創業擔保貸款貼息績效審計探究

李 媛

（重慶工商大學會計學院，重慶 南岸 400067）

一、創業擔保貸款貼息政策的概述

（一）創業擔保貸款貼息政策的內涵

創業擔保貸款貼息政策，是我國為減輕創業者和用人單位負擔，激發全民創業潛力、釋放創業活力，引導用人單位創造更多就業崗位，推動解決特殊困難群體的結構性就業矛盾，由財政專項資金安排支出用于對符合政策規定條件的創業擔保貸款，給予一定貼息的就業扶持政策。其中，創業擔保貸款由地方政府出資設立的擔保基金，為具備規定條件的創業者個人或小微企業提供擔保，由經辦此項貸款的銀行業金融機構發放。創業擔保貸款財政專項資金貼息政策的貫徹實施，對牢筑民生底線，實現我國經濟可持續增長、維護社會和諧穩定具有深遠意義。一方面，通過銀行貸款和財政專項資金對創業擔保貸款的利息補貼，能有效減輕小微企業和有創業意愿、創業能力的普惠金融重點服務對象資金缺乏的負擔，解決融資貴、融資難的問題，加快城鄉居民自主創業進程，促進小微企業健康發展，有助于提高弱勢群體的收入水平，真正實現從“輸血”到“造血”的轉變；另一方面，隨著政策的調整與完善，各部門通力協作，不斷擴大扶持對象、不斷提高資金規模、不斷健全運行機制，增強了黨政干部為民服務的責任意識，完善了就業優先政策體系，在確保實現更加充分、更高質量就業的目標，加快推進以改善民生為重點的社會建設方面發揮了重要作用。

（二）創業擔保貸款貼息的運行機制

創業擔保貸款貼息屬于財政支出的一種方式，在某些情況下是政策性融資的工具之一，具有社會公益性。但是，負責創業擔保貸款貼息業務的經辦銀行業金融機構（以下簡稱經辦銀行）的根本目的是盈利，個人和小微企業從經辦銀行貸款的申請門檻高、利息高，與創業擔保貸款貼息政策具有本質上的矛盾點。為了解決這一沖突，落實創業擔保貸款貼息政策的目標，從政策的實施路徑出發，以投入、產出、成果和影響為邏輯，構建了我國創業擔保貸款貼息政策的運行機制。一是政策的投入環節為擔保基金的設立與運行。如果地方政府出資設立擔保基金，為符合申請條件的個人及小微企業提供融資擔保服務，那么就能滿足經辦業務的經辦銀行的擔保要求。這將實現該政策的第一個目標——強化政府責任擔當，提高為民服務意識。二是政策的產出，即經辦銀行對個人和小微企業發放貸款以及財政對貸款利息補貼的金額。如果政府愿意提供擔保，經辦銀行的信貸風險將會減小，有利于政策扶持對象向金融機構申請政策性優惠貸款和財政貼息。這也將實現該政策的第二個目標——引導政策資金撬動社會資本的投入。三是政策的成果。有了銀行貸款和財政貼息的支持，可以減輕政策扶持對象的資金籌措壓力，促進全民創業，推進小微企業健康發展。這將實現第三個目標——促進以創業帶動就業，發揮創業的就業倍增效應，從而緩解我國的就業壓力，改善就業環境。四是政策的影響。實施創業擔保貸款貼息政策可以有效拓寬就業渠道，對于穩定和增加家庭收入，保障基本民生，拉動經濟增長具有重要意義。這也是該項政策的長遠目標——推動經濟高質量發展，維護社會大局平安穩定。

二、創業擔保貸款貼息績效審計現狀及存在的問題

（一）創業擔保貸款貼息績效審計的概念

創業擔保貸款貼息專項資金績效審計是采用專門的技術和方法對創業擔保貸款貼息專項資金的具體使用情況、使用效率等，進行審計監督和績效評價，既屬于民生審計的范疇，也屬于財政專項資金績效審計。通過開展創業擔保貸款貼息專項資金績效審計，可以詳細掌握我國各地區對創業擔保貸款貼息政策的貫徹落實情況，進一步規范創業擔保貸款貼息工作并調整和完善配套制度，從而強化創業擔保貸款貼息資金管理，提高財政專項資金的使用效益。

（二）開展創業擔保貸款貼息績效審計的現狀

近年來，各地人民政府、審計局、就業局等紛紛開始重視對創業擔保貸款貼息專項資金的績效審計，并在審計過程中提出了一些有助于推進創業擔保貸款貼息政策落實的審計整改建議。但結合整個績效審計項目的安排，創業擔保貸款貼息專項資金項目安排仍然較少，與重要專項資金的匹配程度有一定差距。通過現有資料發現，為促進創業擔保貸款貼息專項資金績效審計的更好發展，審計機關根據實際審計結果，提出了部分先進做法。例如重慶市永川區審計局進行審計時強調應加強部門聯系，疏通辦理創業擔保貸款“堵點”，與經辦銀行等基層網點合作開通“綠色通道”。而廣東省廣州市審計局針對創業擔保貸款審核發放時間較長的問題，提出應優化流程、網上申辦、加快貸款核發進度等建議，加大對在線申報審核流程的關注。福建省廈門市審計局則提出應該通過對多維數據的分析來提高審計效率，并且應堅持邊審邊改與審后跟蹤監督相結合，督促被審計單位及有關部門對審計所披露的問題進行及時整改，從而發揮審計“治已病、防未病”作用。此外，部分審計機關還會通過對外招標的方式，委托會計事務所對創業擔保貸款貼息專項資金項目進行績效審計，確保審計報告能夠更加客觀公正地反映資金績效。

（三）創業擔保貸款貼息績效審計存在的問題

一是績效審計的重視程度較低。通過對公開的審計報告進行搜索統計發現，各省市未單獨對創業擔保貸款貼息專項資金開展績效審計，僅個別地區在省級預算執行和其他財政收支的績效審計過程中對其進行順帶審計或者延伸審計。直到2018年，部分縣級政府部門才將創業擔保貸款貼息專項資金作為一個獨立的項目進行績效審計，但審計范圍相對狹窄，主要關注資金使用的真實合規性，沒有進行更深層次地挖掘。二是績效審計的技術力量薄弱。開展創業擔保貸款貼息專項資金績效審計，需要審計人員綜合運用審計學、會計學、金融學等多個學科的知識，但現有審計人員的專業能力與績效審計的工作要求還存在差距。同時，由于創業擔保貸款貼息專項資金績效審計具有績效審計本身的固有特征，如審計方法多樣、審計范圍廣泛等，也對審計人員的思維方式和綜合素質帶來挑戰。三是績效審計的評價體系單一。目前我國尚未出臺針對創業擔保貸款貼息績效審計完整的評價體系，各地審計機關、政府部門在審計時缺乏可以借鑒的成熟經驗。在開展創業擔保貸款貼息專項資金績效審計時，大部分地區采用的績效審計評價指標體系只設置了產出、效益、滿意度這三個一級指標，并且指標體系構成簡單，定量與定性指標比例不均衡，不能充分地體現該地區創業擔保貸款貼息專項資金的實際績效情況。

三、優化創業擔保貸款貼息績效審計的對策建議

（一）健全績效審計問責機制

完善的創業擔保貸款貼息專項資金績效審計政策文件，既能規范專項資金績效審計工作內容，提高審計質量，也可以進一步深化和擴展績效審計的內涵。因此，我國應建立健全相關法律法規，從法律上明確審計問責的對象和內容，并賦予審計機關更多的調查權和更大的處理處罰權，確保審計機關能對被審計單位及責任人同步問責。此外，財政部有關負責人曾表示地方可以因地制宜，進一步提高創業擔保貸款貼息政策的支持力度，所以各省市應根據當地實際情況，建立創業擔保貸款貼息績效考核機制。例如省市級部門可以研究制定創業擔保貸款貼息績效考評機制，實行貸款貼息發放考核獎懲辦法，引導區縣部門根據該考核辦法，明確考核目標、考核標準以及考核結果運用等內容，從而鼓勵人社局、財政局、各有關銀行和金融機構等相關機構積極作為，做大創業擔保貸款規模，充分利用財政貼息資金。

（二）構建績效審計評價體系

績效審計的基礎是建立科學合理的評價指標體系，創業擔保貸款貼息專項資金績效審計牽涉審計學、金融學、社會學等領域理論，其評價過程往往存在許多不確定性、隨機性和模糊性，科學地評價創業擔保貸款貼息專項資金的使用情況，亟需一套客觀、系統、操作性強的審計評價指標體系。現結合創業擔保貸款貼息政策落實要求和專項資金運動審計監管的現實需要，有針對性地構建了項目投入、項目管理、項目產出、項目效益四類創業擔保貸款貼息專項資金績效審計評價指標。具體包括了10個二級指標，21個三級指標，如表1所示。

表1 創業擔保貸款貼息績效審計評價指標層次結構表

（三）創新績效審計技術方法

對于創業擔保貸款貼息專項資金績效審計，應充分利用大數據信息共享技術，通過大數據審計有效縮短審計時間，確保能找準目標、精準延伸。當地審計機關可以協同人社局、財政局、有關銀行以及金融機構等多部門，聯合建立創業擔保貸款貼息大數據審計平臺，加強審計人員對多方信息數據的收集和統計工作，健全數據采集、定期報送機制，深度挖掘并分析各類數據資源，對資金項目信息，例如資金的分配、撥付等過程實施監督，并規范數據管理制度，保障數據安全，幫助有關部門全面及時地掌握申請者對創業擔保貸款發放和財政貼息資金的使用動態，從而進一步強化創業擔保貸款貼息績效審計，著力保障財政資金安全，提高財政資金效益。

（四）著力績效審計結果應用

審計項目組應提高審計報告的質量，并以強化審計結果運用為導向，推動創業擔保貸款貼息專項資金績效審計結果公開制度，加強審計機關與實施貸款貼息政策等相關部門的工作協調機制，進一步推動對審計查出問題的整改情況進行持續跟蹤監督，強化整改主體責任，促進被審計單位的整改工作落實到位。同時，審計機關應及時組織審計人員對被審計單位的整改情況進行嚴格的跟蹤督促檢查，并且在以后年度的審計過程中，重點關注之前年度審計整改情況，通過加強對整改結果真實性、完整性的核實力度，防止出現敷衍整改、虛假整改的不良行為，充分發揮績效審計在提升創業擔保貸款貼息政策的精準度，優化政策執行效果的作用，從而提高績效審計工作質量和水平。