縣級鄉村振興的財政政策研究

孟爽

摘 要：強化財政政策的作用發揮，是推進鄉村全面振興戰略的重要保障。對于縣級黨委政府來說，加快鄉村振興戰略實施步伐，應該注重實施更加精準和可持續發展的財政政策，健全農業農村優先發展的財政保障機制。本文針對推進鄉村振興的財政政策，首先簡要介紹了財政政策支持鄉村振興的主要方式，并分析了當前支持鄉村振興的財政政策實施中存在的問題，進而就財政支持鄉村振興戰略實施，提出了幾點建議措施。

關鍵詞：鄉村振興;財政支持;政策效應

在脫貧攻堅實現全面勝利的背景下，“三農”工作的中心已經發生歷史性地轉移，全面推進鄉村振興戰略，成為各級黨委政府以及部門單位工作的重點。當前，一些地方城鄉發展不均衡、農村基層發展不充分的問題仍然存在，解決農業產業競爭力優勢不足、農民收入增長后勁不足以及農村持續發展能力不強等一系列的問題，縮小城鄉發展差距，迫切要求需要持續加大鄉村振興力度，而接續推進鄉村全面振興戰略，離不開財政政策保障作用，通過強化財政政策積極作用，保障財政政策延續性全面性，以進一步提升地方的財政治理效能，推動鄉村全面振興取得實效。

一、財政政策支持鄉村振興的主要方式分析

實施鄉村振興戰略，是有效破解農村發展困境以及城鄉發展不平衡的重要途徑，加強財政政策支持，不僅是確保鄉村振興戰略順利推進實施的重要保障，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接的基礎工作。財政政策支持鄉村振興的方式，主要有以下方式：一是公共預算方式，也就是政府根據地區農業產業發展現狀以及鄉村振興戰略實施實際需要，所制定的周期性的財政支出計劃;二是財政補貼的方式，財政補貼既有糧食直補、農業綜合補貼以及良種及農機具補貼、農業科研補貼等廣義農業補貼方式，也有糧食收購價格保護、農業保險補貼、農技推廣以及農產品出口補貼等保護性補貼方式，在具體類型上主要有農民直接補貼、農業結構調整補貼、農村產業融合發展補貼以及新型農業經營主體支持補貼等多種方式;三是稅收優惠的方式，當前我國的涉農稅收優惠主要包括農業增值稅以及農業企業所得稅，涉農間接稅以及涉農其他稅費方式，稅收優惠涵蓋了農業生產的全流程;四是財政貸款的方式，主要是政府部門對鄉村振興產業領域的投資項目提供貸款，在貸款期限內還本付息的財政資金有償使用方式，由于支持鄉村振興財政貸款的政策性較強，因而主要是以財政貸款主要是無息或者低息貸款為主;五是財政貼息的方式，也就是對于鄉村振興領域的貸款，由財政資金來支付貸款的部分后者全部利息，進而發揮財政杠桿作用來撬動市場資金;六是財政參股的方式，也就是涉及鄉村振興的項目，依托國有投資主體或者是財政資金入股方式，參與項目建設，包括了PPP項目以及參股創投基金等方式;七是政府債券方式，也就是對于重大的鄉村振興戰略規劃的實施，通過發行一般債券或者是專項債券來募集資金，在到期后采取財政資金支付本金和利息的方式。

二、縣級支持鄉村振興財政政策實施面臨的制約分析

（一）收支矛盾下財政投入力度不足的趨勢明顯

近年來，受到經濟下行的影響以及減稅降費政策效應的顯現，地方財政收入增長壓力較大，財政收入穩定性持續性面臨較大壓力，各地的公共財政收入普遍進入了中低速增長區，但同時各地又面臨著加快推進城市化進程和推進鄉村振興的雙重壓力，直接影響了對于鄉村振興的財政投入力度，在農業產業結構調整優化、農村公共基礎設施建設、農村基本公共服務供給、農村生態環境保護等影響鄉村振興的關鍵內容上，都需要大量的公共財政資金的投入，財政收入和財政支出矛盾下加劇了鄉村振興財政投入的難度。此外，由于鄉村振興行業領域以及農業產業具有投資周期相對較長、風險相對較高以及回報收益率較低的特點，因而各類社會資本進入農業農村產業領域的積極性不高，僅僅依靠財政資金的投入，勢必難以滿足農業產業和農村發展的實際需求。

（二）財政投入的成效收益不夠顯著突出

一些地方在鄉村振興戰略規劃方面，沒有充分結合地方的實際情況，鄉村振興規劃沒有統籌考慮農業產業發展以及農民群眾生產生活實際，鄉村振興規劃缺少可操作性和前瞻性，對于地方的經濟產業基礎實際、地域差別以及資源稟賦等綜合考慮分析不足，規劃缺少產業支撐、脫離生產生活實際，因而不具備可持續以及長期性，導致財政資金投入后難以產生實際的效果。同時，鄉村振興戰略是一項系統工程，涉及到的職能部門較多，因而在鄉村振興項目和涉農項目管理上存在著多頭和交叉管理的問題，鄉村振興的資金計劃以及支農項目往往主要是相關的職能部門自行研究，按渠道進行資金使用申報，這就造成了涉農資金在投入重點和方向上，有時與鄉村振興規劃之間出現不一致的現象，如果沒有對財政投入資金統籌協調的平臺和機構，則會造成財政資金投入容易出現分散不均衡的問題，難以形成資金的支農合力，影響資金的使用效益。

（三）財政投入的杠桿作用發揮不夠有力

加強財政資金投入，推動鄉村振興戰略，非常重要的一方面是強化財政投入的杠桿作用，撬動資本、管理、人才、技術等要素資源流向鄉村振興領域。然而受到各方面因素的制約，財政投入的杠桿和引導作用還不夠明顯有效。在土地約束方面，農村產權改革落實不到位、建設用地和農用地指標博弈、農村集體土地資產閑置等問題，造成了鄉村振興戰略實施容易受到土地供給約束，難以在農村集體經濟發展以及產業發展深度有效地融合起來。在推動鄉村振興的實施主體方面，在農民職業化教育以及新型農業經營主體培育方面的資金投入不足，鄉村治理結構人才培育乏力，“三農”隊伍建設發展的財政激勵政策薄弱，造成了推動鄉村振興戰略實施的主體實力不足。在農業科技投入方面，雖然近年來在農業科技方面的投入力度不斷加大，但是整體上來說，在農業科研、農業科技推廣以及農業科技成果轉化方面的資金投入占比仍然相對較低，難以為鄉村振興戰略的推進實施形成強有力的保障。

（四）財政投入與鄉村振興戰略匹配不足

健全財政政策，強化財政支農投入力度，是建立健全鄉村治理體系，加快實現鄉村振興的重要保障。但是當前，一些地方的財政政策制定與鄉村振興戰略之間出現了匹配不足的問題，財政政策投入方面往往更加重視微觀的投入，而忽視了宏觀的管理，尤其是在農業基礎設施項目、農業生產經營主體的財政補助或者貼息獎補等方面，而沒有注重從戰略層面和宏觀層面對財政投入政策進行系統的整合，對于財政政策沒有建立中長期的規劃以及預算編制，這一定程度上也造成了不少地方財政支農項目等出現了同質化、趨同化的問題，鄉村振興產業項目缺少地方特色，與戰略意圖融合不到位，因而也難以有效的發揮財政政策的引導和支持作用。

三、縣級鄉村振興的財政支持政策研究

在推動鄉村振興戰略實施的財政政策方面，應該結合地方的實際情況，科學的進行鄉村振興戰略實施的具體規劃，強化財政投入支持力度，優化財政支出管理，規范財政資金監管，以提高財政支農資金效益和績效水平，具體可以從以下幾方面完善相應措施：

（一）持續強化鄉村振興的財政投入力度

鄉村振興是一項長期性戰略性工作，在推進實施過程中，應該統籌做好財力供給與涉農資金需求之間的矛盾，建立健全財政投入保障機制。首先，應該推動鄉村振興財政投入的穩步增長，圍繞地方鄉村振興發展目標，推動財政支農體制機制改革，加強制度機制的頂層設計，建立更加系統全面的財政政策體系，重點強化財政政策體系的引導和撬動作用，帶動金融機構以及社會資本投入到鄉村振興重點領域，建立規范高效的財政和金融合作的投入機制。其次，創新財政投入的方式，多種方式拓展投入資金的籌集渠道，可以探索完善土地增值收益分配，增加出讓收益用于“三農”行業發展，強化對財政涉農資金的統籌整合力度，建立完善財政支農專項資金加項目清單的體制機制，探索結合農村居民人口數量、鄉村經濟發展實際情況、農業經營主體需求等，完善財政資金投入保障體系。第三，強化財政投融資的管理，重點強化財政資金投入的引導撬動作用，建立政銀企合作機制，積極發揮國資運營公司在鄉村振興中的作用，依靠國資運營公司的資本運營能力激活民間投資，采取特別許可經營或者政府采購及補助建設等多種方式，參與到鄉村振興項目建設運營體系中。

（二）強化財政政策與鄉村振興規劃之間的銜接匹配

在制定財政政策推動鄉村振興規劃的具體實施方面，應該統籌把握好財政政策和鄉村振興之間的關系。首先，在財政政策目標制定方面，應該立足于提升基層農民群眾的獲得感幸福感，而不應當僅僅局限于短期的農村經濟發展目標，在財政政策的投入方面更加注重充分考慮農民群眾的利益訴求。其次，應該結合地方鄉村振興規劃實際來建立配套銜接機制，堅持因地制宜，以地方的特色產業作為主導方向，統籌考慮地方的區位環境條件、資源稟賦優勢、基礎設施水平等，科學的謀劃地方的鄉村振興戰略規劃以及產業發展規劃，建立健全鄉村振興和涉農項目管理辦法，對鄉村振興發展進行準確的定位。第三，應該建立完善推動鄉村振興的中長期財政規劃，對涉及到重大的財政收支情況進行系統的評估，對重要政策落實、重大項目落地以及重大改革推進進行預測分析，結合財政規劃對年度預算進行約束，以確保合理的安排財政支出，促進鄉村振興的順利實施。此外，在財政政策的規劃方面，還應該注重強化行業間和行業內的資金整合，堅持事權和支出相結合的基本原則，對涉農資金區分糧食安全、農業產業、農村建設、運行維護、資源保護等不同類別進行使用管理，有效解決存在的涉農資金多頭管理以及使用分散等一系列的問題。

（三）對鄉村振興的財政支出結構進行優化

提高財政支農政策效應，更好地推進鄉村振興戰略實施，應該注重對財政支出結構的優化。首先，應該堅持鞏固脫貧攻堅成果，對財政支出資金的具體支持范圍進行優化和銜接，在財政投入方面拓展扶貧政策效應，對于涉及到脫貧攻堅的各類項目和資金，優先安排保障，在財政資金的具體分配使用方面，注重扶持村級集體經濟發展，激活村級集體經濟發展活力，為鄉村全面振興戰略實施強化工作基礎。其次，注重財政支農資金效益的最大化，在財政支農資金的項目分配上，根據地方財力統，籌考慮不同鄉村的人口規模、耕地面積、糧食產量、農林牧漁業產值等系列指標，可以采取因素法進行資金分配，結合之前涉農資金績效評價結果確保資金分配的科學合理，重點支持農村的交通、水利、環境整治等基礎設施的建設和服務，以及教育醫療、治安和社會保障等關系基層農民群眾切身利益的涉農項目，進一步強化財政支農資金的綜合效益。此外，在財政支農資金的具體使用方面，還應該在農業高質量發展方面加大投入力度，特別是對于農業經濟發展欠發達地區，應該重點集中資金力量發展特色優勢產業，提高財政支持資金占比，重點在農業品種培優、農產品品質提升、農業品牌打造、農業產銷對接等方面加大財政資金投入力度，推動財政支農資金從傳統的單純種養行業領域的投入，向支持一二三產融合發展進行轉變，進而依托財政支農資金，更好地推動農業產業實現高質高效發展，為鄉村全面振興強化基礎保障。

（四）加快推進農村金融供給側改革

在緩解財政支農資金力度不足的問題上，還應該積極探索推進農村金融供給側結構性改革，尤其是加大金融機構涉農貸款力度也是非常重要的內容。首先，應該注重持續加大鄉村金融的有效供給力度，適度的增加農村地區的各類中小商業銀行以及金融機構的數量，積極鼓勵各類金融機構增加涉農金融業務種類，按照鄉村振興戰略發展的實際需求推出各種具有特色以及多元化的農村金融產品，推動涉農金融信貸規模的不斷增加。其次，應該結合鄉村振興的實際需要，建立健全金融信貸擔保機制建設，可以通過政府部門牽頭組建政策性金融信貸擔保機構，采取與金融機構合作設立政銀擔的方式，為農業生產或者農業企業的信貸資金提供擔保支持，強化財政對商業銀行以及金融機構的引導以及擔保作用。第三，還應該結合地方發展的實際需求，探索建立完善農業保險體系，對農業保險的保額標準進行明確，完善農業保險的各項配套措施，適當提高農戶參與農業保險的財政補助力度，推動農業保險以及農業金融產品的創新力度，為農業生產以及農業經濟發展提供有效的保障支持。此外，還應該在直接融資等方面加大創新探索力度，尤其是積極支持鄉村振興領域及各類涉農企業開展直接融資活動，可以采取建立涉農企業主體發債項目庫、推廣鄉村振興票據、利用銀行間債券市場發債融資等開展直接融資，更好的吸引社會資本進入農業產業發展和鄉村振興領域。

（五）加強對財政支持鄉村振興戰略投入資金的監管力度

確保鄉村振興戰略的順利推進實施，強化財政支農資金的投入是非常重要的一方面，但同時也要確保資金使用的規范性和效益性，在財政政策的制定方面必須重視對涉及鄉村振興領域財政資金的監管，確保財政資金得到最為高效規范的使用。首先，應該嚴格財政支農資金預算管理制度，確保財政支農資金支出的規范透明和科學合理、合法合規，建立完善以財政預算績效評價為導向的支農資金管理和分配使用模式，對財政涉農資金有關的預算編制、預算執行、資金使用等過程相關信息進行公開，實行財政支農資金使用上的績效管理模式，完善財政支農涉農資金績效評價指標體系，科學合理的設定績效目標，強化績效跟蹤和績效評價，加大績效評價結果的應用力度，促進促進提高資金使用效益。其次，細化明確地方的財政資金推進鄉村振興的具體管理辦法，對涉及到的財政資金的使用、分配、監督、管理等環節進行明確，強化資金監督以及檢查機制，促進提高財政資金使用透明度。此外，還應該充分發揮審計機關、監察機關、中介機構等外部監督檢查的力量，對財政資金的具體使用環節進行必要的監督管理，為提高財政資金使用效益，鞏固拓展脫貧攻堅成果，推動鄉村振興強化基礎保障。

四、結語

對于縣級政府來說，推動鄉村全面振興，應該持續推動積極的財政政策，加大財政投入力度，優化財政支出結構，加強財政政策績效管理，強化對財政資金的監督管理，進而促進提高財政資金使用效益，加強財政支農投入保障力度，促進農業農村高質量發展，為加快鄉村全面振興的戰略步伐強化基礎保障。

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