國有融資擔保公司持續發展研究

楊立錦 陳洪波 劉念

摘 要：融資擔保是破解小微企業和“三農”融資難融資貴問題的重要手段和關鍵環節。國資背景的融資擔保公司，在支持中小微企業和實體經濟發展方面發揮了不可替代的作用。因為體制機制的原因，國有融資擔保公司普遍面臨發展不可持續的問題。文章基于四川地區國資背景的融資擔保公司實踐，以及安徽、江蘇、湖北、山東等地國資擔保機構調研情況，深入分析融資擔保行業發展中存在的問題和挑戰，總結提煉各地先進做法和有益思路，結合監管部門反饋意見，提出了國資背景融資擔保公司持續發展的針對性意見建議。

關鍵詞：融資擔保;中小微企業;融資難;融資貴

中圖分類號：F832.39;F272文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）11-0089-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.11.089

1 研究背景

當前我國正處于經濟發展方式轉變和經濟結構調整的重要時期，推動“大眾創業、萬眾創新”，對于國家創新驅動發展戰略的實施具有重大意義。企業是創新的主體，為廣大中小微企業提供優質的融資服務對于實體經濟的發展至關重要。在實踐中，一方面優質企業往往不乏資本的青睞，另一方面企業在初創期并不愿意過多稀釋股權，也由此產生對債權融資的巨大需求。由于中小微企業的特點其實并不符合銀行對安全性經營原則的要求，又普遍缺乏足額的抵押品，銀行對其風險識別的難度也較大，這樣中小微企業在融資時往往面臨較大的阻力，這也成為嚴重制約中小微企業快速成長的一大因素。從各國中小企業發展歷程看，融資擔保是解決中小企業融資難問題的重要突破口，加快構建和完善融資擔保體系，是緩解中小微企業融資難、融資貴的重要手段和關鍵環節。目前，國資背景和財政背景的融資擔保公司組成了擔保行業的主力軍。從融資擔保的準公共產品屬性角度分析，結合國家融資擔保基金和各省級再擔保體系建設基礎，財政背景的融資擔保公司主要定位為政府性融資擔保，遵循國家關于政府性融資擔保的監管指導。但是，目前國內大量國資背景的融資擔保公司，在支持中小微企業和實體經濟發展方面發揮了不可替代的重要作用。因為體制機制的原因，國有融資擔保公司普遍面臨發展不可持續的現實問題。本文基于四川地區國資背景的融資擔保公司實踐，以及安徽、江蘇、湖北、山東、河南、黑龍江等地國資擔保機構調研情況，深入分析融資擔保行業發展中存在的問題和挑戰，總結提煉各地先進做法和有益思路，結合監管部門反饋意見，提出了國資背景融資擔保公司持續發展的針對性意見建議。

2 融資擔保行業發展中存在的問題

2.1 擔保公司在市場中處于弱勢地位

多年來，在銀行、擔保公司和企業三方支撐的商業模式中，擔保公司事實上處于最不利的地位。由于銀行往往將擔保公司列為首要追償目標，借款人容易產生依賴心理，還款意愿下降。這是多年來擔保業形成的固有模式。但如果擔保公司代償達到一定規模，清收資金又不能及時回籠，擔保公司就會因流動性不足而喪失擔保能力。此外，部分地區融資擔保公司不僅需要繳納保證金，還需按監管要求將資本金由一家或幾家銀行機構進行全額托管，影響了融資擔保公司服務實體經濟能力。

造成上述問題的根本原因是擔保公司的市場定位尷尬，交易結構完全失衡。事實上，在與銀行的談判中，擔保公司處于弱勢地位，無法與銀行進行平等對話。很多擔保公司無法與合作銀行建立風險共擔機制，銀行在獲取貸款收益的同時，卻不愿一起分擔風險，擔保公司承擔100%的貸款風險。銀行還可能對擔保公司提出許多苛刻的要求，更提高了擔保公司業務開展的難度。

2.2 擔保公司盈利模式存在缺陷

在現有制度設計中，國有擔保公司的費率僅為1%～2%，又承擔了幾乎全部信貸風險，無法支撐擔保公司的持續經營。在信貸風險爆發時，擔保公司就會承受巨大的代償壓力;往往一筆代償的出現，就會“吃掉”幾十筆業務的利潤。由于擔保公司的收入實際上難以覆蓋風險準備和經營成本，也影響了提供融資服務的效率。另外擔保公司為規避風險，降低風險敞口，只能對客戶提出反擔保要求，要求貸款客戶進行各種抵、質押，就更加重了中小企業的融資負擔。

事實上，擔保公司的客戶總體上屬于次級客戶群體。由于擔保公司增信的借款人大多不具備銀行直接授信條件，并非傳統意義上的優質客戶。銀行通過第三方擔保將次級客戶群體的信貸風險轉嫁給擔保公司，擔保公司客戶的違約率自然大幅攀升，因此傳統模式下的融資擔保公司必然承擔異常巨大的代償壓力和違約風險。此外，擔保公司大量業務都是批發零售和制造業，同時批發零售和制造業中創造的大量就業機會對于全社會經濟發展與穩定都十分重要，這就體現了融資擔保公司的價值所在。

2.3 構建可持續的小微信貸金融體系任重而道遠

從交易結構的角度看，只有銀行愿意從貸款整體風險定價中支付擔保費，更有利于形成共生共榮的小微金融生態體系。如果銀行開始向擔保公司購買服務，而不僅僅將擔保視作其放款的合規手段，這樣才能建立長期穩定的交易結構和商業模式。在經濟下行周期中，大量擔保公司均出現不同程度的流動性風險，很大程度上源于多年來銀擔合作的交易結構存在問題。銀行進行較高的風險定價，但這部分風險溢價的實際所有人應該是擔保公司。

2.4 擔保公司須承受高額的運營成本

擔保公司的客戶大量都是無法依靠自身力量在銀行獲得貸款的小微企業，或是抵押財產不足，或是無法提供規范的財務報表，企業與金融機構的信息非常不對稱。為了順利完成對這些客戶的盡職調查，擔保公司必須對企業經營、財務、管理等各方面狀況進行嚴格的評估和審查，這些過程十分復雜，所耗費的人力和資源與銀行相比有過之而無不及，這就導致擔保公司在實際運營中要承擔高額的運營成本。

2.5 國有擔保公司不良資產處置途徑有限

服務中小企業是國有擔保公司最直接的社會責任，但不良資產形成的原因錯綜復雜，使得國有擔保公司在進行不良資產處置時不會只追求經濟效益，更不能不分情況、不計后果地逼迫債務人，否則就違背了融資擔保的價值初衷。因此國有擔保公司在不良清收的時候往往途徑有限，更多是站在中小企業的立場，綜合分析解決方案，幫助企業改善經營、渡過難關，這就對國有擔保公司的資產保全能力提出了極高的要求，同時加大了國有擔保公司不良資產處置的難度和困難。

3 國有融資擔保公司持續發展面臨的挑戰

3.1 功能性任務與盈利性任務之間的矛盾難以平衡

對于國資背景擔保公司而言，必須為企業提供相對低成本的融資支持，不能再增加擔保費、委貸利息等相關費用。早在2015年國務院印發的《關于促進融資擔保行業加快發展的意見》中，就把融資擔保定位為破解小微企業融資難融資貴問題的重要手段和關鍵環節，并提出要尊重行業的“準公共產品屬性”。因此擔保公司面臨的是定位尷尬的問題，一方面承擔了扶持小微和民營企業發展的重要功能性任務，不斷為經濟社會薄弱環節提供“準公共產品”服務;另一方面卻要完成日益增長的盈利性、市場化目標任務，兩者之間的矛盾變得難以平衡。

3.2 嚴守防控風險底線與實現收入利潤大幅增長之間的矛盾難以平衡

第一，目前銀行受多因素驅動加大對信貸業務的推動力度，其風險轉嫁的可能性明顯提高;此外受疫情影響以及宏觀經濟不確定性增加等多重因素疊加的影響，融資擔保公司面臨的風險防控任務十分艱巨。在此背景下，嚴守防控風險底線與實現收入利潤大幅增長之間的矛盾變得更加突出。

第二，近年來中小微企業經營面臨一定困難，融資擔保公司也累積了較大規模的存量風險項目。如果在結構調整的關鍵時期盲目擴張規模、強行推高增長，將可能導致風險進一步積累，甚至引發一些難以控制的風險。

3.3 國資增值的訴求不符合融擔行業發展客觀規律

近幾年受宏觀經濟環境影響，擔保行業經歷了一個深度洗牌的發展低谷。一個重要原因就是中小企業往往對市場變化的反應最為靈敏，受到的沖擊也更大，因此在經濟下行壓力加大的情況下，融資擔保業發展也受到了較大的波及和影響。從行業整體情況看，近年來擔保公司普遍呈現運營成本上升、利潤增長乏力、凈資產收益率持續下滑的局面。

3.4 稅收政策變化對盈利能力造成較大影響

自2016年國家全面推開“營改增”后，中小企業擔保機構可以享受免征增值稅的優惠政策。根據財政部和稅務總局印發的《財稅〔2017〕90號》文件，新的政策將免征增值稅的范圍限定在為小微企業提供融資擔保取得的保費收入，較之前的范圍大大收窄。雖然小微企業一般戶數占比很高，但小微業務對應收入的金額占比較低，因此新政策將對融資擔保公司的收入利潤指標產生明顯影響。

3.5 公務用車改革對業務拓展帶來較大影響

國資系統公務用車改革推行后，嚴格控制公務用車保留數量，已取消業務用車，對業務開展造成兩個方面的不利影響。

第一，效率影響。在融資擔保實際工作中，項目經理在開展盡職調查、保后監管、辦理抵質押登記時，往往一天之內需要往返前往多地，對于用車的效率提出了很高的要求，這是單純依靠社會化公共交通所難以滿足的，因此車輛的機動性和便捷性將變得非常重要。另外在與銀行、法院等外部單位尋求合作時，不能出車也一定程度減弱了合作的便利性。

第二，成本影響。由于很多中小微企業生產工廠地址偏遠、公共交通難以覆蓋，項目經理只能采用網約車、出租車、共享單車等出行方式，對員工造成了較大的負擔，也給人力資源管理帶來更大的難度。

4 國有融資擔保公司持續發展的思路

4.1 構建良好和諧的金融生態環境

普惠金融體現的是和諧金融的理念，各類金融機構只有共生共榮，才能實現持續健康發展。在當前，應該構建新型的銀擔合作關系，同時讓各類金融機構都有充分發展空間，才能培育多層次的、良性競爭的金融市場，真正降低金融交易成本、提高資源配置效率、促進地方經濟金融的良性互動和協調發展。

4.2 完善銀擔合作的風險分擔機制

銀擔合作不對等一直是制約融資擔保行業發展的重要問題。近年來，部分納入省級再擔保合作的銀行逐漸建立了風險分擔機制，但總體而言銀行對中小微業務的風險容忍度仍然較低。從全國范圍看，安徽省的銀擔合作走在前列，由融資擔保公司、安徽省信用擔保集團、銀行、地方財政，按照4∶3∶2∶1的比例承擔風險責任。該模式改變了以往國有擔保公司與金融機構對接合作不暢的局面，既提高了擔保公司的信用，又減小了銀擔合作的風險，實現了多方的合作共贏。安徽模式避免了因為定位不清而影響擔保公司發揮作用的問題，厘清了政策性擔保、商業性擔保、準公共產品和市場化行為的關系，對于其他地區探索建立新型銀擔合作機制具有十分積極的意義。

為此，建議推動融資擔保公司與銀行業金融機構合作尤其是與地方法人銀行業金融機構開展“總對總”合作，明確銀行業金融機構應實質分擔風險。由政府牽頭建立起多方共擔風險的合作機制，促進擔保交易結構的重要飛躍，著力改變長期以來銀擔合作中存在的頑疾，為融資擔保公司深化與銀行的風險分擔合作提供政策依據，為融資擔保行業健康發展指明路徑。

4.3 建立可持續發展的經營模式

長期以來，擔保行業始終難以建立可持續的商業模式，收取2%的擔保費，卻幾乎承擔了全部的信貸風險，這樣的盈利模式難以支撐擔保公司的持續經營，也影響了服務實體經濟的能力。早在2010年頒布的《融資性擔保公司管理暫行辦法》中，就規定擔保公司自有資金的運用限于國債、金融債券及大型企業債務融資工具等信用等級較高的固定收益類金融產品，以及不存在利益沖突且總額不高于凈資產20%的其他投資，這樣的政策也促使擔保公司形成了以保費為主的收入結構。2017年，國務院頒布《融資擔保公司監督管理條例》，終于不再限制擔保公司自有資金的運用，提出“融資擔保公司自有資金的運用，應當符合國家有關融資擔保公司資產安全性、流動性的規定”。2018年，銀保監會等七部委又制定了上述條例的四項配套制度，進一步構建了資產分級管理體系，為擔保公司開展創新業務打開了空間。

對于各地而言，需進一步配套政策，一是支持融資擔保公司在堅守融資擔保主業、符合相關監管規定和政策的前提下，探索為企業發展提供投資、擔保、委托貸款等多元化的金融服務，規范開展資產業務，彌補擔保業務可能出現的虧損，增強可持續發展能力。二是應將國有融資擔保公司與政府性融資擔保公司做區分，解決國辦6號文“不得向非融資擔保公司進行股權投資”的問題，為融資擔保公司合規開展多元化金融服務提供了有力的政策支撐。三是為融資擔保公司如何平衡國家政策性意圖與市場化經營的關系指明了方向：以準公共產品作為獲客渠道，為客戶匹配各種創新金融服務，培育多元化的利潤增長點，形成可持續的商業模式。

4.4 完善正向激勵的配套政策體系

國有融資擔保公司實際上一直面臨著定位尷尬的問題：首先承擔了提供“準公共產品”的功能性任務，那么傳統主業的盈利能力一定是存在不足的，同時也需要政府在財稅政策上有所傾斜;其次作為國有企業，需要實現國有資產的保值增值，必須達到國資考核、審計的各種要求;最后雖然從事信用與風險管理，本質上具有金融屬性，但在不良資產處置等問題上卻受到較大限制，嚴重影響了融資擔保公司的流動性與資產質量。

第一，在優化考核激勵機制上，對政府性融資擔保公司、再擔保公司等實施分類考核，適當降低或取消融資擔保業務的盈利性考核要求，同時對已按規定妥善履行擔保審核職責的業務人員實行盡職免責，對規范運作的融資機構進行保護，解除后顧之憂。

第二，參照金融企業呆賬核銷管理辦法，建立健全融資擔保公司不良資產處置機制，支持全國性金融資產管理公司、地方資產管理公司參與融資擔保公司不良資產處置，探索組建融資擔保代償風險處置服務機構，增強融資擔保公司流動性。如果未來擔保能引入專業的AMC參與不良資產處置，將對解決存量代償、提升處置效率、增強流動性發揮積極作用。

第三，雖然擔保行業的健康發展離不開政府在財稅政策上的大力扶持和幫助，融資擔保公司享受的各級財政補貼呈現逐年下降的態勢。因此，需進一步強化正向激勵措施，爭取相關財稅補貼政策。

4.5 在嚴守合規底線前提下適度探索創新

有效金融監管最重要的是適應行業發展的需要，在現有制度基礎上適度探索創新，將為有實力、運作規范的擔保公司做大做強創造有利條件，也是深化金融監管體制改革的應有之義。

第一，爭取同業試點。支持少數規模大、運行比較規范的融資擔保公司先行開展參照金融同業管理試點，促進普惠金融快速發展。

第二，發揮互聯網金融優勢，提升中小企業融資服務實效。傳統銀行信貸產品在普惠金融、科技金融方面的支持有局限性，難以滿足企業多樣化融資需求，因此擔保公司如果能借助互聯網，打開渠道、創新產品，將為小微企業提供更好的金融服務體驗。同時，還可利用網絡無地域性限制的優勢將外地區的資金引入當地，提升服務實體企業的效果。

4.6 進一步破除融資擔保行業體制機制障礙

第一，解決關于不動產統一登記的問題。目前各地不動產抵押登記政策不統一，相關部門對抵押登記設置了過多限制條件，極大地增加了擔保公司的運營風險，也不利于融資難、融資貴問題的解決。隨著國務院正式頒布《融資擔保公司監督管理條例》，明確規定了相關的反擔保辦理要求。各地應進一步完善不動產登記流程和辦法，允許對企業依法提供權屬清晰的資產辦理抵押登記，提高工作效率，以切實幫助中小企業用活、用好其資產，降低融資成本。

第二，提升司法效率的問題。長期以來，受法院案多人少等因素的影響，金融訴訟案件的耗時非常長，不良清收效率低下。下一步，通過加強跨界合作，建立由多個行政執法部門組成的金融聯合執法機制，統一協調解決不良資產處置周期長、執行難等問題，為金融服務實體經濟解除后顧之憂。

5 研究展望

當前我國經濟供給側結構性改革不斷深入，普惠金融將是未來市場發展的重要方向。國有融資擔保公司發展正當其時、責任重大，更應不忘初心、始終堅守在中小微企業市場，發揮自身“接地氣”的差異化競爭優勢，在“十四五”的新征程中引領普惠金融發展潮流，最終實現融資擔保的巨大價值。

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[作者簡介]楊立錦（1989—），男，西南財經大學工商管理碩士在讀，中級經濟師，成都先進制造產業投資有限公司綜合管理部高級項目經理，研究方向：信貸擔保、國企改革、產業投資;陳洪波（1971—），男，中國社會科學院經濟學博士，成都交子產業基金管理有限公司董事長，研究方向：宏觀經濟、金融理論;劉念（1989—），女，中國民航大學管理學學士，中級經濟師，四川航空股份有限公司戰略轉型辦公室主管級干部，研究方向：產業規劃、項目投資。