民生社保政策在百年黨史中的探索與實踐

宋 旭 亢 彬 楊政庚

（陜西省財政廳，陜西 西安 710002）

一、黨的百年民生社保實踐回顧

中國共產黨成長的一百年，是矢志踐行初心使命的一百年，是篳路藍縷奠基立業的一百年，是創造輝煌開辟未來的一百年。回望黨的百年光輝歷史，就是一部全心全意為人民謀幸福的歷史，而百年的民生及社會保障實踐和政策就是這部歷史的明證。從建黨初期的民生主張到政策實踐，從中華蘇維埃共和國的社會保障初步探索到陜甘寧邊區的社會保障政策實施，從抗日戰爭時期、解放戰爭時期團結一切力量的人民保障到建國前期的勞動保險制度確立，從改革開放時期現代社會保障制度的積極探索到新時代世界上最大規模的社會保障體系的建立，黨的民生及社會保障政策經歷了從無到有、從有到多、從多到全的逐步發展過程，最終構建了具有中國特色的民生及社會保障政策體系。

（一）保民：以解決人民實際生活困難為中心的托底生存型民生

保民是保障人民最基本的生活生計。在建黨之初、土地革命、抗日戰爭、解放戰爭階段所構成的新民主主義革命進程中，黨的首要任務是進行反帝反封建的民族民主革命，為民族富強和民生幸福創造社會制度上的條件，這就決定了中國共產黨民生理念首先是解決人民群眾實際困難、滿足人民最基本的生存需求。此階段，黨主要圍繞勞動立法、改善和維護勞工權益進行呼吁和斗爭，領導工人運動爭取生活境遇、工作環境的改善，并在一定區域內進行了社會保障政策實踐探索。1931年發布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《中華蘇維埃共和國勞動法》等政策，明確規定了工人階級的工資標準和保險待遇，目的就是為了改善工人階級的生活條件。土地革命時期，雖然各種條件非常惡劣，黨在農村革命根據地也逐步開展了一些深受群眾歡迎的民生保障工作，為黨在廣大農村開展土地革命、壯大自身力量打下堅實的群眾基礎。特別是在中央蘇區，頒布了《關于經濟政策的決議案》和《中華蘇維埃共和國土地法》等政策，實施了對災民、貧農及孤老病殘等社會群體的保障實踐。抗日戰爭和解放戰爭時期，中國共產黨在外部環境異常嚴峻的情況下，在敵后根據地和陜甘寧邊區等局部執政的區域實施了很多保民、救民的社會保障舉措，如《陜甘寧邊區政府優待外來難民和貧民之決定》《陜甘寧邊區優待移難民墾荒條例》《晉冀魯豫邊區勞工保護暫行條例》等政策。這一時期黨將這些保民、救民的舉措，作為爭取各方支持、團結更多力量抗日對敵的重要方法，在贏得人心的同時擴大了戰爭后備力量，為獲得戰爭的最終勝利提供了強大動力支撐。

（二）安民：以保障人民基本生活需求為中心的根本保障型民生

安民是指領導者能夠體恤百姓疾苦、恢復重建社會秩序，切實安定人民生活。建國后，黨由革命黨轉變成執政黨，雖然國內滿目瘡痍、百廢待興，境外敵對勢力摩拳擦掌、虎視眈眈，我們黨始終牢記為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命，開始規劃我國社會保障政策頂層設計，著力構建初步的社會保障體系。陸續出臺了《中華人民共和國勞動保險條例》《關于生產救災的指示》《救濟失業工人暫行辦法》《革命烈士家屬革命軍人家屬優待暫行條例》《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》《中華人民共和國工會法》等民生社保政策。建國初期，經濟發展水平較低，人民生活水平不高，我黨的社會保障工作和政策起點也較低，保障范圍也很有限，主要是基層組織和群眾互幫互助，以保障人民基本生活需求為中心，把更多的力量和資源用于恢復重建社會秩序，通過發展經濟來富國安民，這與建國初期的國情和經濟發展水平相適應的，與中國共產黨為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心使命是一致的。

（三）利民：以提高人民生活水平為中心的普惠改善型民生

利民就是執政者要做到權為民所用、利為民所謀，努力改善人民群眾的生活。20世紀80年代末，在中國共產黨的堅強領導下，我國基本上解決了人民的溫飽問題。與此同時，進一步提高人民生活水平就成為了中國共產黨解決民生問題的新任務，陸續發布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》《關于公費醫療保險的通知》《國有企業職工待業保險規定》《農村五保供養工作條例》《城市居民最低生活保障條例》《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》等政策。改革開放后，我國經濟連續40年實現高速增長，創造了人類經濟史上不曾有過的奇跡，為黨的社會保障工作奠定了雄厚的經濟基礎。黨的十七大報告明確要加強以改善民生為重點的社會建設，將民生建設提高到了新的戰略地位，繼續出臺了《關于全面開展城鎮居民基本醫療保險工作的通知》《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》《社會保險法》等政策法規。到21世紀初，基本建立了適合我國經濟發展水平的民生社會保障法規制度，在處理社會問題、化解社會矛盾、防范社會風險方面，有效發揮了“穩定器”和“減震閥”的功效，受到廣大人民群眾的歡迎和支持，凝聚起了共同奮斗的力量。

（四）富民：以滿足人民美好生活需要為中心的多層次發展型民生

富民就是讓人民群眾實現共同富裕，生活水平更上一個臺階。黨的十八大以來，習近平總書記把“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，作為黨做好一切工作的價值取向和根本準則，設計我國社會保障體系建設藍圖和樣本。一是統一城鄉居民基本養老保險制度，實現機關事業單位和企業養老保險制度并軌，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度。二是整合城鄉居民基本醫療保險制度，全面實施城鄉居民大病保險，組建國家醫療保障局。三是推進全民參保計劃，降低社會保險費率，劃轉部分國有資本充實社保基金。四是積極發展養老、托幼、助殘等福利事業，人民群眾不分城鄉、地域、性別、職業，在面對年老、疾病、失業、工傷、殘疾、貧困等風險時都有了相應制度保障。五是以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優撫等制度在內，功能完備的社會保障體系基本建成，基本醫療保險覆蓋13.6億人，基本養老保險覆蓋近10億人，構建完成世界上規模最大的社會保障體系。

（五）惠民：在民生保障領域取得巨大成就的基礎上共享福祉

惠民就是讓全體人民群眾享受到黨的社會保障福利。黨的十八大以來，黨中央把社會保障體系建設擺上更加突出的位置，在民生保障領域取得了巨大成就。截至2020年底，全國城鄉居民最低生活保障平均標準分別達到了678元/人月和5 962元/人年。全國基本養老保險、基本醫療保險、失業保險和工傷保險的參保人數分別達到了9.99億人、13.6億人、2.17億人和2.68億人。縱向到底、橫向到邊的公共衛生體系加快構建，每千人醫療衛生機構的床位數達到了6.51張。建立了以國家基本公共服務標準為基礎的基本公共服務標準體系。大病保險制度、社會救助制度、養老托育服務等一系列關系人民群眾基本生活保障的重大制度安排逐步建立健全。在黨的領導下，在人民群眾的支持下，我國社會保障建設順利推進，成為當今世界社會保障發展速度最快、覆蓋人口規模最大、保障水平持續提升幅度最大的國家。

二、黨的百年民生社保實踐啟示

中國共產黨百年民生和社會保障實踐史，是同黨的奮斗史、創業史同呼吸共命運的歷史，是黨探索建立和不斷完善社會保障事業發展規律的歷史。回顧黨的百年民生社保實踐，就是要進一步體會老一輩共產黨人為人民謀幸福的初心，就是要從中汲取繼續前進的智慧和力量，就是要總結歷史經驗，把握歷史規律，開創新時代社保事業更加輝煌的篇章。

（一）要始終堅持黨的領導始終銘記初心使命

黨從誕生之日起，歷屆黨中央和領導核心都始終堅持全心全意為人民服務，把群眾擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應，作為社會主義保障事業發展的前提，把最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點。把人民對美好生活的向往，作為社會保障事業的奮斗目標，這些與黨的初心和歷史使命都是一以貫之的。在社會保障事業發展征程上，百年光輝歷史告訴我們，唯有共產黨能夠領導中華民族實現從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。正是因為有中國共產黨領導，中國才能歷經一次又一次歷史的考驗，創造出世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定的奇跡，可以說是歷史和人民選擇了中國共產黨。無論是建黨初期的上海，還是土地革命時期江西瑞金，還是抗戰時期的紅色延安，無論是社會主義建設時期的新中國，還是改革開放后的新時代，我們黨始終堅持以人民為中心，與人民同呼吸、共命運、心連心，提出了民生保障的主張和宣言，制定了民生保障的制度和政策，構建了具有中國特色的社會保障體系。百年歷史印證，我國社會保障發展的每一步，都離不開黨的正確領導，都離不開黨的方針、路線、政策的正確指引和強有力保障。只有始終堅持中國共產黨的集中統一領導，我們的民族才能實現偉大歷史轉折，國家才能開啟改革開放新時期和中華民族偉大復興新征程。

（二）要不斷健全完善具有鮮明中國特色的社保制度體系

在新中國建立之前，黨就明確提出了以民為本的民生主張，在根據地和解放區摸索出了符合中國國情、體現民眾意愿的社會保障思想，并進行了一系列卓有成效的社會保障制度探索和實踐。在新中國建立后，黨堅持以人民為中心，持續保障和改善民生，逐步建立世界上規模最大的社會保障體系，覆蓋十幾億人口，發揮著維護國家長治久安、人民世代福祉，解除人民生活后顧之憂、促進社會公正與和諧的重大作用。面對未來社會保障事業更要堅定中國共產黨領導和社會主義制度的政治優勢，推動國家社會保障事業行穩致遠，堅持在發展中保障和改善民生，抓好黨中央決策部署和各項改革方案的貫徹落實，不斷建立更加公平更可持續的社會保障制度，在健全覆蓋全民的社會保障體系上不斷取得新成效。站在新的歷史起點上，要堅持不忘初心、努力探索、勇敢創新，積極借鑒國外有益經驗，進一步健全完善具有鮮明中國特色的社會保障體系。要圍繞全覆蓋、保基本、多層次、可持續等目標，加強社會主義保障體系建設，用改革的辦法和創新的思維解決社會保障的問題，不斷建立更加公平更可持續的社會保障制度，在健全覆蓋全民的社會保障體系上不斷取得新成效。

（三）要推動社會保障與經濟發展水平適應協調發展

社會保障標準在不同時期的發展程度取決于經濟發展水平，經濟發展和財富增長，才能為社會保障制度提供堅實的物質基礎。制定社會保障政策要充分考慮經濟發展水平，脫離經濟發展實際，提出過高的福利訴求和保障政策，會削弱經濟發展的活力，也是不可持續的。在我們黨建立初期，受經濟社會發展和政策制定能力所限，一些民生保障和社保政策存在學習照抄蘇聯政策和脫離我國國情的問題，由于缺乏對國情民情的深入調查研究，這些主張和政策大多也停留在紙面，未能實現和落實。完善健全的社會保障體系能夠有效促進經濟快速發展，也能為經濟穩定運行提供保障。如果片面強調經濟發展目標，忽視社會保障制度建設，一方面，會損害社會公平，加大貧富差距，影響社會穩定；另一方面，會減少居民收入，導致消費不足，群眾不敢花錢、花不起錢，創業積極性不高，最后制約經濟發展速度和質量。當前，我國社會和經濟均處于持續穩定發展過程中，社會保障制度也逐步健全和完善。展望未來，要持續推動社會保障與經濟發展水平適應協調、相得益彰，最后達到良性循環和可持續狀態，實現經濟健康快速發展、社會和諧穩定運行。

三、創新推動新時代財政社保工作的思路

中國共產黨的百年歷史充滿著苦難和輝煌、曲折和勝利、付出和收獲，這是中華民族發展史上不能忘卻的壯麗篇章。要從百年黨史的壯麗篇章中得到啟迪，得到定力，永葆初心，永擔使命，站在歷史的深厚基礎上更加堅定地開創嶄新局面。黨的十九屆五中全會明確了“十四五”時期我國社會保障事業發展的藍圖，財政部門作為國家治理的重要部門，應當在服務民生保障中發揮更好公共性作用，具體要做好以下幾方面工作：

（一）保基本

認真貫徹落實習近平總書記關于堅持在發展中保障和改善民生的重要論述精神，緊緊圍繞黨中央“六穩”工作、“六保”任務要求，準確把握就業、養老、醫療等社保工作重點，著力解決社會保障制度建設中制約公平性可持續問題，防范化解超越財力可能的不可持續風險，推動社會保障事業實現更均衡、更充分、更可持續的高質量發展。

（二）抓重點

一是堅持社會保障水平與經濟發展水平相適應，穩步提高各類退休人員養老金待遇水平。不斷完善企業養老保險制度，提升統籌級次，協調解決基金征繳問題，統籌調度周轉金，確保基本養老保險金按時足額發放。落實城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金動態調整機制，積極穩妥開展社保基金投資運營。二是推進完善醫保待遇清單制度和職工醫保個人賬戶改革方案，逐步提高基本醫保統籌層次。全面推行以病種付費為主的多元復合式醫保支付方式，完善醫保住院費用跨省直接結算政策。完善城鄉居民醫保籌資機制，進一步優化籌資結構，同步提高城鄉居民醫保政府補助標準和個人繳費水平，強化個人繳費責任，增強城鄉居民醫保制度的可持續性。三是堅持以人民為中心的發展思想，把維護困難群眾的基本權益作為社會救助的根本出發點和落腳點，統籌救助資源，增強兜底功能，建立與經濟發展水平相適應的社會救助制度。

（三）促統籌

一是加強就業政策與社會救助政策之間的統籌銜接，依托基層公共就業服務平臺，為社會救助對象優先提供政策咨詢、職業指導、職業介紹、職業培訓等就業服務，按規定落實社會保險補貼、公益性崗位補貼等政策，對社會救助對象實行重點扶持，促進實現就業創業，確保零就業家庭實現動態清零。二是加強城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助與建檔立卡貧困人口醫療保障等政策之間的統籌銜接，在繼續落實脫貧攻堅過渡期醫保扶貧相關政策基礎上，妥善處理過渡保障問題，恢復醫療保障制度各自功能定位，解決健康扶貧政策中存在的突破基本醫保目錄范圍、脫離實際不可持續問題。三是深化職業技能提升專項行動資金管理，進一步厘清就業專項資金和失業保險基金的關系，在明確各自的職能和分工基礎上，統籌推進支持和保障政策，更好發揮就業專項資金促進就業和失業保險基金穩定就業的作用。四是增強社保政策功能目標，根據高齡老人生活保健補貼對象不同，將高齡老人生活保健補貼政策完善為相應的養老保險政策，合理解決福利疊加問題。

（四）補短板

一是分析總結新冠肺炎疫情暴露出來的重大疫情防控體制機制、公共衛生應急體系存在的短板不足，統籌推進公共衛生體系建設和重大疫情防控體系建設，把預防為主擺在更加突出位置。支持改革完善重大疫情防控救治體系，進一步修訂完善基本公共衛生服務補助資金分配辦法，促進基本公共衛生服務均等化。二是持續推進公立醫院和基層醫療衛生機構改革。加強公立醫院應急能力建設，提升醫療服務能力。完善公立醫院綜合改革補助資金分配與公立醫院績效評價掛鉤機制，促進公立醫院持續健康發展。支持醫聯體建設，完善分級診療制度和家庭醫生簽約制度。支持加強衛生健康人才隊伍建設，加快促進社會資本辦醫。三是積極推進醫保制度建設。鞏固城鄉居民基本醫療保險制度整合成果，逐步提高統籌層次。完善城鄉居民大病保險籌資及承辦管理機制，穩步提升大病保障水平。支持醫保信息化建設，提高醫保經辦服務能力。

（五）強管理

一是全面深化項目庫管理。把項目庫建設作為加強民生社保資金管理的重要突破點和主要著力點，所有支出都應納入項目庫管理。樹立“先謀事后安排經費”的理念，堅持“先有項目再安排預算”原則，切實硬化項目庫管理約束，確保項目庫管理制度有效執行。二是全面強化民生社保資金管理。按照“規范資金管理、理順工作機制、建立完善制度、強化資金監管、加強統籌保障”原則，進一步完善資金管理辦法，突出零基管理和績效管理要求，重點對分配方式、預算進度管理、績效管理、公開公示、廉政管理及風險管控、執行期限、退出機制等要素內容進行完善。三是全面推進預算業務一體化管理。充分利用“財政云”預算管理一體化系統優勢，全流程整合預算管理制度，構建現代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制。探索建立社會保險基金預算管理一體化規范，將預算指標嵌入基金管理全過程，為科學規范管理社會保險基金夯實基礎保障。

（六）提效益

民生社保資金體量大、涉及面廣、關注度高，必須堅持多措并舉、多點發力，進一步強化合法性、提高精準性、把握安全性，不斷提高民生社保資金使用效益。一是構建管理法規制度體系，強化合法性。建立完善省級預算績效管理結果應用辦法、省級民生社保資金管理辦法和年度工作方案等相關管理制度，明確民生社保資金申報、實施、監管過程中部門職責權限和程序，更好實現民生社保資金全方位、全過程、全覆蓋管理，保障民生支出合法、合規、高效。二是細化預算編制和執行，提高精準性。加強預算編制管理，嚴格按政策足額編制民生項目預算，確保民生投入只增不減，不折不扣落實中央和地方出臺的重大民生政策。加強預算執行管理，貫徹落實中央財政社保資金直達基層、惠企利民的要求，對直達資金堅持特事特辦、急事快辦。動態掌握資金撥付使用情況，用好惠民惠農財政補貼資金“一卡通”等措施，確保民生社保資金及時惠及群眾及企業，力求“精準滴灌”，盡快落實見效。三是建立科學績效評價體系，實現效益最大化。牢固樹立績效理念，健全評價指標，構建科學的民生社保資金績效評價體系。完善第三方開展民生資金、民生政策、民生績效評價機制，強化績效評價結果運用，推動形成有效的財政預算績效管理閉環，努力實現民生社保資金效益發揮最大化。