2021年交通建設投資情況分析及2022年建議

劉昭然　馬藝菲　汪鳴　馬德隆

2021年，全國交通固定資產投資將近3.6萬億元，達到歷史最高水平。交通投資的年內增速呈現“增—降—增”的“U”型態勢，分區域和省市投資的波動分化程度較大，新型交通基礎設施投資逐漸增加。

一、2021年交通建設投資情況

（一）年度投資規模達到歷史最高水平

2021年1—11月，我國完成交通固定資產投資（包括鐵路、公路、水運和民航，下同）32774億元，同比增長3.4%，增加1089億元，預計全年規模將近3.6萬億元，達到歷史最高水平。分方式看，鐵路全年完成投資7489億元，稍低于上年水平。1—11月，公路占比和增幅均最大，已完成23926億元，占同期交通總投資的73%，同比增長6.0%，增加1357億元。公路方式中，高速公路完成13757億元，同比增長11.2%，增加1384億元，是增長最大領域;農村公路完成3816億元，同比下降12.6%，降低551億元，是下降最大領域。水運完成1332億元，同比增長13.0%，增加154億元，其中沿海投資大幅增加108億元。民航完成1050億元，同比增長2.9%，增加30億元。

（二）年內投資規模季度增速呈“U”型

2021年一季度，全國交通固定資產投資完成5780億元，由于上年一季度疫情暴發導致的投資基數較低，以及“十三五”結轉項目持續推進和專項債等資金政策拉動，同比增速高達53.6%，增加約2000億元。第二、三季度分別完成交通投資9895億元和9908億元，受上年同期復工復產加速和建設投資集中，以及2021年夏、秋季洪水自然災害和疫情反復的沖擊影響，同比分別下降6.8%和6.4%，較上年同期共減少約1390億元，拉低了一季度的投資增長效果。四季度交通投資開始止降回升，10—11月共完成投資7143億元，同比增長8.8%，增加578億元，有力帶動了全年交通投資上揚。全年看，交通投資增速呈現了巨幅增長、大幅下降和快速增長的波動演變態勢。

（三）分區域和省市投資差別分化較大

2021年1—11月，全國共完成公路水路固定資產投資2.53萬億元，同比增長5.7%。東、中、西、東北四大板塊分別完成8215.6億元、5345.5億元、11109.6億元和652.9億元，分別占到全國同期的32.4%、21.1%、43.9%和2.6%，四大板塊同比分別增長0.6%、19.5%、4.0%和3.2%，單位人口投資分別為1455元、1466元、2850元和663元，全國人均投資為1794元;每平方公里投資額分別為89.7萬元、52.0萬元、16.1萬元和8.3萬元，全國平均為26.3萬元。由此可見，各板塊并非整齊劃一的正增長，中部增速遙遙領先、東部勉強實現正增長。分省數據更顯分化，有10個省份增速超過10%，其中河南、廣西、湖南、北京等省市增速超過40%，并伴有12個省市呈現負增長，其中西藏、陜西、內蒙古、天津等省市降幅超過25%。

（四）新型交通基礎設施投資漸顯動能

2021年，新型基礎設施領域緊密對接數字交通發展市場需求，新型基礎設施投資建設不斷加快。傳統基礎設施數字化升級持續推進，便民化、智能化設施加快建設，各類綜合立體換乘設施、智能運力調度設施更廣泛應用，樞紐改造升級建設如火如荼。新型智能交通設施供給不斷增加，各地圍繞智慧公路、智慧港口、數字航道、智慧機場、智能鐵路等加快建設，智慧公路、車路協同相關設施不斷投用，江蘇、甘肅等多地開展示范項目建設，杭紹甬等智慧高速部分路段開工建設，2021年智慧停車建設投資增長最快，同比超過90%。交通信息平臺也正在加快發展，各地圍繞交通運輸公共管理、交通出行指揮與監測等相關領域，推動了一批交通平臺建設項目。

二、2021年交通建設投資情況評價

（一）克服諸多困難下取得的高質量投資

2021年，交通建設投資整體上呈現穩中有增、穩中提質特點，僅鐵路、農村公路投資出現下降，其他各方式各領域均呈現正增長，尤其是高速公路領域和中部板塊增速均在10%以上。一批重大項目建設取得階段性的成果，特別是在補短板方面更加精準，川藏鐵路等一批戰略骨干通道、城市群都市圈交通、綜合交通樞紐、綠色智能交通項目加快建設。總體上，2021年交通建設投資成績較好，而且是在面臨新冠肺炎疫情多點多次散發，河南、山西等地遭受極端天氣和洪澇災害嚴重沖擊，資金籌措、環保、用地用海等要素約束加劇，前期工作推進難度大幅增加的壓力下實現的，是交通建設需求的有效轉化，也是各方聯合推進、艱苦努力的成果，實屬不易。

（二）高速公路為主體的央地共促型投資

公路是交通投資的主體，高速公路是公路投資的重點。2021年1—11月，公路占到全社會交通投資總量的73%，公路投資中又有57.5%來自于高速公路領域。在投資增量方面，高速公路投資增長1384億元，而同期全社會交通投資、公路投資僅分別增長了1089億元和1357億元。高速公路投資的增長不但彌補了其他部分的下行，還逆勢大幅拉升了全社會公路、交通投資。當前，高速公路項目建設審批以地方為主，中央層面提供車購稅、預算內資金和專項債等資金補助。可以說，2021年交通投資增長主要來自于高速公路，中央政府支持的補助資金和地方政府主導的高速公路項目做到了很好的配合。

（三）高度依賴新增債務的大規模投資

2008年金融危機以來，交通運輸業已持續較長一段時間大規模投資建設，年度投資規模迅速達到2萬億元，突破3萬億元，到2021年約3.6萬億元。行業債務水平也隨之連年推高，企業還本付息壓力不斷增大。截至2020年底，全國高速公路項目債務余額70661.2億元，是當年高速公路投資額的5.24倍;而國鐵集團負債突破5.7萬億元，資產負債率已達到65.6%。疫情又加劇了企業經營和項目運營還貸壓力，企業資金缺口不斷擴大。2020年，全國高速公路當年收支缺口高達4673.9億元，較上年擴大2503.5億元;支出中還本付息占比接近83%。國鐵集團凈虧損555億元，還本付息集中期與疫情導致的經營虧損期疊加，幾乎沒有可投入建設的自有資金，航空公司和支線機場也處于較為嚴重的虧損狀態。

（四）中西部地區為主戰場的不平衡投資

東部地區一批經濟效益較好的項目動工較早，已陸續建成，中西部地區在建項目比例不斷增加。“十三五”期間，交通建設奮力支撐脫貧攻堅和全面小康，進一步提高對革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區建設補助標準，中央財政安排的交通運輸資金有78%投向中西部地區。2021年1—11月，西部地區公路水路投資占到全國的43.9%、同比增長4.0%。中部地區增速高達19.5%，增加了873.3億元，中西部增長貢獻率95.1%。而相對經濟發達、人口密集、資金實力雄厚的東部僅占到全國的32.4%，同比勉強實現0.6%的正增長。西部地區人均公路水路投資分別為東、中、東北地區的2.0倍、2.0倍和4.3倍。西部項目占比高意味著，在投在建項目的戰略性功能和社會性效益增加，同時經營性效益下降，工程單位造價高、一次投入資本金比例增加、中遠期運營還債壓力大。

（五）交通引領理念下的適度超前性投資

截至2020年底，我國綜合交通網突破600萬公里，其中鐵路營業里程14.63萬公里，包括高速鐵路3.8萬公里，全國公路519.8萬公里，包括高速公路16.1萬公里。民用運輸機場241個，全國城市軌道交通運營里程7703.4公里。高速鐵路、高速公路、城市軌道交通里程和沿海港口萬噸級及以上泊位數量等一批指標穩居世界第一，高速鐵路已覆蓋95%的100萬人口及以上城市，高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市，民用運輸機場覆蓋92%的地級市，具備條件的建制村100%通硬化路，郵路和快遞服務實現了鄉鄉設所、村村通郵，交通運輸已實現了由“跟跑型”向“引領型”轉變。當前我國在建和在役公路橋梁、隧道總規模高居世界第一，投資體量還在高位穩增，意味著我國交通投資在適度引領發展、拉動增長、支撐戰略功能的超前性投資方面發揮重要作用。

（六）“鐵公機”類項目為主力的傳統型投資

當前，我國交通建設投資的主體部分仍是傳統“鐵公機”項目。新型基建領域，雖然各地紛紛出臺了頗具雄心的發展計劃，但仍在起步階段，以示范項目、小范圍推進為主，項目投入、產出和資金回收機制還在探索，大規模投入和產出時代尚未來臨。新型城鎮化建設領域，城際、市域郊鐵路等都市圈項目雖有潛力，但受限于項目需求不足、地方資金緊張、前期工作難度大等因素，近期難以成為新的投資增長點。“交通+”綜合開發方面，各地積極探索，重慶沙坪壩、深圳福田樞紐等項目成為很好范例，但這類項目對地方政府治理水平要求高、項目前期協調難度大，總體項目數量和體量依然很小。

三、2022年交通建設投資建議

（一）服務穩增長大局，保持交通投資增量提質

一是投資總量要“穩”。服務好經濟社會“穩”的大局，適度擴大交通投資總量，但也考慮到行業企業負債還債壓力和資金籌措難度大、交通已超前于經濟社會發展、財務效益好的項目有限等客觀實際，不宜過于擴大和搞“大水漫灌”式建設，而應突出對構建新發展格局和促進區域經濟產業發展具有支撐引領效應的項目投資和建設。

二是工程項目要“準”。深挖東部地區潛力項目，精準推動中西部和東北地區暢通引領項目。進一步瞄準財務效益好、建設必要性強和戰略上緊迫的項目，針對國家骨干通道待貫通路段、多式聯運短板斷頭環節和守邊固邊國防項目等，實施精準供給。央地企共同發力，協調前期工作和克服資金籌措困難，推動成熟且必要項目盡早開工建設。

（二）挖掘新領域，培育引導交通投資新增長點

一是要在東部、城市群地區深挖項目投資潛力。推動交通投資重點向中東部地區轉移，在地域上向城市群地區深化。針對港澳、長三角等地區“確有必要、早晚要建”的城際、都市圈和城市軌道項目，精準放寬規劃建設標準，提前開工部分條件成熟、引領示范效果突出的項目，帶動軌道交通投資上量，逐漸成為西部投資下行后新的投資增長接續力量。

二是要大力培育綜合開發、新型基建類項目。推動新一代交通控制網、綜合交通大數據中心建設，建立綜合交通智慧云平臺，全面促進交通設施與新技術更加廣泛、更深層次的融合。開展超高速軌道交通、車聯網等下一代智能交通設施的試驗示范。積極協調項目推進過程中的難點，積極引入民間資本和高科技企業，為新增長點創造條件，為新增長極營造環境。

（三）做好跨周期調節，及時識別化解債務風險

一是加快投資機制創新。有效盤活存量資產資源，科學主動引導社會資本特別是中長期和民間資本為交通運輸可持續發展提供長期穩定的資金支持。提升投資管理效率、完善項目資本金比例制度，優化中央預算內投資管理使用方式。創新存量融資工具，吸引社會資本，盤活存量資產。

二是多方籌措項目建設資金。研究化解存量資產債務，避免中遠期風險集中爆發。發揮國有資本運作優勢，鼓勵有條件的省份，以盈利能力較強的龍頭企業為錨，推進企業并購、交叉持股的資本運作形式，促進各運輸方式體系化、規模化運營。鼓勵通過企業債、專項債等長周期、低成本融資工具，置換部分存量銀行貸款，平滑企業還本付息壓力，探索開展基礎設施REITs試點。

三是跟蹤行業運行。重點關注鐵路和高速公路領域債務違約、在建項目資金斷鏈風險。緊盯國家鐵路集團、地方融資平臺和重點鐵路、高速公路項目，層層壓實責任，重點關注重大項目建設、重點企業運行，提前儲備政策工具箱，做好債務違約和新建續建項目資金斷鏈的預研預判及處置預案。

（作者單位：國家發展改革委運輸所）