“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展需要法治護(hù)航

申衛(wèi)星

《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》是數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)家級(jí)全面發(fā)展規(guī)劃，明確了中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則、發(fā)展目標(biāo)，在優(yōu)化數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、激活數(shù)據(jù)要素、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、提升數(shù)字化公共服務(wù)、完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理體系、強(qiáng)化數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全、加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)國(guó)際合作等方面提出了具體的發(fā)展思路。《規(guī)劃》提出了政府主導(dǎo)、多元參與、法治保障的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理格局建設(shè)目標(biāo)，要求建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理框架和規(guī)則體系，包括跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律法規(guī)制度體系，形成具有活力、權(quán)益得到保障的平臺(tái)治理格局，這些要求對(duì)于保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。

一、構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理框架和規(guī)則體系

數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為新興經(jīng)濟(jì)形態(tài)，深刻地改變了社會(huì)組織形態(tài)、主體行為關(guān)系，傳統(tǒng)的法律治理框架、政府管理體系和多方權(quán)責(zé)利關(guān)系在此背景下需要重新適應(yīng)或者補(bǔ)充調(diào)整，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理框架和規(guī)則體系是構(gòu)建時(shí)代新秩序的必然要求。為此，《規(guī)劃》進(jìn)一步提出：建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理框架和規(guī)則體系，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法律制度體系更加完善。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的立法工作已經(jīng)初見(jiàn)成效。從2000年起全國(guó)人大常委會(huì)前后審議通過(guò)了《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》《電子簽名法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》。近年來(lái)，《電子商務(wù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》陸續(xù)出臺(tái)，這些立法共同組成了數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)法律體系，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、電子交易、數(shù)據(jù)要素、消費(fèi)者權(quán)益等都有具體的要求和支撐。并在一些新興領(lǐng)域做出積極的探索式立法，對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的立法工作已經(jīng)連續(xù)多年列入全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。結(jié)合我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，未來(lái)將進(jìn)一步統(tǒng)籌立法質(zhì)量和效率、填補(bǔ)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法空白、做好配套立法和授權(quán)立法工作。加強(qiáng)和改進(jìn)立法調(diào)研工作，提高立法實(shí)效對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域已有的相關(guān)法律要定期開(kāi)展法律實(shí)施效果評(píng)估，適時(shí)的啟動(dòng)相關(guān)法律實(shí)施總結(jié)和修訂工作。在重點(diǎn)領(lǐng)域的立法空白方面，要兼顧修訂舊法和制定新法的工作，結(jié)合中國(guó)本土需求和國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)作出立法判斷，善于通過(guò)立法確保中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展，形成在國(guó)際上具有良好聲譽(yù)的法治環(huán)境。在政府信息公開(kāi)規(guī)則之外完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放利用制度，對(duì)于算法規(guī)則治理等新技術(shù)新業(yè)態(tài)提出治理方案。“十四五”期間的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展將繼續(xù)驅(qū)動(dòng)相關(guān)立法體系的完善。

二、構(gòu)建協(xié)同高效的監(jiān)管機(jī)制

為解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的新監(jiān)管問(wèn)題，《規(guī)劃》提出探索建立與數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展相適應(yīng)的治理方式，制定更加靈活有效的政策措施，創(chuàng)新協(xié)調(diào)治理模式，主要表現(xiàn)為協(xié)同高效、包容審慎的監(jiān)管機(jī)制。

（一）需要探索新的監(jiān)管組織形式

為了適應(yīng)新業(yè)態(tài)跨行業(yè)、跨區(qū)域的特點(diǎn)，《規(guī)劃》提出：強(qiáng)化跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域協(xié)調(diào)監(jiān)管，明確監(jiān)管范圍和統(tǒng)一原則，合理劃分權(quán)責(zé)邊界。強(qiáng)化事前事中事后全鏈條監(jiān)管，完善協(xié)同會(huì)商機(jī)制，有效打擊數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法犯罪行為。探索開(kāi)展跨場(chǎng)景跨業(yè)務(wù)跨部門聯(lián)合監(jiān)管試點(diǎn)，創(chuàng)新基于新技術(shù)新手段的監(jiān)管模式，建立健全觸發(fā)式監(jiān)管機(jī)制。按照中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制或者國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立的組織機(jī)制，以及地方的相關(guān)部門和組織機(jī)制，可以在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的協(xié)同高效監(jiān)管領(lǐng)域發(fā)揮探索作用。此外，還可以加大對(duì)跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)案件查辦協(xié)調(diào)力度，加強(qiáng)信息互換、執(zhí)法互助，形成監(jiān)管合力。鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等社會(huì)組織出臺(tái)行業(yè)服務(wù)規(guī)范和自律公約，開(kāi)展糾紛處理和信用評(píng)價(jià)，構(gòu)建多元共治的監(jiān)管格局。

（二）需要探索新的監(jiān)管治理方法

《規(guī)劃》提出：深化“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，分類清理規(guī)范不適應(yīng)發(fā)展的行政許可、資質(zhì)資格事項(xiàng)，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)主體創(chuàng)新活力和內(nèi)生動(dòng)力。鼓勵(lì)企業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，強(qiáng)化以信用為基礎(chǔ)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)監(jiān)管，建立完善信用檔案，推進(jìn)政企聯(lián)動(dòng)、行業(yè)聯(lián)動(dòng)的信用共享共治。加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域分工協(xié)作，推動(dòng)監(jiān)管數(shù)字采集和共享利用，提升監(jiān)管服務(wù)的開(kāi)放、透明、法治水平。面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)本著鼓勵(lì)創(chuàng)新的原則，分領(lǐng)域制定監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，在嚴(yán)守安全底線的前提下為新業(yè)態(tài)發(fā)展留足空間。各有關(guān)部門要依法依規(guī)夯實(shí)監(jiān)管責(zé)任，優(yōu)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管，強(qiáng)化行為監(jiān)管，及時(shí)預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)隱患，發(fā)現(xiàn)和糾正違法違規(guī)行為。

“十四五”期間數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)提出更多的監(jiān)管挑戰(zhàn)，需要繼續(xù)做好系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。

（三）引入監(jiān)管科技以增強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化治理能力

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)具有技術(shù)性、隱蔽性等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的人工調(diào)查難以有效的發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，科技監(jiān)管工具也是提升監(jiān)管效能的必然發(fā)展趨勢(shì)。《規(guī)劃》提出：加大政務(wù)信息化建設(shè)統(tǒng)籌力度，強(qiáng)化政府?dāng)?shù)字化治理和服務(wù)能力，有效發(fā)揮對(duì)規(guī)范市場(chǎng)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的支撐作用。同時(shí)，提出了三項(xiàng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理能力提升工程，分別是加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、加強(qiáng)重大問(wèn)題研判和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、構(gòu)建數(shù)字服務(wù)監(jiān)管體系。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為當(dāng)代市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵要素之一，獲得及時(shí)、有效的數(shù)據(jù)對(duì)于各類經(jīng)濟(jì)組織做出科學(xué)決策具有重要意義。與此同時(shí)，基于數(shù)據(jù)的各類新技術(shù)服務(wù)也容易出現(xiàn)不規(guī)范問(wèn)題。《規(guī)劃》提出，加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)治理、人工智能倫理、數(shù)字主權(quán)等問(wèn)題研究，及時(shí)跟蹤研判數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)完善數(shù)字中介服務(wù)、工業(yè)APP、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)和服務(wù)監(jiān)管規(guī)則。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，需要進(jìn)一步為數(shù)據(jù)流通利用和各類新技術(shù)新業(yè)態(tài)提供法律基礎(chǔ)，同時(shí)也需要防范技術(shù)應(yīng)用帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

三、推進(jìn)完善多元共治新格局

數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上形成的數(shù)字社會(huì)具有跨域連接與全時(shí)共在、行動(dòng)自主與深入互動(dòng)、智能操控與高效協(xié)作、數(shù)據(jù)共享與資源整合等特征。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展加快了社會(huì)結(jié)構(gòu)的扁平化發(fā)展，在這個(gè)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)中探索多元共治成為時(shí)代的必然趨勢(shì)。《規(guī)劃》專門提出多元共治新格局的發(fā)展要求，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)、行業(yè)自律組織、中小微企業(yè)和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和群眾等主體都作出了相互協(xié)作的定位，這些主體將構(gòu)成政府職能的必要補(bǔ)充。

（一）強(qiáng)化平臺(tái)治理是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的關(guān)鍵抓手

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)重塑了現(xiàn)代社會(huì)的行為方式、社會(huì)關(guān)系和全球經(jīng)濟(jì)，在現(xiàn)代商業(yè)、社會(huì)和政治生活以及思想傳播中占據(jù)中心地位。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不僅本身具備大量的員工、資產(chǎn)和雄厚的技術(shù)能力，同時(shí)輻射了數(shù)量巨大和范圍廣泛的客戶群體，會(huì)與幾乎所有的個(gè)人和組織產(chǎn)生直接聯(lián)系，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)治理也成為近年來(lái)國(guó)內(nèi)外的焦點(diǎn)問(wèn)題。《規(guī)劃》提出：科學(xué)界定平臺(tái)責(zé)任與義務(wù)，引導(dǎo)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)內(nèi)部管理和安全保障，強(qiáng)化平臺(tái)在數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)、商品質(zhì)量保障、食品安全保障、勞動(dòng)保護(hù)等方面的責(zé)任，研究制定相關(guān)措施，有效防止?jié)撛诘募夹g(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。面向未來(lái)，需要針對(duì)平臺(tái)與平臺(tái)、平臺(tái)與商戶、平臺(tái)與消費(fèi)者、平臺(tái)與勞動(dòng)者、平臺(tái)與政府部門、平臺(tái)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)與全社會(huì)的不同關(guān)系分別設(shè)立相關(guān)的制度要求。

（二）加強(qiáng)行業(yè)自律是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的必要補(bǔ)充

行業(yè)自律組織是現(xiàn)代社會(huì)治理中逐步形成的組織形式，是行業(yè)不斷走向成熟的產(chǎn)物。《規(guī)劃》提出：積極支持和引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理，鼓勵(lì)出臺(tái)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、自律公約，并依法依規(guī)參與糾紛處理，規(guī)范行業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。面對(duì)“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，行業(yè)協(xié)會(huì)可以在團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)自律公約等領(lǐng)域開(kāi)展制度建設(shè)，同時(shí)對(duì)這些協(xié)商一致的規(guī)則加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，探索出行業(yè)自律的有效方法。

（三）保護(hù)中小微企業(yè)、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的權(quán)益是數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的重要要求

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了新的經(jīng)濟(jì)參與模式，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展需要我們特別關(guān)注中小微企業(yè)、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的權(quán)益狀況。《規(guī)劃》提出：保護(hù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域類各類市場(chǎng)主體，尤其是中小微企業(yè)和平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、從業(yè)人員的合法權(quán)益、發(fā)展機(jī)會(huì)和創(chuàng)新活力，拓寬消費(fèi)者和群眾參與治理的渠道，完善社會(huì)舉報(bào)監(jiān)督機(jī)制，合理引導(dǎo)預(yù)期。面對(duì)這些要求，“十四五”時(shí)期，將繼續(xù)在《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《電子商務(wù)法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律框架下保護(hù)中小微企業(yè)、平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的權(quán)益。

《規(guī)劃》的發(fā)布是我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重要事件。面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)繁榮發(fā)展，完善法律制度體系、構(gòu)建協(xié)同高效的監(jiān)管機(jī)制、引入監(jiān)管科技以增強(qiáng)政府?dāng)?shù)字化治理能力、推進(jìn)完善多元共治新格局是需要不斷推進(jìn)的工作要求。為了適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新格局，要更加注重法律規(guī)則的完善和法律科技的利用，從而有效、全面的回應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。

（作者為清華大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)）