北京市區域碳排放權交易市場建設現狀研究

賈彥鵬

碳排放權交易通過市場機制優化配置碳排放空間資源，促進形成碳定價機制，有助于激勵排放企業以更低成本完成碳減排目標，是實現碳達峰碳中和的重要手段。近年來，我國積極構建碳排放權交易體系，2011年10月，國家發展改革委批準在“兩省五市”即北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東和深圳開展碳排放權交易試點工作。2021年7月16日，全國碳排放權交易市場正式上線，有關制度和規則仍在探索和完善。北京市作為前期開展的七個區域碳交易試點之一，取得了較好的運行成效，可為進一步完善全國碳排放權交易市場提供借鑒與啟示。

一、北京市碳排放權交易試點的主要經驗

（一）出臺專門法規標準，為開展碳交易提供制度保障

試點之初，由于國家尚未出臺碳排放權交易的法律法規，北京市碳排放權試點堅持立法先行。北京市積極完善碳交易頂層設計，構建了由地方法規、部門規章和若干實施細則組成的“1+1+N”政策法規體系，為其他地區試點和全國碳交易提供了借鑒。2013年北京市人大發布《關于北京市在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權交易試點工作的決定》，以市人大作出決定的形式，明確了實施總量控制、配額管理和交易、報告和核查三項基本制度及相關處罰規定，使碳交易制度對所有參與方形成強力的法律約束，在地方層面確立了碳交易制度的法律地位和效力。市政府相繼出臺了《北京市碳排放權交易管理辦法（試行）》《北京市碳排放權交易試點配額核定方法（試行）》等多項配套文件，形成較為完善的碳交易法規政策和標準體系，使北京市開展碳排放權交易有法可依、有章可循。

（二）嚴控排放總量，廣泛覆蓋碳排放主體

碳排放權交易覆蓋的行業越多，就越能夠發現各行業間的減排成本差異，提高市場的流動性和效率。北京市由于第三產業比重較高，碳交易覆蓋的行業廣泛、既包括電力、熱力、水泥、石化等能耗高、碳排放量大的工業行業，也包括餐飲住宿、交通運輸、信息服務等服務行業，還包括多家高校、醫院、政府機關等公共機構和行政事業單位。2015年，北京市納入碳交易控排單位的標準從初始的每年二氧化碳排放量1萬噸下降到5000噸，覆蓋的市場參與主體從2013年的415家逐年增加至2019年的943家，是七個試點中覆蓋主體最多的地區。

（三）兼顧歷史與對標先進，適度從緊分配配額

合理分配初始配額是碳交易的關鍵因素，配額分配方法和數量直接影響碳價格。北京市碳配額全部采用免費分配的方式。對既有排放設施，配額核算方法主要采用歷史排放總量或歷史排放強度法，部分基礎條件較好的行業如火電和熱電聯產設施采用基準線法，以單位產品碳排放先進值計算配額;對水泥、石化和其他行業也由歷史法過渡到基準線法。對所有設施按年度設置0.90—1不等的控排系數收緊數值，確保配額總量下降。對新增設施采用行業先進值法計算，絕大部分新增設施獲得的配額量不足。通過以上方法，北京市近年來碳配額總量供應偏緊、需求較為旺盛，2020年成交均價達到91.81元/噸，遠高于其他試點地區。較高的碳價，有利于激勵企業重視節能減排工作。同時，北京的碳價波動較小，有利于市場控排主體形成穩定的減排預期。總體而言，北京碳市場的碳價穩定合理，客觀反映了較為平衡的市場供求關系。

（四）注重數據質量，強化監測、報告與核查（MRV）體系建設

監測、報告與核查制度是碳排放權交易的基礎。為保障數據的準確性和真實性，北京市針對行業、企業排放特點，完善碳排放核算方法體系和報告制度，建立核查報告考評機制。制定了分行業、分層級的碳排放核算報告方法和標準，要求活動水平按照國家計量標準和器具收集，排放因子等相關數據盡量做到實測。加強第三方機構監管，嚴格遴選第三方核查機構，對核查機構和核查員采取雙備案，組織專家對所有第三方核查報告進行評審，并抽查其中的30%由第四方機構現場復核。通過層層核查，對排放數據的每個環節嚴格把關，極大地提高了數據的可信度。

（五）嚴格監管執法，促使重點排放單位積極履約

監管執法是碳交易市場正常穩定運行的保障。北京市由市節能監察大隊負責執法，明確了重點排放單位的違法行為、行政處罰的種類和幅度等，對每個年度重點排放單位的履約行為進行監管，對逾期未完成履約的企業按碳市場配額均價的3—5倍處以罰款且不封頂。主管部門在每年履約日后，通過媒體曝光未履約單位名單，責令其限期整改。盡管北京市覆蓋的排放單位數量最多，監管難度較大，但開市以來履約率接近100%。

二、存在的主要問題

（一）碳配額分配較為寬松，市場活躍度不足

北京市碳配額實行免費分配，大多數行業碳配額分配方法采取歷史法，該方法簡單易操作，不會大幅增加企業成本，但會帶來“鞭打快牛”問題，碳排放高的企業獲得配額多，而先期已實施節能和碳減排的企業利益受損。雖然電力和熱力行業采用了基準線法，但北京市大部分電力和熱力設施與基準線差距較小，配額不夠緊缺。大多數企業沒有配額缺口，沒有交易需求。一些企業即使具有可交易的配額，但參與交易的意愿不強。試點期間，北京市配額交易量只占累計核發配額總量的6%左右。

（二）碳價仍未完全體現碳排放的外部成本

盡管北京市已是試點地區中碳配額價格最高的地區，但與發揮碳市場支撐碳達峰碳中和的遠景目標相比，價格水平仍然不高。2020年，北京市的碳均價為91.81元/t，仍大幅低于歐盟碳配額期貨價格52.89歐元/t。由于我國的配額以免費分配為主，零成本或低成本的獲取方式更無法將碳排放的真實外部成本反映到碳價上。此外，與其他試點地區相同，北京市碳市場表現出明顯的“履約周期”特征，臨近履約期時，各試點地區控排企業出現集中交易，市場暫時性活躍，碳價升高，而非履約期則碳價大幅回落，這種異常的價格變動無法真實反映出碳配額的市場價值。

（三）部分行業和單位的碳排放監測核算體系仍不完善，核查能力有待提高

部分單位對碳交易仍然不夠重視，尚未建立完善的溫室氣體排放統計體系，統計核算數據基礎和技術能力有待提高。重點行業溫室氣體在線監控設備和系統開發應用滯后，難以實施監測計劃，無法對重點排放設施開展實測。核查機構監管亟待加強，未明確核查機構的法律責任，對核查機構的違法行為懲罰措施偏輕，缺少經濟處罰和評估考核手段，核查機構為拓展業務低價競爭，難以保證核查質量。

（四）市場規則不完善，金融創新程度有待加強

雖然北京市提出了“在嚴格控制碳排放總量前提下開展碳排放權交易試點工作”，但是對于配額總量等關鍵信息一直沒有公開，未及時發布北京市的碳排放總量數據和碳交易的歷年配額分配總量、下降目標等關鍵信息，市場主體難以及時掌握市場信息，不利于形成合理預期。北京市碳市場只能開展現貨交易，雖然探索開展了配額抵押式融資、配額回購式融資、配額場外掉期等金融產品，但由于碳市場規模小、流動性低，并未大規模推廣。近年來受防范化解金融風險政策影響，碳市場金融創新受到一定阻礙。

（五）由區域試點向全國統一市場的銜接機制尚未疏通

隨著全國碳市場于2021年正式啟動，北京市和全國其他地區進入區域碳市場向全國碳市場過渡階段，但試點市場與全國碳市場的制度銜接渠道上并沒有完全打通。全國碳市場僅局限在電力行業，其他等行業尚未納入，未來如何制定覆蓋所有行業的碳配額核定與分配標準仍不確定，如何構建可監測、可報告、可核查（MRV）的體系仍需探索。在注冊登記和交易問題上，我國行業類別多、行業和地區差異明顯，如何構建交易規則統一、交易主體多樣、交易量增大的交易體系仍面臨挑戰。

三、啟示與建議

（一）完善碳排放權交易的法規政策體系

完備的法律法規體系為北京市碳排放權交易順利展開提供了制度保障。目前，國家有關法律中尚未明確規定實行碳排放權交易，今年剛印發的《碳排放權交易管理暫行條例》只是部門規章，法律層級較低。建議以實施碳達峰碳中和戰略為契機，研究出臺應對氣候變化或者低碳發展方面的專門性法律，明確碳排放權交易的法律地位，制定和完善配套管理規章和相應技術規范。充分發揮主管部門、行業監督管理職能，完善執法體系，對違規清繳的重點排放單位和核查單位，應制定更有力度的懲罰措施。

（二）科學設定碳配額核定方法

制定嚴格的碳市場總量控制目標，適度從緊分配配額，擴大行業基準線法的使用范圍，推動配額核定方法由當前的歷史法為主過渡到以基準線為主，碳強度下降法為輔。利用控排系數、動態行業基準值等方式，建立配額逐年下降機制。兼顧行業內部與行業之間差異，綜合各行業在碳績效方面的發展水平、未來行業發展的戰略方向，細化行業的碳排放控制系數，確保行業之間的公平性。建立配額儲備與調整機制，適時啟動應對經濟和市場形勢的變化。

（三）加強碳排放單位能力建設

完善分行業核算方法與MRV管理機制。建立能耗與碳排放數據報送系統，實現碳排放數據與能耗在線監測數據的共享和校驗比對。加強重點排放單位在計量器具、監測計劃實施、重點設備碳排放數據實測等方面的基礎能力建設。建立嚴格的碳排放歷史數據和年度數據的核查程序及標準，提高核查質量。對核查機構實行年度評估或行業自律監管，確保核查工作的獨立性、公正性和準確性。

（四）探索開展碳金融創新

借鑒歐盟EU—ETS市場，研究建立“市場穩定儲備”（Market Stablity Reserve）制度，設定收儲與放儲的價格線，通過調減分配配額、入市購買配額等方式，將配額轉入儲備市場，解決碳排放配額過剩問題，為碳價格提供有力支撐。加快產品金融創新，推動碳遠期、碳期貨等交易，開展碳配額質押貸款、碳基金、碳信托等業務，探索引入個人、機構投資者和金融機構入市交易，提升碳配額的資產屬性，助力提升市場流動性。

（五）建立區域碳市場與全國碳市場銜接機制

構建全國統一的碳市場是我國碳交易市場發展的最終目標，目前區域碳市場與全國碳市場雙軌運行，應明確各自交易范圍，建立銜接機制，實現平穩過渡。對全國碳市場覆蓋行業內符合條件的排放單位，不再參與區域碳市場，對覆蓋行業內不符合條件的排放單位，繼續參與區域碳市。以區域碳市場作為全國碳市場即將覆蓋行業和新推產品服務的“試驗場”，按照“成熟一個、批準發布一個”的原則進入全國碳市場。研究建立全國碳市場與區域碳市場的銜接機制，實現兩個市場相互促進。

（作者單位：國家發展改革委體管所）