“一村一輔警”的湖南實踐與完善

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確規定，“推進農村防控體系建設，加強農村警務工作，大力推行一村一輔警機制”。2021年4月，《中共中央、國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》明確要求，“全面推進‘一區一警、‘一村一輔警建設，打造平安社區、平安鄉村”。從“大力推行”到“全面推進”，“一村一輔警”成為加強基層社會治理、建設平安鄉村的重要組成部分。

實踐

自2016年起，湖南省邵陽市便開始探索“一村一輔警”農村警務工作試點。在每個行政村建立輔警工作站，配備一名輔警，駐村輔警吃住在村里，工作在村民身邊，開展治安巡邏，提供法律咨詢，就地解決群眾矛盾和問題。在試點取得明顯成效的基礎上，邵陽市在3299個行政村全面推行“一村一輔警”，實現輔警工作站全覆蓋，打通了農村警務“最后一公里”，在實踐中探索出一條鄉村治理、警務改革的破題之路，為建設平安鄉村提供了可供借鑒的“邵陽樣本”。2018年起，“邵陽樣本”便在湖南省全面推廣。2020年7月，邵陽“一村一輔警”機制獲評全國“法治政府建設示范創建項目”。

實踐證明，“一村一輔警”用看得見、摸得著的顯著效果贏得了人民群眾的肯定和贊譽。

一是開辟了農村警務體制改革的新途徑。自2018年11月到2021年10月底，湖南省已配備專職駐村輔警24418人（含部分“村改居”的農村居委會），建立駐村警務室21472個，全省“一村一輔警”基本配備到位。駐村輔警占全省各類輔警總數的40%，直接增強了基層一線警務力量。如邵陽市農村派出所的警力比從萬分之5.8提升到萬分之19.9，增加了萬分之14.1，長期困擾基層警力不足的問題得到有效緩解，極大提高了農村地區見警率和出警速度。

二是提升了基層鄉村治理的新境界。明確駐村輔警“治安防范組織員、矛盾糾紛調解員、情報信息收集員、法律政策宣傳員、便民利民服務員、警務下沉聯絡員、交通安全協管員、鄉村義務消防員”的“八員”職責，要求扎根農村，實現了對基層矛盾糾紛的調處由“事后處置”到“事前預防”，及“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交”“有人管、管到位”的全面轉型。2018年11月至2021年10月底，湖南省農村地區刑事案件、治安案件同比分別下降22%、17%，農村治安環境持續向好。

三是搭建了服務群眾發動群眾的新橋梁。駐村輔警常年吃住在村里，扎根在基層，成為守在老百姓身邊的“警察”和全天候的“服務員”。無論刑事、治安案件或突發事故災害，警輔人員都能第一時間趕到現場，第一時間處置。駐村輔警開展全天候巡邏防控，配合鄉、村工作，參與村務管理。推行“戶籍代辦制”，及時發布警情通報、預警提示、法律宣傳和咨詢，密切了黨群、干群關系，提升了群眾滿意度和安全感。2019年和2020年“一村一輔警”連續兩年被寫入湖南省的《政府工作報告》，被列為“湖南省重點民生工程之一”。根據湖南省民意調查數據顯示，人民群眾對社會治安等的評價從2019年起逐年向好。

思考

湖南省以“一村一輔警”機制打造平安鄉村建設取得了巨大成效，但在此過程中仍有一些方面需要完善。

一是法律依據需要完善。目前，我國有關“一村一輔警”的法律法規依據位階較低、約束力較弱。國家層面，僅有一部國務院發布的規范性文件《關于規范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，其中對輔警的法律地位規定不明確、權利義務規定過于原則化。地方層面，各地立足本地實際、經濟狀況、警務需求制定了地方性法規，或者出臺了有關政策、文件，這其中既有創新之處，也有與上位法或上級規定不協調之嫌，集中體現為輔警錄用條件、是否配備警械、執法越權等問題。

二是管理體制需要清晰。公安機關是駐村輔警的直接管理使用主體。部分地區實行縣公安局、縣綜治中心雙重管理體制，還有的實行鄉鎮政府和派出所雙重管理模式，因而經常發生派警重疊、管理邊界模糊的現象，不可避免地產生以“條”為線的部門管理與以“塊”為單元的屬地管理之間的沖突，如駐村輔警與當地鄉鎮或村干部職權有交叉，造成或相互爭權或相互推諉的現象;駐村輔警囿于其職責范圍，有時不愿將資源信息共享，難以與當地基層治理形成整體合力;駐村輔警與村干部之間待遇的差別，容易造成相互攀比，產生內耗。

三是工作機制需要健全。“一村一輔警”在實際運行中還存在諸多問題，如輔警流動頻繁，隊伍不穩，目前流動率達到17%，嚴重影響駐村警務工作的延續性，在經費投入、業務培訓等方面造成較大浪費，在輔警流出與新招之間常常出現農村治安防范工作空檔期;培訓形式單一，內容針對性、實戰型不強，體系不夠科學合理，參訓時間難以保證，效果不理想。

四是保障機制需要到位。目前，駐村輔警工資水平低，待遇差距大，導致輔警生活壓力大，工作積極性不高，流失嚴重。農村經濟基礎薄弱且地區差異大，“一村一輔警”給地方特別是貧困地區財政帶來巨大壓力。

建議

如何更好地發揮“一村一輔警”機制的功效，助力基層社會治理、平安鄉村建設？針對以上問題，筆者認為應該從如下方面發力。

一是加強規范化建設，完善“一村一輔警”相關法律法規。法治是治國理政的基本方式，具有固根本、穩預期、利長遠的優勢，是基層社會治理的重要保障。駐村輔警的工作職責如何確定，“一村一輔警”制度如何能夠不因領導人的更迭而改變，駐村輔警的職業保障、經費投入如何能夠不因政策改變而變化，必須要有法律保障。可以從中央和地方兩個層面、從規范依據的立改廢三個環節入手，建立健全各層級輔警法律法規。中央層面，制定一部輔警行政法規，確定輔警“行政助手”的法律地位，合理規定其權利義務，并從授權性和禁止性入手確定輔警職責范圍。地方層面，各地根據區域發展需要，制定輔警管理的地方性法規、規章。同時，對現有的規范性文件進行整合清理，對有瑕疵或有違上位法的地方規范性文件及時修改或廢止。

二是加強系統化建設，理順“一村一輔警”管理機制。系統化強調社會治理的動態性、關聯性、協同性，要求社會治理系統既與其他系統相協調又自身良性運轉。為此，一要堅持黨和政府的統一領導，保證工作導向正確，減少盲目性。二要明確“一村一輔警”建設的責任主體，形成責權清晰、條理順暢的管理體制。三要協調駐村輔警與基層組織和相關部門的關系，形成橫向到邊的聯動體系，建立合作機制，共同促進鄉村治理。

三是加強科學化建設，健全“一村一輔警”工作機制。輔警培訓要注重導向性原則，圍繞駐村輔警工作職責，重點進行公安業務、勤務、法律、消防、禁毒等知識培訓;注重適宜性原則，拓展培訓方式，設置崗前培訓、骨干培訓以及專項業務培訓等多種不同形式，有針對性地重點培養、補齊短板，實現輔警隊伍素質的總體提升;改進輔警考核機制，科學制定考核細則，把“軟任務”量化為“硬指標”;引入外部評價，重點考核群眾安全感、滿意度，促進輔警工作落實落細;運用科技手段，增強動態考核、實時考核，提升考核效能;建立“以獎代補”激勵機制，對成功調解糾紛、提供重要線索等給予獎勵，提高輔警工作積極性。

四是加強長效化建設，強化“一村一輔警”保障機制。建立“省、市、縣分級保障體系”，既確保駐村輔警經費有政府全額保障，又減少貧困地區財政壓力。建立工資動態增長機制，使駐村輔警的待遇隨著經濟發展而有科學合理的逐步提高，確?！耙淮逡惠o警”制度長效發揮作用。建立駐村輔警撫恤政策，納入從優待警范疇，提高對輔警的關愛程度。