民航安全監(jiān)管存在的問題及對策研究

文/張迪

為提高我國民航安全監(jiān)管能力和水平，保障民航系統(tǒng)的安全運行。本文對我國民航安全監(jiān)管部門存在的問題進行了分析和探討，并進一步提出了改進建議。結果表明：要從健全安全監(jiān)管類法律法規(guī)、完善安全監(jiān)管機制、優(yōu)化安全監(jiān)管信息化系統(tǒng)三方面來提高安全監(jiān)管水平。

0.引言

中國民航安全監(jiān)管起步較晚，最早有關中國航空安全監(jiān)管機構是在1979年建立的。即中國民用航空總局在其下屬的航行局設立的“安全檢查處”，主要負責管理整個飛行安全工作。2003年，我國民航建立了“兩級政府，三級監(jiān)管”的安全監(jiān)管組織體系，下設地區(qū)管理局，地區(qū)管理局下設安全監(jiān)督管理辦公室，形成這樣的管理機制，如圖1所示。

圖1 “兩級政府，三級監(jiān)管”的安全監(jiān)管組織體系

目前國內(nèi)外已有學者對民航安全監(jiān)管問題進行了研究。國外，歐美等發(fā)達國家學者注重科技創(chuàng)新能力，通過開發(fā)多種信息化監(jiān)管系統(tǒng)和航空安全數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)提升民航安全監(jiān)管能力，但是所開發(fā)的系統(tǒng)的有效性實施難以滿足要求。在國內(nèi)，文軍針對我國航空運輸安全監(jiān)管的現(xiàn)狀，應用博弈論建立了航空運輸安全生產(chǎn)監(jiān)管的博弈模型，并給出了博弈模型的純策略和混合策略納什均衡的求解與分析，得出了航空運輸安全生產(chǎn)監(jiān)管的對策和建議。王永剛建立了不完全信息狀況下民航安全監(jiān)管的進化博弈模型，探討了航空公司安全監(jiān)管制度的內(nèi)在機理，對航空公司和政府安監(jiān)部門之間博弈關系的策略集進行分析，得出了雙方在不同成本之下的3種穩(wěn)定的博弈策略。王文柯采用演化博弈理論構建政府監(jiān)管部門與航空公司、航空公司與航空公司之間的多方演化博弈模型，分析了其穩(wěn)定策略及演化路徑。麻省理工學院的Forrester教授在20世紀50年代首次提出系統(tǒng)動力學(System Dynamic)方法。該方法適合研究動態(tài)的、非線性關系、存在反饋關系的復雜系統(tǒng)。系統(tǒng)動力學(SD)是一種研究復雜系統(tǒng)中信息反饋行為有效的計算機仿真方法，將SD應用于博弈問題（Sice P，Mosekilde E，Moscardini A，2000）如建筑、煤礦領域的監(jiān)管問題已有部分研究成果。民航安全監(jiān)管系統(tǒng)的各參與方隨著時間的推移根據(jù)自身特性不斷進行學習、調(diào)整自己的策略選擇，從而呈現(xiàn)出復雜動態(tài)博弈的特性。作為我國經(jīng)濟中的支柱產(chǎn)業(yè)，民航業(yè)是高科技、高風險、高投入的行業(yè)，民航安全監(jiān)管工作是實現(xiàn)民航業(yè)持續(xù)安全和科學發(fā)展的重要保障[1]。目前我國民航在履行安全監(jiān)管職能、創(chuàng)新監(jiān)管手段、提升監(jiān)管效能等方面亟待加強。所以要對運行監(jiān)管中存在的問題進行分析，進而提出改進措施，使民航持續(xù)安全發(fā)展。

1.民航安全監(jiān)管存在的問題

目前，民航安全監(jiān)管主要存在法律法規(guī)體系不完善、安全監(jiān)管機制不健全、安全監(jiān)管方式效率低和安全監(jiān)管信息化水平不高四個方面的問題。如圖2所示。

圖2 民航安全監(jiān)管存在的問題

1.1 法律法規(guī)體系不完善。我國現(xiàn)行的民航安全監(jiān)管類法律法規(guī)還存在一些漏洞，尚不完善。一方面，在政企分離的情況下，依舊使用過去的行政化手段。法律法規(guī)和部門規(guī)章并沒有及時進行修訂和完善，導致其可適用性不強。另一方面，在民航監(jiān)管機構實施監(jiān)管的過程中免不了出現(xiàn)新的問題，則需要新的法律法規(guī)來彌補，然而在實際監(jiān)管中出現(xiàn)的問題并沒有及時得到解決。比如旅客遇到的賠償措施問題，由于法律責任界定不清晰，讓旅客不清楚誰負主要責任；一些標準不明確，導致監(jiān)察員不清楚什么才算是危及安全的隱患等。這些都會影響民航業(yè)的發(fā)展。

1.2 安全監(jiān)管機制不健全。我國民航安全監(jiān)管機制存在安全監(jiān)管部門職責不明確、監(jiān)管手段不合理的問題。監(jiān)管部門職責不夠明確，導致工作人員不清楚自己該管什么，從而造成監(jiān)管不到位或監(jiān)管過多的問題。如“8·24”空難反映出民航安全監(jiān)管運行當中存在管理機構監(jiān)管不到位的問題，監(jiān)管不到位導致管理效率降低，進而發(fā)生事故。另一方面存在監(jiān)管部門管的過多的問題，凡是涉及到安全的都要管。最終導致企業(yè)依賴政府，出現(xiàn)問題總等著政府來解決，也會導致監(jiān)察員疲勞而對安全監(jiān)管隨意應付。另一方面，據(jù)《2020年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示》自2010年8月25日至2020年底，運輸航空連續(xù)安全飛行“120+4”個月，累計安全飛行8943萬小時。在2020年，民航安全運行平穩(wěn)可控，運輸航空百萬架次重大事故率十年滾動值為0，億客公里死亡人數(shù)十年滾動值為0。但發(fā)生通用航空事故18起，死亡13人。可見，通用航空發(fā)生事故的頻次較高，應該針對性的機制對通用航空進行監(jiān)管。

1.3 安全監(jiān)管方式效率低。近年來，隨著民航行業(yè)的迅速發(fā)展，對安全管理工作的要求也越來越高。傳統(tǒng)的“保姆式”監(jiān)管方式與企業(yè)治理主體責任不突出之間的矛盾日益突出[2]。整個民航的安全監(jiān)察機構為了不因發(fā)生事故而承擔責任，一直采用傳統(tǒng)的“一對一”的檢查方式。不敢提出創(chuàng)新監(jiān)管方式，監(jiān)察員一對一的檢查方式，效率低。

1.4 安全監(jiān)管信息化水平不高。安全監(jiān)管信息不足也是導致事故發(fā)生的間接原因。史亞杰和陳艷秋[3]認為我國民航安全信息的分享和交流比較困難，信息“孤島”現(xiàn)象比較嚴重，會造成安全信息收集的極大浪費，通過建立統(tǒng)一的信息化平臺，才能徹底實現(xiàn)民航安全管理信息化，他們還認為安全數(shù)據(jù)信息本身并不能提高民航運行系統(tǒng)的安全水平，需要對收集的信息進行有效的分析和利用，才能有效發(fā)揮民航安全監(jiān)管信息化建設的功能和作用。

2.民航安全監(jiān)管工作的改進建議

結合以上分析，主要從以下幾個方面提出改進的對策。如圖3所示。

圖3 民航安全監(jiān)管改進對策

2.1 健全安全監(jiān)管法律法規(guī)。法律法規(guī)的完善是民航安全監(jiān)管工作的有序開展的前提。在全球化的今天，應該學習和借鑒發(fā)達國家民航監(jiān)管的先進經(jīng)驗，及時修訂和完善現(xiàn)行法律法規(guī)。對新出現(xiàn)的問題及時補充相應的法律法規(guī)及規(guī)章，以此來為民航安全監(jiān)管提供法律保障。同時，提高監(jiān)管隊伍素質(zhì)，加強對監(jiān)察員的培訓，不斷提高其法律思維，使法律法規(guī)落到實處。

2.2 完善安全監(jiān)管機制。要使安全監(jiān)管部門明確自己職責，清晰自己要管什么該管什么，把工作做到位。進而充分發(fā)揮安全監(jiān)管的作用。改變監(jiān)管方式，加大監(jiān)管力度，豐富監(jiān)管手段。建設民航強國，需要專業(yè)化的高素質(zhì)人才。安全監(jiān)管部門要提高監(jiān)察員的專業(yè)素養(yǎng)，使其樹立安全監(jiān)督意識，定期對監(jiān)察員進行培訓，從而提高安全監(jiān)管工作的效率。

2.3 優(yōu)化安全監(jiān)管信息系統(tǒng)。安全信息對民航安全監(jiān)管也有重要的影響。一些發(fā)達國家開發(fā)了管理系統(tǒng)和航空運輸監(jiān)察工作系統(tǒng)以及航空安全信息分析和共享系統(tǒng)即通過收集和分析民航安全信息來提高監(jiān)管水平[4]。我國的安全監(jiān)管部門也應該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，從信息化平臺建設、安全信息收集和安全信息分析三方面來考慮優(yōu)化安全監(jiān)管信息系統(tǒng)。

3.結論：

現(xiàn)階段，我國民航安全監(jiān)管還存在很多的問題。因此，需要采取積極措施：安全監(jiān)管部門需要加大對安全監(jiān)督的重視力度，發(fā)揮安全監(jiān)督工作的重要作用，同時需要企業(yè)積極配合，提升自身安全意識。保障整個民航系統(tǒng)安全高效的運行，不斷提高民航安全監(jiān)管的工作水平，進而加快我國由民航大國向民航強國轉(zhuǎn)變的步伐，促進民航業(yè)的快速發(fā)展。C