歐美數字經濟立法最新動態、基本特征及對我國啟示

王磊　郭琎

圍繞平臺壟斷、數據隱私、網絡安全等治理難題以及數字經濟發展促進問題，歐美等主要經濟體紛紛加快構建促進數字經濟規范健康發展的法律政策框架，競相推進數字經濟立法，力求為數字經濟創新發展保駕護航的同時，奮力搶占全球數字經濟治理話語權。建議立足我國數字經濟規范發展戰略需要，科學總結和審慎借鑒國際經驗和做法，加快完善中國特色數字經濟法律體系，為我國數字經濟發展和競爭力提升提供堅實的法治基礎。

一、主要經濟體數字經濟立法的最新動態

（一）破除平臺壟斷，完善競爭監管規則體系

平臺壟斷和不正當競爭成為數字經濟發展面臨的突出問題。加強數字經濟競爭監管立法，是破解壟斷和資本無序擴張的關鍵舉措。

歐盟由行為監管為主轉向行為監管與結構監管并重。2016年以來，歐盟先后制定《歐盟平臺與商業（P2B）監管條例》《關于提高在線平臺交易的公平性和透明度條例》等監管條例，側重于平臺與平臺內商戶之間交易關系、行為以及算法規則的監管。2020年11月，歐盟正式公布《數字服務法》（DSA）、《數字市場法》（DMA）兩部草案，旨在創新臨時競爭監管工具（NCT），以“數字守門人”的概念直接推進對平臺結構和行為監管。

美國加快平臺競爭監管立法步伐。針對互聯網平臺巨頭壟斷問題，2021年6月，美國眾議院司法委員會通過《2021年平臺競爭和機會法案》《2021年美國創新與選擇在線法案》《2021年終止平臺壟斷法案》等六部法案。美國參議院分別于2021年2月和8月提出《2021年競爭與反壟斷執法改革法》和《2021年開放應用市場法案》兩部草案，旨在全面改革美國反壟斷執法框架和理念，增強反壟斷執法力量。

（二）促進數據高效流動利用，提速數據隱私治理立法

數據是發展數字經濟的關鍵要素，主要經濟體加快隱私保護、數據安全和有序流動等重點領域立法。

歐盟通過明確底線和紅線的方式來打造歐洲共同數據空間。2016年，歐盟正式通過《一般數據保護條例》（GDPR）。該法案創設了數據可攜權等諸多新權利，為個人數據和非個人數據在歐盟境內外自由流動劃定了安全標準和保障機制。2020年11月，歐盟正式公布《數據治理法》（DGA）草案，進一步為歐洲共同數據空間治理提供基本框架，增加對數據中介的信任度，促進數據共享和開放。

美國加快數據隱私立法步伐，實施差別化的數據隱私保護立法。美國早期隱私保護法除對兒童隱私保護嚴厲外，對一般個人隱私保護規定較寬松，側重于鼓勵個人信息的合法利用。近年來，受歐盟立法及與歐盟等在數字經濟領域競爭的影響，美國在州和聯邦層面分別推出《2018年加州消費者隱私法》《數據隱私法》《2021年社交媒體隱私保護和消費者權利法》等法案，旨在加強對美國消費者的數據隱私保護。2018年，《澄清境外數據的合法使用法案》將美國執法機構的執法效力擴展至境外。

（三）確保網絡安全和治權，完善網絡信息安全監管規則

“斯諾登事件”以來，主要經濟體加快了信息基礎設施保護、網絡安全漏洞防范等領域的立法進程。

歐盟持續完善網絡安全法律體系。2013年，歐盟頒布《歐盟網絡安全戰略》，提出了網絡安全發展戰略和具體措施，成立統一處理網絡犯罪的執法機構。2018年以來，歐盟先后制定并實施《網絡與信息系統指令》《網絡安全法案》，旨在構建歐盟各成員國網絡和信息通訊安全體系、增強網絡信息安全風險防控能力。

美國堅持網絡技術發展與網絡安全管理并重，是全球網絡安全立法最完善的國家。以1996年《信息自由法》為中心，美國制定了包括《網絡安全信息法》在內的幾十部法律，構成了美國網絡安全法律體系的基本框架。2015年以來，為適應網絡安全管理新需要，美國加快了網絡安全修法和立法進程，制定或提出了《網絡安全法》《美國網絡安全素養法案》等眾多法律和草案。

（四）搶占數字競爭制高點，探索立法促進數字經濟發展

在加快完善數字經濟監管規則的同時，主要經濟體還在積極推進數字經濟創新發展和促進立法。

英國是全球首個且唯一系統性制定數字經濟促進法的國家，旨在提升其全球數字經濟領導地位。2017年4月，英國頒布替代2009年舊法的全新《數字經濟法案》，成為全球首部系統完整的數字經濟促進法，旨在平衡技術創新與風險應對、網絡開放與安全保障、數據挖掘與隱私保護、數據壟斷與有序競爭，構建一個運用技術持續推動經濟、社會及政府轉型與變革的良性法律環境。

歐盟和美國積極探索人工智能等領域專項立法，引領數字經濟未來發展方向。為了《2030數字指南針：數字十年的歐洲路徑》戰略計劃加快實施，2021年4月和9月，歐盟先后提出了《歐盟人工智能法》《歐洲芯片法》等法案。2017年以來，美國國會提出了《人工智能未來法案》等一系列提案，回應算法和人工智能技術可能引發的問題及其對經濟繁榮和社會穩定性影響的關注，為人工智能發展和創新創造有利環境。

二、主要經濟體數字經濟立法的主要特征

（一）監管立法多，發展立法少

面對數字經濟平臺壟斷、負外部性、監管體制和手段難以適應等問題，主要經濟體出臺了大量的監管法律。全球范圍來看，僅英國專門出臺了相對完整的數字經濟促進法，部分經濟體針對特定數字經濟前沿領域，制定了相關促進法律和政策。

（二）專項立法多，綜合立法少

主要經濟體推進數字經濟立法，通常都是針對特定問題，訴諸于專項立法。如，針對數據隱私保護，歐盟專門出臺《一般數據保護條例》;針對平臺壟斷，美國眾議院制定《終止平臺壟斷法》。相比之下，面向整體數字經濟治理和發展的立法和規則較少。

（三）平臺壟斷監管由行為監管為主轉向行為和結構監管并舉

歐盟和美國眾多專家和監管機構都認為傳統以行為為中心的反壟斷框架已經失效，越來越多訴諸于“必要設施原則”“數字守門人”等結構主義理論和概念，強調對大平臺施加廣泛的公平競爭責任。在監管過程中，也越來越多依賴經濟性規制手段，干預主義傾向日漸突出。這在歐盟《數字市場法》《數字服務法》、德國《反限制競爭法》第十修正案以及美國《終止平臺壟斷法》等法案中，表現得尤為明顯。

（四）推進數字經濟立法堅持發展與規范并重

數字經濟是新一輪國家競爭力構筑的關鍵力量。主要經濟體推進數字經濟立法基本都秉持發展與規范并重的理念，強調要在發展中規范，在規范中發展，著眼于長遠和自身實際，合理確定監管標準和安全底線，實現守正創新促發展。

三、對我國推進數字經濟立法的啟示及建議

（一）推進數字經濟立法必須立足本國國情和發展戰略需要

作為僅次于美國的全球第二大數字經濟大國，我國數字經濟發展為自身經濟高質量發展和全球競爭力躍升奠定了堅實的基礎。盡管在發展過程中出現了壟斷和資本無序擴張等問題，但是我們在借鑒國際經驗的同時，必須更多從構筑國家競爭優勢的戰略高度，立足我國數字經濟發展的實際和提升全球數字經濟治理話語權的需要，來推進相關立法和監管工作。

（二）推進數字經濟立法可以審慎借鑒國外先進經驗和做法

數字經濟是開放型經濟，各國數字經濟立法在很大程度上都具有外溢性，試圖應對的問題存在共性特征，因此歐美等主要經濟體數字經濟立法中很多理念和舉措，可以為我國所用，有助于我國破解數字經濟發展和治理難題。在推進數字經濟立法過程中，不能關門立法、忽略法律溢出效應和示范作用，而應審慎借鑒歐美促進數字經濟規范發展的良好規則和先進做法，增強立法的戰略性和前瞻性。

（三）推進數字經濟立法應把握好立法的時序、節奏和力度

推進數字經濟立法是一項復雜的系統性工程，應堅持問題導向和目標導向并重，既要避免過度冒進、一蹴而就、過度干預的風險，也要避免踟躕不前、立法滯后、監管敏捷性差的弊端。因此，我國推進數字經濟立法，應避免在立法價值取向與法律制度設計上走極端，切實把握好立法時序、節奏和力度，穩定好發展預期，避免對市場機制和創新的不當干預，增加發展成本。

（四）應積極推進統一立法，加強數字經濟促進法立法進程

抓住我國數字經濟的主要矛盾，圍繞平臺、數據、算法、資本等關鍵要素，探索制定統一、系統、全面的《數字經濟促進法》，構建數字基礎設施與連接通路的底線要求與運行標準;合理平衡數據隱私與數據共享、數據跨境自由流動與數據主權、數字經濟發展與社會安全穩定之間的長期博弈，走出“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的個別立法困境，全面提升提高我國數字經濟治理體系和治理能力現代化水平，為建立我國主導的國際多邊主義數字經濟促進模式奠定基礎。

（作者單位：國家發展改革委市場所）