關于農民集中居住社區(qū)綜合管理的思考與研究

劉冬青

摘 要：農民集中居住是我國農村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然趨勢，也是一項涉及面廣、政策性強的復雜系統(tǒng)工程。農民集中居住不僅有利于集約利用土地，而且也有利于解決農村地區(qū)居住分散、房屋陳舊、風貌凌亂等突出問題。但農民集中居住社區(qū)也存在社區(qū)合作共治進展緩慢、管理體制不夠健全、配套設施不夠完善等問題。目前亟需通過完善集中居住社區(qū)綜合管理來提升農民的歸屬管、認同感和幸福感，以便順利推進農民集中居住工作。

關鍵詞：農民集中居住? 綜合管理? 社區(qū)

黨的十七大報告提出，要“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。集中居住解構了原先的村落共同體，鄉(xiāng)土文化和城市文化在新社區(qū)相遇。農民即便在身份和空間上已成為城市居民，但仍然存在無法真正融入城市生活的問題。通過對集中居住社區(qū)進行綜合管理，能夠提升農民的社區(qū)歸屬管、認同感和幸福感，從而幫助集中居住農民盡快融入城市生活。

一、農民集中居住社區(qū)綜合管理的探索與實踐

隨著農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，許多農村勞動力的就業(yè)結構實現(xiàn)了“農業(yè)為主”向“非農為主”的歷史性轉變，從而跨進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展的新時期，這就使農民集中居住具備了較強的現(xiàn)實性和必然性。但在農民集中居住實踐也中出現(xiàn)了一些障礙，如農民的自身意愿，而影響農民集中居住自身意愿的一個重要因素就是集中居住社區(qū)的綜合管理狀況。加強農民集中居住社區(qū)綜合管理已經(jīng)成為推動社會和諧發(fā)展所必須面對的現(xiàn)實問題，各個國家和地區(qū)也對此進行了積極探索。

（一）以城鄉(xiāng)生活等值化為價值旨歸

引導農民集中居住的目的是要集約利用土地，改善農村落后的生活條件，而并不是消滅農村，將農村變?yōu)槌鞘?。因此，對農民相對集中居住社區(qū)的管理，應該要有別于傳統(tǒng)意義上的城市社區(qū)管理，但同時又要兼顧城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。美國著名城市學家劉易斯·芒福德曾指出，“城與鄉(xiāng)承載著同等重要的價值并需要有機結合在一起，在這方面，德國是成功的?！钡聡摹俺青l(xiāng)等值化試驗”，為農民集中居住提供了思想指引，跳出了追求農村和城市表面上的公平，而是追求農村和城市生活質量的相同，使農村生活與“城市生活不同類但等值”。1988年，我國開展了中國式“巴伐利亞試驗”，山東省青州市南張樓村在德國賽德爾基金會援助下，通過對當?shù)剡M行土地整理、科學規(guī)劃村莊等，讓村民工作和生活在各類功能集中的社區(qū)里，興建了近百個企業(yè)，產業(yè)向二三產業(yè)進行了轉移，農民生活水平得到了顯著提高。以城鄉(xiāng)等值化為價值旨歸進行農民集中居住社區(qū)的功能定位和管理設定，將有利于集中居住區(qū)農民快速融入城市生活。

（二）以多樣化管理滿足多元需求

隨著新型城市化的加速推進，以農民為居住主體的集中居住社區(qū)數(shù)量逐漸增多，規(guī)模不斷擴大。傳統(tǒng)的農民行為方式及農村管理模式與現(xiàn)代城市生活及社區(qū)管理之間的矛盾日趨凸顯，對于符合農民生產生活實際的物業(yè)管理和服務的需求也愈加迫切。這些都給基層社會治理帶來了很多風險和挑戰(zhàn)。為解決這些問題，各地區(qū)聯(lián)系自身實際，開創(chuàng)了多樣化的管理模式。比如，上海市崇明區(qū)明南佳苑創(chuàng)造性地提出了“雙軌制”管理，在保留村民小組的基礎上，把社區(qū)劃分為 7個片區(qū)，實行村民小組和商品房片區(qū)、樓組共同管理的“雙軌模式”，實現(xiàn)了社區(qū)管理和服務全覆蓋，有效解決群眾利益訴求和多樣化需求。根據(jù)集中居住社區(qū)的不同情況采取不同的管理模式，能夠滿足多樣化需求，有效提升農民的獲得感、幸福感。

（三）以多元化主體豐富管理內涵

農村社區(qū)最主要的治理主體是村委會和村民，城市社區(qū)治理的主體為政府、市場、社會組織和居民等。農民集中居住區(qū)由于其住戶的復雜性，在社區(qū)組織架構上很可能會表現(xiàn)出“亦城亦鄉(xiāng)”的混合模式，治理主體更加多元，包括村委會、居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會和其他社會組織。例如，江蘇省江陰市新橋鎮(zhèn)綠園社區(qū)按照成熟城市社區(qū)模式規(guī)劃配置了居民委員會、物業(yè)管理處、業(yè)主委員會。同時村委會也在社區(qū)治理中承擔了重要角色，前期主要負責集體資產的運作以及居民管理與服務，選舉活動也仍然需要所有村民的參與。隨著集中居住時間增加，村委會原先的部分職能逐步流失，如人民調解、治安保衛(wèi)等。這些職能逐步移交至社區(qū)居委與物業(yè)。此外，綠園社區(qū)還有公益慈善類組織5個，社會服務類組織4個，文化體育類組織8個和社會群眾類組織3個。在多元治理主體的參與下，綠園社區(qū)形成了良好的治理模式。管理主體的多元化意味著社區(qū)管理的內涵更加豐富，形式更加靈活，這些都為農民集中居住區(qū)的發(fā)展提供了無限可能。

二、農民集中居住社區(qū)綜合管理存在的問題

農民集中居住后，失去了賴以生存的土地，離開了長期習慣的生活家園，告別了熟悉的生產生活方式，成為城市的特殊新群體，產生了一系列新問題，如就業(yè)、子女教育、醫(yī)療等。同時，熟悉的人際關系圈子也被打破，社交網(wǎng)絡的重新構建和維護、與社區(qū)組織的關系定位、各種權利的維護等也讓他們產生了困惑。因而諸多的矛盾由此而生，各種問題都積聚在社區(qū)。

（一）社區(qū)合作共治進展緩慢

農民集中居住不僅僅意味著居住空間的轉移，農民的生活環(huán)境、居住方式和生存模式也因此發(fā)生了改變，甚至引起了思維方式和價值觀念的深層次變革。由此所引發(fā)的“適應困境”是當前集中居住區(qū)迫切需要解決的問題，也是影響社區(qū)共治進展緩慢的主要原因。由于缺乏在城市就業(yè)的一技之長，一些失地農民感覺離開土地后的生活更加艱辛，于是滋生了反市民化的價值觀。有些農民不遵守社區(qū)管理規(guī)定把公共的花壇和草地當作自留地，甚至還在房屋的陽臺、衛(wèi)生間喂養(yǎng)豬、雞、鴨，毀綠種菜，私搭亂建，亂堆雜物等，嚴重干擾了社區(qū)居民的正常生活和社區(qū)物業(yè)的規(guī)范化管理。還有些農戶還存在“等靠要”的抵觸情緒，故意不配合社區(qū)管理。

（二）社區(qū)管理體制亟需完善

農民集中居住社區(qū)很多農民在戶籍上仍然是農村戶籍，但又同時身處社區(qū)。村居權力的交叉極易造成權力的“真空地帶”，村“管不到”且社區(qū)“管不了”的現(xiàn)象客觀存在。而且，缺乏針對特殊管理對象的體制機制。社區(qū)住戶大多為中低收入人群，人員結構復雜，素質參次不齊，呈現(xiàn)“三多”現(xiàn)象，失崗失業(yè)的多，征地失地的多，低保家庭困難的多，成為社會管理和社會穩(wěn)定的“雷區(qū)”。同時，受原農村住房觀念及生活習慣的影響，村民對于安置社區(qū)的物業(yè)管理工作難以理解，形成了一種管理與被管理的對立情緒。

（三）公共服務配套尚需改進

由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展較快，部分農民拆遷安置社區(qū)在“即拆即安”的指導思想下，建設時間倉促，規(guī)劃滯后且沒有相對超前，配套設施不齊全，隨著人民生活水平提高，矛盾日益突出。如區(qū)部分區(qū)域基礎醫(yī)療衛(wèi)生服務承載力難以滿足大型集中居住社區(qū)需求，社區(qū)精神文化產品難以滿足集中居住社區(qū)對公共文化的需求，現(xiàn)有教育資源無法滿足集中居住后的教育需求等。

三、農民集中居住社區(qū)綜合管理的對策建議

針對集中居住社區(qū)綜合管理工作中遇到的新問題，需要充分研判，組織協(xié)調做好管理工作，同時調動現(xiàn)有資源更好服務于集中居住區(qū)居民。

（一）堅持“以居民為中心”，加強人性化治理

1.統(tǒng)籌規(guī)劃，完善社區(qū)公共服務配套。在社區(qū)醫(yī)療方面，統(tǒng)籌規(guī)劃建設，預留老年活動室、日間照料中心、助餐場所等為老服務設施所需的房屋空間，建設長者照護之家，與衛(wèi)生服務站一體設計建設。同時做好醫(yī)保登記協(xié)調工作，完善醫(yī)保信息，對醫(yī)療救助“一站式”系統(tǒng)進行升級改造。在教育資源配置方面，統(tǒng)籌規(guī)劃教學資源，通過“撤消、重組、合并”方式，在推進農民集中居住工作中，完善教學資源規(guī)劃與整合，利用人口集中規(guī)劃優(yōu)勢進一步引進優(yōu)質的師資隊伍和良好的教學管理制度。

2.加強引導，完善社區(qū)自治制度。進一步完善自治制度，在集中居住社區(qū)中矛盾糾紛解決通過熟人調節(jié)的基礎上，構建一套自下而上的治理體系，更好處理社區(qū)矛盾糾紛，保證常規(guī)活動運行。同時鼓勵更多居民參與到社區(qū)事物管理上，真正體現(xiàn)居民的事情居民管的自治格局。大力宣傳現(xiàn)代生活方式及現(xiàn)代物業(yè)管理要求。強化居民的主人翁意識，把思想逐步從“被管”轉變成“我要管”。

3.自治互助，構建和諧社區(qū)氛圍。宣傳調動居民積極性，廣泛征集志愿者，培養(yǎng)一批有素質的居民來參與互助關愛活動，更好地解決當前養(yǎng)老和留守兒童問題，形成鄰里互助、社區(qū)送溫暖的人性化治理模式。社區(qū)辦事處要擺脫“管理者”的角色定位，樹立“以居民為中心”的服務理念，構建和諧的社區(qū)氛圍，提供系統(tǒng)、公平、無差別的公共服務，提供可持續(xù)、可發(fā)展的公共服務。

（二）推廣“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式，加強專業(yè)化治理

1.構建扁平、高效的綜合區(qū)域管理結構。以系統(tǒng)整合、功能整合、資源整合為平臺，強化實行“網(wǎng)格化”管理、“全天候”監(jiān)控等監(jiān)管機制，協(xié)調整合集中居住社區(qū)資源，確保對各類隱患信息能夠全面收集、分流和處置，實現(xiàn)“一口受理、分類流轉、按責處置、監(jiān)督考核、及時回應”。

2.形成“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式。開展社區(qū)智能化管理，更好地完成垃圾分類、社區(qū)安全監(jiān)控等一系列常規(guī)工作。同時強化社區(qū)應急管理工作能力，例如：在疫情中篩查居民行程，及時為居民提供防疫物資等。

3.培養(yǎng)專業(yè)人才。一方面要培養(yǎng)“互聯(lián)網(wǎng)+”專業(yè)人才，為社區(qū)智能化提供人才和技術支撐。另一方面要設立信息化網(wǎng)格員，強化信息管理工作，提高社區(qū)對突發(fā)公共事件的處置能力。

（三）優(yōu)化綜合管理制度，加強科學化設計

1.創(chuàng)新社區(qū)治理機制。使村黨總支、社區(qū)工作站、物業(yè)公司和業(yè)主委員會協(xié)調一致，實現(xiàn)管理范圍擴大化，解決農民集中居住社區(qū)管理工作所面臨的多級管理難點。在機構、人員、職責明確的基礎上，注重社區(qū)內部管理、制度的規(guī)范、機制的理順。

2.加強社區(qū)合作共建。學習借鑒國外社區(qū)共建經(jīng)驗，比如美國的伍德蘭茲社區(qū)管理模式，新加坡裕廊開發(fā)區(qū)管理模式等，開展“雙結對”、“好鄰居”等活動，與高科技園區(qū)等相關部門和大型企業(yè)結對合作社區(qū)共建，搭建平臺進一步加強社區(qū)管理和服務，努力做好社會治安綜合治理和信訪矛盾化解工作，促進集中居住區(qū)農民破解“適應困境”。

3.培育和健全第三方管理機制。健全社區(qū)購買社會服務制度，通過公開招標、定向委托、合同管理、績效評估等方式，規(guī)范社區(qū)購買社會服務方式。在具體項目實施過程中，完善對于第三方管理機構的考核評估機制，通過公平競爭來實現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”為社區(qū)居民提供更優(yōu)質服務。

（四）堅持黨建引領社區(qū)治理，加強社區(qū)凝聚力

1.形成“社區(qū)黨總支+網(wǎng)格黨支部”大黨建模式。農民集中居住對于黨建工作開展提供了一定的便利，但同時對新時期新階段新黨建工作也提出了新的要求。要將分散的黨建資源有效整合起來，創(chuàng)新組織設置提高黨組織的覆蓋面。集中居住社區(qū)需要打破村組概念，設置黨支部、黨小組，形成“社區(qū)黨總支+網(wǎng)格黨支部”大黨建模式。

2.強化基層黨組織的服務功能。黨組織服務功能是拉近黨與人民群眾關系的重要基礎，也是兩者和諧相處的重要紐帶。要將社區(qū)黨組織作為開展服務工作的重要核心，從基本公共服務的角度切入到整個工作之中，推行無職黨員設崗定責，普通黨員主動擔任黨的政策宣傳員、問題搜集信息員、矛盾糾紛調解員。同時調動工會、婦聯(lián)、共青團等組織發(fā)揮自身志愿者聯(lián)動作用，提升黨建工作質量。

3.探索“黨建+文化”促進文化融合。加強對集中居住社區(qū)文化基礎設施建設，合理配置社會文化資源，鼓勵社會資金投入公共文化服務系統(tǒng)。在黨建活動中突出特色文化主題。結合居民興趣特點共同擬定文化活動主題開展豐富黨建活動，充分利用當?shù)靥厣幕袜l(xiāng)風鄉(xiāng)愁來加強社區(qū)文化融合。通過黨建工作協(xié)同自治共同完善社區(qū)文化建設，進一步促進集中居住區(qū)農民的融合發(fā)展，使他們更有歸屬感，通過豐富多樣的文化活動引導他們真正地融入新社區(qū)。