地方政府支持企業創新發展的政策特征研究
——基于2011—2020年河南省政策文本量化分析

陳書偉, 郭肖寧, 鄧鈺

(河南財經政法大學 公共管理學院，河南 鄭州 450046)

一、引言

加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央根據我國發展階段、環境、條件變化，審時度勢作出的重大決策。正如習近平總書記所強調“推動國內大循環，必須堅持供給側結構改革這一主線，提高供給體系質量和水平，以新供給創造新需求，科技創新是關鍵”。作為科技創新的主體，企業創新能力和創新效果對各地實現創新發展驅動具有極其重要的意義。企業創新的核心作用發揮得是否充分，不僅是影響企業競爭成敗的關鍵，而且是推動區域產業轉型升級和實現創新驅動發展的關鍵。企業創新問題引起了地方各級政府的高度關注，多地政府在“十四五規劃”和“二〇三五年遠景目標綱要”中提出：把創新放在現代化建設全局中的核心地位，把科技創新作為社會經濟發展的戰略支撐。為了促進企業創新能力的提升，以省級政府為主體的地方各級政府出臺了大量支持企業創新的政策。為了厘清地方政府支持企業創新的政策導向、發展脈絡，以河南省級政府(包括省級各廳局機構)“十二五”以來頒布的支持企業創新政策文本為研究對象，從政策文本年度頻數分布、主體發文數量、類型分布和主題詞關聯分析等4個方面進行文本定量分析，描述和呈現地方政府支持企業創新發展的政策情境及政策側重點，進而概括出地方政府支持企業發展政策的特征，以期為完善和優化政府支持影響企業創新發展機制提供理論參考與政策依據。

二、文獻綜述

學者們從不同的角度以不同的方式論證了政府支持對企業創新發展的重要意義。有的學者從政府與市場的關系出發，探討政府支持企業創新的必要性，認為企業技術創新具有較強的溢出效應，會帶來市場失靈問題，如收益小于投入成本、投資收益的不確定性、創新收益的非排他性等，需要政府通過支持企業創新來解決創新的市場失靈問題[1]-[8]。政府不同的支持政策或方式對企業創新發展的作用機制及影響效果也不盡相同，也有學者研究政府支持方式對企業創新發展的影響[9]-[13]。

以上研究回答了政府支持企業創新的必要性，以及采用什么樣的方式進行創新支持的問題。政府支持企業創新通常具有系統性、持續性、穩定性及適應性，政府支持企業創新的方式則是實現政府支持目標的手段。部分學者研究政府支持企業創新發展的政策體系、政策邏輯及政策變遷等問題。如Dodgson等[14]認為政府支持企業創新政策是政府為推動企業創新發展活動的各項政策的綜合體，其中技術政策和產業政策是政府支持企業創新發展政策的核心；田志龍等[15]通過對武漢東湖高新區、武漢市、湖北省和中央四級政府的創新政策文本及體系分析，對我國政府創新政策的內涵及作用機制進行探討，認為我國政府創新政策及政策體系通過競爭性政策過程，而非單一的直接政府補貼，激發地方政府間和企業間對政策資源的競爭，推動企業創新發展；王海等[16]基于新能源汽車產業政策文本的經驗證據，分析了地方產業政策與行業創新發展，認為地方產業政策通過強化市場競爭和降低企業融資約束，能夠有效激勵新能源汽車行業創新發展。

已有研究對于認識和理解政府支持政策對企業創新發展的影響奠定了重要基礎，提供了分析思路和方法。本研究的邊際貢獻主要在于：突破現有文獻主要從靜態的角度和整體層面對政府創新政策對企業創新發展影響的研究，將政策錨定某一省級政府支持政府創新政策，并對一個較長時間內的政策文本進行梳理分析，考察地方政府支持企業創新政策特征及演變邏輯，對于探討政府支持對企業創新發展的影響及作用機制具有重要意義。

三、樣本選擇與研究方法

(一)樣本選擇

樣本選擇均為河南省級政府(包括省級各廳局機構)支持企業創新發展的政策文本。本著可及性和代表性原則，政策文本主要來自河南省級政府網站和河南省發改委、科技廳、財政廳、人力資源與社會保障廳、工業與信息化委員會和教育廳等省級廳局部門的政務公開資料。通過在河南省人民政府網站及相關廳局網站，分別以“創新”“政策”“公司”和“企業”作為關鍵詞，以“標題”為查詢范圍，對政府相關文件進行檢索，檢索的時間跨度為“十二五”至“十三五”期間，即2011—2020年。

通過檢索得到相關政策文本資料將近1 300份，為保證政策文本的可靠性、準確性、代表性和相關性，對檢索到的政策文本資料按照如下原則進行篩選：一是文件唯一性，即刪除重復文件；二是文件內容與研究主題的相關性，將與政府支持企業創新無關的文件刪除；三是將非文件性文本，如會議、資訊和培訓通知等刪除；四是對政府文本中缺失發布時間、部門和主題三要素且無法補全信息的文件刪除。最終篩選出有效政策文本共計761份，其中河南省人民政府發文186份，各省級廳局機構發文575份。

(二)研究方法

對于政府支持企業創新發展政策的考察，基于文本多維度統計分析方法，能夠準確客觀地呈現政策變遷特征和演變邏輯，其中主題關聯分析作為挖掘文本類型、主題及其演變的分析工具，已經較為成熟地在政策文本分析中得以應用[17]。本文主要采用政策文本量化分析法，對河南省級政府支持企業創新發展的政策文本進行定量研究，通過對政策文本進行頻數分布、發文主體與發文數量、類型分布和主題關聯性分析，呈現河南省級政府支持企業創新發展政策實踐、支持主體和支持方式；在進行主題關聯性分析時，主要采用共詞分析方法，基于Bibexcel軟件建立河南省級政府支持企業創新發展政策的高頻主題詞共詞分布矩陣，運用Ucinet軟件分析得出這些高頻主題詞的關聯網絡圖譜。探討地方省級政府支持企業創新發展政策特征、側重點、政策演變邏輯以及內在影響機制等。

四、河南省級政府支持企業創新政策文本量化分析

(一)政策文本數量年度頻數分布

河南省級政府始終堅持將創新擺在現代化建設全局中的核心地位，把創新作為全省發展的戰略支撐，不斷強化企業創新在創新體系中的主體地位。“十二五”提出“把科技進步和創新作為重要支撐”，“十三五”進一步提出在增長動力和競爭優勢培育中，“實現由要素驅動為主向創新驅動為主轉變”，將“創新能力和實力明顯增強”作為河南“十三五”七大發展目標之一，明確提出進一步突顯企業的創新主體地位。與此相適應，河南省級政府及相關廳局部門出臺了《河南省人民政府關于貫徹落實國發〔2009〕36號文件精神進一步促進中小企業發展的實施意見》《河南省人民政府關于大力推進大眾創業萬眾創新的實施意見》等一系列支持包括企業在內的市場主體創新發展政策性文件。這些支持企業創新的各類政策性文件，有力地支撐了河南省創新驅動發展，有效地推動了河南省科技創新工作不斷深入發展，為創新主體和創新人才活力的持續激發提供了堅實的政策保障。

回顧過去兩個五年計劃期間河南省級政府支持企業創新發展的政策實踐可以看出，河南省級政府始終重視企業創新在創新體系中的主體地位，進而帶動整個社會的創新發展。如何促進企業創新發展、激發企業的創新能動性和積極性一直是河南省政策制定和實施中的出發點和落腳點。通過對河南省“十二五”“十三五”期間政府支持企業創新的政策性文件的梳理，從整體上看，河南省級政府及各機構出臺的支持科技創新的政策文件數量相對較多，十年間出臺政策數量達到761份，平均76.1份/年。河南省級政府支持企業創新政策年度分布及變動態勢見表1 和如圖1所示。

表1 河南省各省級相關機構發文數目 單位：份

圖1 河南省級政府支持企業創新政策數量年度頻率分布

(二)政策文本發文主體及發文數量

河南省人民政府發文共計186份。按相關檢索關鍵詞分類如下：以“創新”作為檢索詞，檢索到政府文件共45份，其中，文號為“豫政”的文件19份，文號為“豫政辦”的文件26份；以“公司”作為檢索詞，檢索到政府文件共8份，其中文號為“豫政”的文件2份，文號為“豫政辦”的文件6份；以“企業”作為檢索詞，檢索到政府文件共99份，其中文號為“豫政”的文件35份，文號為“豫政辦”的文件64份；以“政策”作為檢索詞，檢索到政府文件共34份，其中文號為“豫政”的文件9份，文號為“豫政辦”的文件25份。通過發文數量可以看出，“豫政辦”發文數量均較“豫政”發文數量多。具體情況見表2。

表2 河南省級政府2011—2020年各檢索詞發文頻次 單位：份

河南省人民政府發文可以分為“豫政”和“豫政辦”兩個發文單位，“豫政”頒布政策文件更多是全局性、戰略性和統領性的，以及應當由省-級政府頒布的；“豫政辦”大多是執行層面、具體研究部署和實施。

檢索出河南省發改委、科技廳、財政廳、人力資源與社會保障廳、工業與信息化委員會和教育廳等省級廳局部門文件共575份，其中發改委55份、科技廳134份、財政廳143份、人力資源和社會保障廳52份、工業和信息化委員會104份、教育廳34份，其他機構53份。各單位發文及在“十二五”和“十三五”期間的分布見表3。

表3 河南省各省級相關機構發文數目 單位：份

從發文頻次來看，財政廳發文的頻次最高，其次是科技廳和工信委，然后是發改委、人社廳、教育廳等。財政廳在企業創新方面的職能主要是安排資金支持，為企業創新提供財政稅務優惠幫助，這在一定程度上說明，資金支持依然是河南省級政府支持企業創新的最主要的方式之一。科技廳的主要職能是規范科技創新管理，制定、組織以及實施企業創新發展政策。從科技廳的發文頻次可以看出，政策支持是政府支持企業創新的主要方式之一。工業和信息化委員會的主要職能是擬定實施行業規劃、產業政策及標準，推動重大技術裝備發展和自主創新等，在企業創新標準確定、創新技術轉化應用等方面支持企業創新也起著非常重要的作用。財政廳、科技廳、工業和信息化委員會發文占總發文數量的66.26%，表明這3個部門在政府支持企業創新中發揮著極其重要的作用和影響。

(三)政策文本類型分布

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政機關公文處理工作條例》(中辦發〔2012〕14號)中關于公文種類的規定，公文種類主要包括決議、決定、命令(令)、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要等15種。根據上述關于公文種類的規定，結合省-級人民政府的公文效力、規章制度以及相關機構的規范性文件等政策文本類型，將政府支持企業創新的政策文本形式分為：意見(若干意見、實施意見、指導意見)、通知、決定、通報、方案、細則、辦法、條例、綱要等9種類型(見表4)。

表4 河南省級政府支持企業創新政策文本類型分布

對表4的分析可以發現，在河南省級政府支持企業創新政策文本類型分布中，“辦法”是數量最多的一種類型，有226份政策文本屬于此類，占全部政策文本的34.95%，如圖2所示。

圖2 各政策文本類型占比

(四)政府支持企業創新的政策主題詞關聯分析

對政府支持企業創新的政策主體分析，從政策主體中提煉出高頻主題詞，并對這些高頻主題詞進行關聯分析，可以發現不同政策主體高頻關聯詞之間的關系，探究不同部門支持企業創新影響機制的不同著力點和內在有機聯系。在主題詞選取上，基于扎根理論對政策文本進行主題詞分析，在此基礎上，每個政策文本提取出3～5個代表性主題詞，形成政策主體主題詞詞庫，最終在這些主題詞詞庫中提取高頻主題詞。高頻主題詞的選擇標準為：在各部門各政策文本中，主題詞出現3次及以上頻次的給予標注，當標注達到90%以上的覆蓋率時，確定為高頻主題詞，然后對這些高頻主題詞進行相關統計分析。

通過對“十二五”和“十三五”(2011—2020年)十年間的政府支持企業創新政策主體的761份政策文本分析，共提取出327個政策文本主題詞，其中307個主題詞可由31個高頻主題詞予以標注，超過90%的標注覆蓋率的高頻主題詞標準(見表5)。

表5 2011—2020年河南省級政府支持企業創新政策高頻主題詞頻次及點度中心度

運用Ucinet軟件進一步處理后得到這些高頻主題詞的共現網絡(如圖3所示)。

圖3 2011—2020年河南省級政府支持企業創新高頻主題詞共現網絡圖譜

由表5和圖3可知，創新、支持、科技和技術開發等高頻主題詞處于該共現網絡的內核位置，說明這些是實現企業創新的核心本質體現；產業發展、成果轉化、科研、融資、補助(補貼)和稅收(優惠)緊緊圍繞核心位置呈環形分布，而這些高頻主題詞恰恰是政府支持企業創新政策的體現，說明政府政策支持對企業創新具有高密度的支持，是政府支持企業創新的影響機制的中介和載體；最外環的是服務、創新中介、知識產權、表彰、規劃、人力資源、財政和資本市場等高頻主題詞則體現了影響企業創新的機制或制度。共現網絡圖的3個層面位置及其對應的高頻主題詞，在一定程度上印證了政府支持企業創新的影響機制，制度或機制通過具體的支持舉措作用于企業創新的實現，這3個層面是機制的有機統一體。

五、地方政府支持企業創新的政策特征及演變邏輯

(一)地方政府支持企業創新的政策特征

通過對“十二五”和“十三五”(2011—2020年)期間河南省級政府支持企業創新文本量化分析，可以概括出地方政府支持企業創新的政策特征如下。

第一，從政府支持企業創新政策發文年度分布時間維度來看，“十二五”期間發文數量共487份，平均每年97.4份；“十三五”期間發文數量共274份，平均每年54.8份。與“十二五”相比，“十三五”期間發文數量銳減，發文數量下降43.7%。從發文數量來看，政府支持企業創新的政策由粗放轉向集約。但在每一個五年計劃各年度發文也呈現出非均衡特征，具體來說，每一個五年計劃前四年發文比較平穩，但五年計劃最后一年發文數量呈現驟然增多的特征。

第二，從政策主體高頻主題詞來看，稅收優惠、補貼補助、獎勵等直接物質補助是政府支持企業創新的主要措施，這些政府財政轉移性支出有效地支持了河南省企業創新績效，這反映出河南省級政府支持企業創新政策依然比較重視發揮財政支持和宏觀調控的作用，這也是財政資金在地方政府支持創新企業影響機制中占據主導作用的體現。

第三，重視發揮激勵和信號引導作用。在進行直接財政補貼支持的同時，積極發揮表彰激勵和支持的信號引導功能，引導社會資源和外部支持，有效發揮社會力量共同促進企業創新績效。從政府發文情況和政府創新補貼的信號作用來看，政府的表彰文本和政府補貼支持的信號作用顯著，均有效地說明政府同時重視激勵和信號引導作用。

第四，基礎性支持和市場性支持越來越受到重視。基礎性支持方面，包括在科研院所、高等學校開展專業技術人才的定向培養和針對性培養，促進重大科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放、加強知識產權保護等方面；市場性支持方面，包括不斷加大技術開發力度和科研成果市場轉化，加強技術轉移體系建設，加大政府科技成果和產品市場化采購力度等。這些方面的支持在更深層次和更大程度上進一步深化了對企業創新的支持力度。

第五，積極發揮制度和市場的協同作用，更加重視發揮政策的支持效果。比如重視資本市場對企業創新的融資支持；強調創新中介的作用；進一步加強獎金監管力度，規范政府支持企業創新的措施、制度等。這說明地方政府支持企業創新的影響機制從具體層面向機制、制度和市場層面進一步深化。

(二)地方政府支持企業創新政策演變邏輯

通過對河南省“十二五”和“十三五”這十年間政府支持企業創新政策分析，從影響機制的角度探討政策演變的邏輯，可以得出如下結論：

第一，地方政府支持企業創新手段多元化。從原來相對單一的財政補貼、稅收優惠，到表彰激勵、獎勵等正向引導，再到發揮市場基礎性作用和政策、制度、機制保障作用。政府支持企業創新手段越來越多元，而且在影響機制方面，也由直接影響轉向直接影響與間接影響并重，發揮多重影響功能。

第二，地方政府支持企業創新的影響機制由單純支持企業創新，到支持企業、高等院校、科研院所和創新載體并重，支持對象由單一向復合演變。更加重視影響機制的復合效應。

第三，地方政府支持企業創新的影響機制由原來偶發、單一和隨機性向具有可持續性、可發展性和可復制性轉變，更加重視長期一致邏輯。這種邏輯進一步體現在政府支持企業創新的影響機制更加適應企業創新發展的逐步深化訴求上。只有保證可持續性、可發展性的一致邏輯的政策機制，才能更好地適應企業創新深化發展的訴求。

第四，地方政府支持企業創新政策理念的權變邏輯。隨著各地科技創新發展的進一步深入、市場機制的進一步完善、發展階段的深化，科技對影響經濟發展的重要性進一步強化。為了適應這些變化態勢，各地政府需適時調整和完善政府支持企業創新政策理念，由單一支持向多元支持、財政支持向多角度支持引導轉變，從具體政策、措施向制度、機制和依賴市場發展。這些支持企業創新影響機制的變化，無不體現政府支持企業創新政策理論的權變邏輯。

六、提高政府支持企業創新政策影響效果的對策建議

基于河南省級政府支持企業創新發展政策文本量化分析和政策主體高頻主題詞共詞分析法，對“十二五”和“十三五”期間(2011—2020年)河南省政府支持企業創新發展的政策實踐、政府支持方式、支持主體等進行分析，并概括出地方政府支持企業創新發展的政策特征和政策演變邏輯。值得注意的是，雖然以河南省為樣本代表的地方政府支持企業創新發展的方式呈現多元化特征，開始更加重視基礎性支持和市場性支持，并積極發揮制度和市場等機制提升政府支持企業創新發展的政策績效，但以財政轉移和稅收補貼為代表等物質支持仍然是主要的支持方式，這種方式在相關經驗研究中已被證明其發揮作用的有限性[18][19]。據此，提出提高政府支持企業創新發展政策效果的對策建議如下。

第一，加強政策的協同，充分釋放政策效應。政府支持企業創新政策的影響機制的發揮是一種復合效應。政府支持企業創新的政策及措施，是實現推動或促進企業創新的中介或載體，其效果發揮的優劣或充分與否，需要通過市場、制度以及機制實現。因此，政府支持企業創新政策，不是單一或孤立的，需要從系統的角度出發，更加強調政策之間的協同效應，充分釋放政策對促進企業創新的影響紅利。

第二，豐富政府支持企業創新的政策內容，提高政策影響企業創新效果。從投入-產出兩個維度出發，投入維度作為政府政策內容，如前文分析，包括供給支持、環境制度和需求促進，具體包括財政經費資助、創新補貼、人才培養等，為促進企業創新績效而進行的制度性引導、政策性措施，以及政府招標采購、合作激勵、科技成果轉化等。在政府支持企業創新的各個政策內容層面，進一步豐富政策的激勵性，發揮政策的服務本質和市場本性，合理使用控制型政策，通過正向強化引導、負向約束和遵循市場的基本作用，評估政策支持邊界，提高政策影響企業創新效果。

第三，進一步擴大政府支持企業創新的對象參與范圍，引導多方力量支持企業創新。企業作為市場主體和創新主體，創新績效的提高和創新目標的實現，需要社會各方力量的參與。其中，政府不能也不應包攬全部責任，要合理界定政府促進企業創新的引導、激勵角色，發揮企業作為創新主體的自主角色，加強社會促進企業創新良性循環的互動角色，以及奠定市場實現企業創新利益的基礎角色。因此在制度政府支持企業創新的政策或措施時，應充分考慮發揮包括政府、企業、高等學校、科研機構、市場、金融機構等各方主體力量的作用。

第四，強化政府支持企業創新政策的信號傳遞機制，充分發揮政府促進企業創新的信號機制。政府的創新補貼對企業創新提高的直接促進作用比較有限而且只是直接的影響，更大范圍的影響主要體現在政府創新補貼向外部傳遞政府支持的信號，從而為企業在技術創新方面獲得社會關注和外部資源的支持。這是企業實現創新提升的最重要的政策效應體現。因此要充分發揮社會媒介的作用，擴大政府支持企業創新的政策社會知曉面和知曉度，最大可能地發揮政府支持政策的信號傳遞作用，提高政府支持企業創新政策績效。