極性和能動性，將中央環保督察的臨時震懾與地方環境競賽的常態治理有機結合，形成自上而下、內外結合的污染治理邏輯，同時發揮制度優勢，以區域為載體，統籌布局、協調各方，共同促進大氣環境治理效能的提升。該模式能夠實現污染效率治理的關鍵在于借助縱向轉移支付、橫向轉移支付和對口環境支援三者合一的機制，充分發揮出財政資金“獎先罰后”與“均衡成本”的激勵引導作用。此外，該模式充分兼顧環境治理的整體性和差異性、普遍性和特殊性，宜督則督、宜獎則獎、宜罰則罰、宜調則調、宜統則統、宜分則分，在各級政府間做好政策“加法”，助力實現“精準治污、科學治污、依法治污”。最后，“十四五”時期以城市群為發展主線的區域藍圖正加緊描繪，在實現“雙碳”目標的遠景規劃下，加快推進治理理念由零和向共贏、治理基礎由競爭向協同、治理主體由一元化向多元化、治理模式由單機制向多機制的深刻轉變將成為中國未來大氣環境治理模式改進與完善的重要方向。