聽證制度助力高校教師權利救濟探析

摘要：高校聽證制度作為高校教師申訴途徑的重要一環，是教師尋求權利救濟的重要途徑。高校教職工權利救濟之困主要體現在司法救濟的局限性和非司法救濟保障不足。高校聽證制度的自身特點、依法治校的現實需要以及相關規定決定了其必要性;該制度從理論層面到實踐層面都具備可操作性。國內外部分高校施行的聽證制度對構建聽證制度以助力高校教師權利救濟提供了借鑒，可嘗試：（一）適用范圍上，以解決教師和學校之間現實矛盾為主;（二）適用范圍表達上，應以列舉式為主、兼顧概括式表述;（三）建立專門聽證委員會之類機構;（四）聽證人員類型，應包含不同群體人員;（五）事前聽證與事后聽證并舉，著重關注事前聽證;（六）聽證筆錄效力認定要作出明確規定;（七）聽證制度并不排除其他救濟途徑的適用。

關鍵詞：高校教師;申訴;權利救濟;聽證制度

中圖分類號：D925.2;G645文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）06-0108-06

引言

《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》指出，要健全社會領域法律制度，完善多層次多領域社會規范的構建，加強社會組織章程等社會規范的建設。《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》也指出了構建系統完備的學校規章制度體系，完善學校法人治理結構，健全師生權益保護救濟機制，必要時采取聽證方式的意見。可見，依法治校、完善教師權利救濟機制是我國法治社會依法治校的重要著力點。現今，高校教師權利救濟較為模糊：一方面，《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）所涉救濟制度本身規定較為籠統;另一方面，主要以書面審查方式為主的高校申訴途徑中，較少存在聽證制度的相關具體規定。除少數高校初步構建了校園聽證制度外，大多數高校的聽證制度或還未開始建立或剛剛起步，仍停留在宣示層面并未實踐。那么，“教師—高校”一旦出現糾紛，涉事高校若態度強勢、傲慢，教師權利如何得到有效救濟？辯護權如何得到更好保護？如何弱化這類糾紛？基于此，本文將從教師權利救濟現狀出發，結合現存申訴制度與國內外現行校園聽證制度等進行分析，就如何構建國內高校以教師權利救濟為核心的聽證制度展開探討。

一、高校教職員工權利救濟之困

（一）司法救濟局限性

教師與高校產生糾紛，選擇司法救濟時，或訴訟或非訴訟。其中，訴訟方式多以民事訴訟為主，少數選擇行政訴訟。就行政訴訟而言，該方式最為理想，因行政訴訟的性質和舉證責任的規定對處于弱勢地位的教師較為有利，但受案范圍有限。

就訴訟而言，一方面，法院主要以不屬于受案范圍為由不予受理或駁回起訴，即將高校內部管理行為和職稱職務評聘行為歸于高校自主權限范疇，基于司法尊重原則減少司法干預[1]。另一方面，即使受理，也可能因為舉證責任相關規定給教師帶來困難。雖然根據《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》中第十三、三十條之規定，對于開除、辭退、除名、解聘等懲戒行為所產生的爭議由用人單位承擔舉證責任。故上述爭議以外其他類型且更為頻發的爭議仍遵循“誰主張，誰舉證”的舉證規則，基于教師與學校的實質地位并不平等造成教師處于弱勢地位從而舉證困難的情形大量存在，極大影響其訴權的正常行使。

就非訴而言，主要通過和解、調解等非訴程序進行“解決”，但非訴方式的相關文書一般并不公開，所以無法統計，故該糾紛是否真正得以解決不得而知。

（二）非司法救濟保障不足

面對糾紛，若選擇非司法救濟，則主要以所在高校內部的申訴機制為主，但該機制的適用是否能保證其公正性和有效性仍有待商榷。

1.現存申訴制度規定不足

《教師法》第八章第三十九條規定，教師權利遭受侵害時可以通過向主管教育的行政部門申訴以尋求救濟。為對《教師法》相關規定進一步細化，國家教育委員會頒布關于《教師法》若干問題的實施意見，地方也相繼制定實施辦法，但對教師“申訴”相關規定依舊顯得粗糙，且難以找到其他教師申訴相關具體規定。而申訴制度設計的模糊性及其他相關規定不足直接或間接導致了教師權利難以得到公正、有效救濟。例如，申訴適用范圍采用概括性規定，導致受理范圍難以準確界定，權利人申訴易被推諉扯皮;受理申訴主體為教育行政部門，與高校業務往來存在利害關系，故該主體幾乎無一例外難以確保其中立性，不能僅僅把公平正義寄希望于申訴處理人員的自身素養上，違背程序正當原則;舉證責任沒有明確規定，若按照慣例“誰主張，誰舉證”的舉證責任分配，則教師弱勢地位所帶來的不利影響大概率會被進一步擴大。

2.現存申訴制度適用不足

現存高校申訴制度，一般是書面審理。優點是方便、快捷;缺點則可能是難以滿足權利人對“聽審權”的需求。之所以說“可能”，一方面是因為權利人在提交申訴書時就當然包括了說理和相關證據，這在一定程度上保護了權利人提出證據、陳述事實和辯論的權利;另一方面是權利人假若認為其“聽審權”仍沒有真正實現或“未確立對申訴處理不服可行使訴權”這一問題，則可通過聽證、仲裁和訴訟等其他途徑來實現。例如，1995年10月6日頒布的《〈中華人民共和國教師法〉若干問題的實施意見》第八章第三款和第四款提出，教師對申訴結果不服，屬于行政復議或行政訴訟范圍的爭議可以進行行政復議或提起行政訴訟。而不屬于行政行為引起的糾紛，當然可以通過民事訴訟尋求救濟。而此時，又會陷入前述的局限性循環中。

簡言之，申訴制度需要進一步完善，但因受自身特點所限，難度大、且短時間內難以取得成效。

3.其他救濟途徑的尷尬處境

除前述救濟之外，少數部分高校已開始探索聽證制度在校內的適用（其中，最具典型性高校有浙江大學、華東政法大學和中國人民大學）。就現存高校聽證制度整體而言，尚存在一定問題：（1）制定缺乏明確的法律依據，如《教師法》未明確規定聽證制度;（2）現存聽證制度并未就聽證程序做具體規定，難以實現以程序正義來保障結果實質正義;（3）受理范圍較窄、聽證機構獨立性不強;（4）停留在宣示層面，如流于形式的“聽過會”。gzslib202204042004

二、聽證制度必要性與可行性研究

（一）必要性研究

1.自身特點決定。從聽證制度自身特點來看，聽證制度的適用能夠解決傳統申訴途徑中糾紛受理方中立性存疑、權利人舉證責任分配不平衡和聽審權受限等現實問題，聽證制度的適用能更加公平公正有效地解決教師的切身問題。

2.依法治校的現實需要。學校作為管理者，對教師和學生所行使的一系列權力必然帶有明顯的單方意志性和強制性，這是行政權的典型特征。如果由于行使這些權力造成教師權利遭受損害，當然應該通過聽證的途徑說明處分依據、理由，并同時聽取相對人的陳述、舉證和辯駁，從而實現實質公平，實現依法治校。

3.相關規定指引。2020年7月頒布的《教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見》第五款明確提出，鼓勵高校探索建立聽證制度，對涉及師生重大利益的處理、處分或申訴，必要時采取聽證方式，確保作出處分或申訴決定程序的公平公正。中共中央印發的《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》第三項第八條提出，探索校園聽證制度的構建與適用，以加強高校依法治校、依法管理的意識和水平是建設法治社會的應有之意。上述指導性意見為高校探索聽證制度的構建提供明確的政策指引，具有催動作用。

綜上，構建完善的高校聽證制度可為教師權利保駕護航，同時也能避免管理者決策失誤對雙方都造成不可挽回的損失，進而消除學校可能會遭受的非議，最終通過公平公正公開的糾紛解決途徑還一方以正義，從而使學校和教師能夠正常高效履行自身職能或職責，避免不必要的后顧之憂。

（二）可行性研究

1.理論層面具有可行性。聽證制度理論來源：自然正義原則、公民參與理論。其中，公民的參與權是一種復合權利，集知情權、表達權、管理權和監督權于一體。有效的公民參與意味著公眾清楚地了解自己的參與對決策和裁決所產生的影響，不意味著公眾的意見必須被采納，但是他們應該知道意見不被采納的公開的合理解釋[2]。就公民參與的作用而言，學界普遍認同其是限制公權力，提升公民生活民主性和公共性的重要途徑。《憲法》第二十七條第二款規定“傾聽人民的意見和建議”，而聽證制度正是公民參與權得以實現的重要途徑之一。高校對于聽證制度適用意義也在于此，聽證制度在高校的正確適用不僅有利于保障教師基本權利，使其更有工作和科研積極性，同時也能提高學校決策質量與水平，避免給學校帶來各方面的不利影響，促使學校和師生能夠和諧互促，朝著正確方向共同進步，體現各自教育價值。

2.實踐層面具有可操作性。部分高校已開始施行高校聽證制度，并不斷完善。例如，華東政法大學的《華東政法大學學生違紀處分規定（試行）》第三十一條規定了聽證制度的適用條件;《華東政法大學聽證規則（試行）》對聽證制度各方面進行了較為細化的規定;浙江大學的《浙江大學聽證制度實施辦法》對其校園聽證制度作了較為詳細規定。兩校聽證規定都具體規定了聽證適用范圍、程序和效力等，使得聽證制度具有現實適用性、可操作性，不再停留在宣示層面，可實質保護教師陳述、質證和申辯的權利。

三、對中國高校聽證制度構建的探索

（一）行政法部門啟示

中國現行聽證制度最具有代表性的莫過于行政法部門《行政處罰法》（以下簡稱《處罰法》）和《政府指定價格聽證辦法》（以下簡稱《價格聽證辦法》）。前述對于聽證的目的、受理范圍和具體程序都有較為明確的規定。

1.聽證制度目的。《價格聽證辦法》《處罰法》主要都為提高行政行為民主性、科學性和透明性。學校作為管理者，其決定可能會對相對人產生難以挽回的不利后果，故高校聽證制度可借鑒上述之目的，從而推進依法治校政策有效落實。

2.聽證制度適用范圍。主要采取列舉式表述，究其核心，即必須與聽證申請人具有利害關系。但隨著社會發展，新類型糾紛出現以及法學理論研究的進步，單純列舉式表述已不能滿足社會需要，列舉式與概括式并舉方式被更多采用，《行政訴訟法》受案范圍之規定就是較好例證。故基于社會發展需要或校園聽證在當下本身就是較為新型的制度構建，其聽證適用范圍表述皆宜采用列舉式和概括式并舉。

3.聽證會效力。新修訂《處罰法》對聽證結果效力有明確規定，聽證結束后行政機關應該制作聽證筆錄，聽證筆錄作為處罰的依據。這改變了以前對于聽證會結果法律效力模糊不清的處境，導致聽證會大多是流于形式。對于聽證筆錄效力的認可本就是毫無爭議的現實需要，這對于高校聽證來說者具有很好的警示和指導價值，不要使高校聽證僅流于表面變成“聽過會”。

（二）國內高校現行聽證制度啟示

部分高校對于聽證制度構建已作嘗試并實際適用。其中，最具典型性的高校為華東政法大學、浙江大學和中國人民大學，這三所高校聽證制度體系較為成熟，具體分析如下：

1.適用范圍上。三者基本均以和學生、教師相關的處罰處分、違紀違規的事實證據和學術不端行為等為適用范圍。其中，浙江大學《聽證制度實施辦法（試行）》第三條第（四）項特別增加“信訪聽證”的類型，即把大多數涉及學生和教師的校園糾紛類型都納入聽證制度適用范圍。

2.適用范圍表述上。浙江大學和中國人民大學采取列舉式為主方式，適應范圍較窄，如中國人民大學適用范圍主要為學術不端行為引發的糾紛;華東政法大學采用概括式表述，減少列舉式表述弊端。另外，《華東政法大學聽證規則》明確規定“聽證會記錄和評議意見是作出處理或處分決定的依據”，對聽證結果效力認定起到表率作用，具有可借鑒之處。

3.聽證機構組成人員上。與其他多數高校將聽證機構作為校長辦公室內設機構不同，浙江大學《聽證制度實施辦法》和《中國人民大學科學研究行為規范及管理辦法》設定了較為獨立、專門的聽證機構，如浙江大學設立聽證委員會;中國人民大學設立學風建設委員會，在更大程度上確保聽證機構作為第三方的獨立性，更易令人信服，從而進一步確保聽證結果公正性和聽證決定有效執行。gzslib202204042004

4.其他具體事項上。《華東政法大學聽證規則》也有著詳細嚴格的規定，如規定不公開聽證類型，重視對當事人隱私權保護;調查人員不得擔任評議團成員，體現了回避原則適用，避免調查人員因先前產生主觀印象而損害聽證中立性;聽證程序中必要證據補充相關規定，對當事人辯護權和正當程序原則的重視;聽證程序具體流程詳細規定，避免程序適用模糊不清產生問題;聽證前準備階段的整個聽證程序都有必要的時限規定，避免某一方故意推脫且能夠顯現聽證制度的時效性。

綜上，上述高校聽證規則分別對聽證機構人員組成類型和比例、聽證規則、舉證規則、時間規定、聽證流程和評議方式等都有較為詳細規定。對于聽證結果的效力，若不服最終決議的，可以向上一級教育行政機關申訴或通過其他法律途徑尋求救濟，這對于解決聽證程序和其他救濟途徑的銜接問題有很好的借鑒意義。聽證制度并非終局決定，只是權利人尋求救濟眾多途徑之一，因其自身優點而被權利人優先選擇，這并不意味著聽證制度排除其他途徑的適用。

（三）國外高校現行聽證制度啟示

1.美國高校聽證制度。早在1996年教師麥吉爾因申請終身教職被駁回而訴加州大學一案中就可以看到正當程序在爭議處理中被嚴格遵守。因為，在美國高校中教師與學校之間關系的確立以勞動合同為主，在處理與教師有重大利害關系的糾紛中聽證委員會都會認真對待。這種教師身份關系的確立方式在目前越來越多地以合同聘用方式來聘請高校教師的中國也非常相似。美國高校非常注重教師的獨立人格，嚴格保護教師的權利，這是美國高校聽證制度的顯著優點。

以密歇根大學聽證制度為例[3]，在教師所涉及的職務事務與其所任職學校的行政單位有關的情況下權利人即可以在規定時間內書面申請聽證。對于聽證筆錄的記錄則要求要完整詳細并將筆錄副本交給申請人。對于聽證結果并非當然地予以執行，還需要進行嚴格審議（如果聽證委員會建議采取對相關教職員工不利的行動，則相關行政單位的負責人在進一步考慮該事件之前，應該以書面形式告知相關教職員工可以選擇通過由評議會學校事務顧問委員會任命的任期問題常設小組委員會對事件進行審議）。不論是教師還是學校行政機關，如果對于聽證結果不服，都可以申請對聽證結果進行審議，經過審議后的結果才是聽證的最終結果。

可以看出，美國高校對教師權利的保護采用“雙重聽證”的方式，一些高校還對學生和教師聽證機構的管轄主體分別予以規定，目的是提高糾紛解決的效率。且美國高校對教師職務問題的范圍作了進一步細分，也就是對聽證受理范圍作了進一步規定，將職稱、薪資福利、科研經費、工作環境等都納入了聽證范圍。美國高校對教師權利保護的重視程度和聽證制度的專業化在很大程度上提升了校園聽證的公信力，所以大部分教師都會首選通過聽證來解決遇到的問題，避免相對高額的訴訟成本，同時也減輕了司法機關的訴累。

2.英國高校聽證制度[4]。英國高校的聽證制度非常重視對學生和教師利益的保護，這也是繼承了英國聽證制度一直以來重視私人利益保護的傳統。與美國高校聽證制度相比，英國高校對于聽證制度的規定更加詳細具體，體現出對聽證制度無與倫比的重視。如此重視的原因與英國大學通常都是學者治校有分不開的關系，英國大學的教師學者大多都同時承擔著行政管理的職責，在學校治理中擁有者更多的權力，此種方式保證了學校在治理過程中能夠反映更多教師的意愿。

以劍橋大學為例，其有專門負責教師教學事務的機構，這些機構同時有著對教師的懲戒權。當專門機構認為教師履行職責有缺失時，經過調查后會對教師給予口頭警告并說明理由，同時告知教師有申訴進入聽證程序的權利。如果經過調查后發現教師有嚴重的教學過失，則會對其進行書面警告并要求其限時糾正，同時告知申訴權利。當校長認為事件符合進入聽證的條件時會指示專門人員向大學法庭提出控訴，從而進入事前聽證程序。大學法庭在具有法律職業資格的專業人員的帶領下組成，教務長或其指定的代理人擔任法庭秘書長，負責具體事項教師在審理中可以聘請代理人，擁有陳述、申辯和舉證權利。作出裁決后，秘書長將裁決結果通知給教師，并告知其有上訴的權利。上訴后則會通過七人庭的審理作出最后裁決，七人庭可以對原裁決作出變更或要求重審。

英國高校的聽證制度與美國高校聽證制度相似的是都有事前和事后聽證兩個程序，而且以事前聽證為主。在聽證機構的設置上明確規定了聽證機構的地位和人員的組成，最大程度地保障了聽證機構的獨立性和權威性。對于聽證范圍的適用規定得更加詳細，分為紀律處分和聘任糾紛兩大類，規定了完整的聽證流程和時間限制，有著很強的可操作性，重視聽證筆錄的效力。

英國高校與美國高校兩者聽證制度的差別主要體現為：（1）英國高校的聽證結果只有上訴機構可以更改或要求重審，具有很強的時效性。而美國高校聽證的結果是學校負責人作出最終決定的重要依據，并非直接適用;（2）英國高校聽證機構的組成人員更為專業，多是由具有法律職業資格的人員組成。美國高校聽證機構的組成人員多由普通師生組成，更加多元化。

（四）構建有效聽證制度的初步建議

目前，國內已經擁有聽證制度相關規定的高校數量大概僅占一半左右，其中絕大多數都帶有明顯不足，且難以實施[5]。基于構建法治社會和依法治校的現實需要，借鑒國內外現行聽證程序，構建完備、具體的高校聽證制度，避免適用范圍模糊、聽證機構組成欠缺中立性、聽證程序缺乏正當性、聽證結果效力不確定、停留在宣示層面等現實適用遭遇困境，現提出以下建議：

1.適用范圍上，應以解決教師和學校之間現實矛盾為主，盡最大可能維護教師權益。需要解釋的是，這并非是極力打壓學校一方，相反，對于提高學校管理水平、決策能力和自治力都有著積極促進作用，且能夠使雙方都避免無端非議。具體而言，要求不僅僅把涉及教師職務行為的重大決定包括在內，還應借鑒英美高校聽證制度受理范圍，把聲譽懲戒、職稱評定、薪資福利待遇、科研資金和教學環境等與教師履行職責密切相關決定、決策事項也包含在內。特別是學校對于教師聲譽懲戒相關決定，在當今網絡發達信息飛速傳播的社會環境下，教師的聲譽對于其職業生涯有著重要影響，不能產生此類懲戒不是實體處罰而無關緊要的錯誤認識。另外，除了當然包括的懲罰行為，還應包括收益性行為，如職業發展機會和評定職稱等，這樣才能夠體現聽證制度公平公正的初衷。gzslib202204042004

2.適用范圍表達上，應以列舉式為主、兼顧概括式表述。理由不再贅述。

3.聽證機構設置上，最為理想的是建立專門聽證委員會之類機構，而非僅把聽證機構作為校長辦公室內設機構。建立專門的聽證機構能夠最大程度確保機構和組成人員中立性，排除其他機構和個人影響，做到客觀、公正，以進一步確保聽證程序正當性。

4.聽證機構人員組成上，聽證人員類型，應以不同群體人員組成。例如，《華東政法大學聽證規則》規定聽證會評議團成員由學校的教師、相關部門工作人員、工會組織的代表、學生代表等3人或5人組成，有條件的還可以聘請校外專業人員;另外，調查方工作人員不得擔任評議團成員。同時體現了回避原則在聽證中的適用，排除主觀臆斷。聽證主持人，最好是具有法律專業背景或職業資格的人員擔當，這樣在流程和操作上能體現出較好的專業性，避免聽證制度適用不當。而其他非專業群體的參與也同樣必要，對于事實問題的判斷并不需要很深的法律背景，一線群體的參與能夠更好地對事實問題進行審議，且能夠避免法律專業人員思維固化所帶來的弊端。

5.事前聽證與事后聽證并舉，著重關注事前聽證。學校的決定會直接對相關教師的權利產生現實影響，且部分影響難以挽回。所以，為了審慎行使權力，最大程度保障教師權益，減輕對其可能造成的侵害，事前聽證十分必要。而事后聽證也是必要的糾錯途徑，在任何階段都要盡量彌補錯誤，挽救因權力行使不當所造成的損害。

6.聽證結果效力認定上，即聽證筆錄效力認定要作出明確規定，不能含糊其辭甚至不予規定。在此可以借鑒英國高校對于聽證結果效力的認定，聽證筆錄要以書面形式記錄完整詳細，并發放到聽證各方當事人手中。筆者以為，以聽證結果作為學校作出最終決定的主要依據而非直接適用，這一規定較為妥當。因為，若像英國高校那樣直接適用聽證結果，排除校方最終決定權利，可能會進一步激化教師和學校之間的矛盾，畢竟對大部分教師而言繼續在學校任職是其當然選擇，否則也不會選擇聽證程序進行權利救濟而非直接提起訴訟。且在落實依法治校的今天，高校機構和負責人的法治觀念在內在動力和外部壓力雙重作用下必然不斷加強，加之以社會輿論和行政管理部門監督，徇情枉法、徇私枉法而不知悔改的情況越來越少，甚至很快將不會出現。所以留給學校一方必要的最終決定權，對糾紛雙方來說都更為妥當。

7.高校聽證制度和其他救濟途徑銜接問題上，前述國內部分高校聽證規則值得借鑒。聽證制度并不排除其他救濟途徑的適用，若對聽證結果持有異議則可以通過向學校的上一級教育行政機關申訴或是通過司法途徑尋求進一步的解決。

結語

對于高校而言，不論公辦抑或民辦高校，皆需認真思考聽證制度優勢及其存在意義。對于教師而言，要提升自身法治素養和法律知識，提高維權意識，踐行依法治國理念，必要時尋求專業人士幫助，不要因為不懂法律、不知救濟途徑和不敢申訴而怠于行使合法權利，從而縱容對方損害自身利益和踐踏法律尊嚴，阻礙法治國家、法治政府和法治社會的建設。提倡和推動全面依法治國、構建法治社會、法治政府和落實依法治校的今天，高校聽證制度的構建是當今國家治理體系和治理能力現代化的應有之意。

參考文獻：

[1]徐雷，陶好飛.公立高校教師人事爭議訴訟現狀及特征研究——基于134份裁判文書的實證視角[J].復旦教育論壇，2017（4）.

[2]蔡定劍.公眾參與——歐洲的制度和經驗[M].北京：北京法律出版社，2009.

[3]張國有.大學章程[M].北京：北京大學出版社，2012：137-141.

[4]毛雅菲.我國高校教育聽證法律制度的英美借鑒[D].天津：天津財經大學，2018.

[5]施佳.論我國高校教師校內申訴制度的完善[D].合肥：安徽大學，2017.

[6]王名揚.英國行政法[M].北京：中國法制出版社，1987.

[7]楊金華.美國公立大學的聽證制度——對加州大學聽證制度的研究[J].外國教育研究，2015（2）.

作者簡介：耿亞鑫（1993—），男，漢族，河南信陽人，單位為湛江科技學院馬克思主義學院，研究方向為憲法與行政法學。