基建投融資中的制度機制創新與規范安全

撰文／賈康 張晶晶

基建投融資中的制度機制創新

制度創新：基建在密切結合改革攻堅中，亟須與“制度基建”一體化發展

基建是物質生產領域里與生產力發揮作用的前置條件直接相關、打造經濟社會發展中科技引領力和支撐力的重大投融資事項，而“制度基建”是制度規則領域里與生產關系直接相關，我國深化制度安排，“自我革命”于深水區的改革任務。改革所指稱的制度建設，是實現我國現代化的關鍵一招，是當下我國最需要的“制度基建”保障，其緊扣法律、法治和治理機制的優化，通過法治化的可置信承諾，賦予投資者和生產經營者以信心和良性預期，也使得社會資金有望成為某些場景中基建投融資的主導。

新供給經濟學的已有研究成果強調，以制度創新形成有效制度供給，才能更有效地解放科技創新與管理創新的潛力空間，因此制度要素對于經濟社會可持續發展，也包括基建投融資與后續建設運營的長效發展，是具有決定性意義的“龍頭”因素。在制度創新改革以解放生產力的進程中，現階段促進基建項目發展，需要充分注重結合改革創新“啃硬骨頭”，構建高標準法治化營商環境，克服現實阻力?；ㄍ度谫Y所涉及的制度創新關鍵之處，必須落實于切實保護產權、降低市場準入、培育契約誠信文化、鼓勵公平競爭與實質性深化政府“自我革命”上，引導和推進企業混合所有制的共贏發展和企業家精神的弘揚。

基建投融資的制度創新與機制創新帶出的潛力發揮，合乎邏輯地緊扣供給側結構性改革所要求的解決好結構優化問題的定制化解決方案。政府在決策層面立足“規劃先行、多規合一”的頂層設計以“取勢明道”，企業在實踐層面呼應“取勢明道”，可充分發揮自身的管理經驗、科技成果應用等優勢以“精術”，結合形成以創新支持的超常規發展。管理創新則是在制度機制創新之后必須高度關注的實踐層次，下文將主要對PPP 機制創新及其相關的管理規范與安全做進一步的分析。

機制創新：重視在PPP下的國有企業、民營企業協作潛力發揮

許多基建項目具有準公共物品屬性，隨著時代發展與學術理論的厘清，人們已逐步凝聚共識：此類項目建設主體由政企合作形式提供更為行之有效。新老基建在數字化、智能化賦能過程中，與已形成規模的數字化平臺合作，可發揮出更多正的外部性與輻射作用。地方政府可以注重PPP 等機制創新型合作模式，在轄區內形成高水平的定制化方案，結合國土開發規劃的頂層設計，對社會資本加以合理引導，努力更好、更快地做好項目建設。

在傳統基建數字化賦能和新基建相互呼應、配套成龍的建設過程中，我國各地數量多且規模大的基建項目，從5G、數據中心、人工智能開發中心、物聯網等，對接到產業互聯網、智慧城市、食物冷鏈等大型、長周期項目，以及后續與之相配套的公共工程建設項目，其間形成的投融資空間巨大。在政府財力有限且追求資金使用績效的約束條件之下，各地基建項目落地必然需要考慮政府以最小財力“四兩撥千斤”地借助PPP 等機制創新的現實需要。積極以PPP 模式支持新老基建，特別是將項目打包的綜合開發、連片開發，形成政府引領社會資本的乘數效應，充分發揮社會資本的資金力量，其中就蘊含著巨大的企業投融資的潛力釋放機遇。

這種以機制創新為特征的基建投融資與項目建設中，多元主體的優勢互補是其績效提升的根本原因?；ㄍ度谫Y中引入非政府的社會資本，可形成相互激勵兼容、各展所長的市場化運作的機制創新模式，進一步挖掘我國基建與經濟社會發展的潛力空間。基于改革中曾經歷的政府與企業劃清邊界的井水不犯河水模式的螺旋式上升，PPP 的內在邏輯是，在基建項目中政府要做到既不越位，又不缺位，可以升格定位為政府和國有企業、民營企業在積極協商后自愿簽訂契約來做大型基建項目的建設運營乃至國土連片開發?；椖恳部膳c地方專項債、國債的資金形成一定對應性，以有效投資擴大內需，激發經濟活力，增加經濟發展的后勁，帶動居民收入增加，并改善微觀主體的市場預期，活躍消費，推升經濟景氣，從而把總體經濟運行態勢維護在合理區間。

基建投融資PPP創新中應強調的規范與安全

基建投融資管理層面相關的規范與安全問題，結合到現實操作層面，需在考慮以PPP 等創新機制做優化推動的同時，應對基建投融資多元模式帶來的現實挑戰，并提出合理對策。

在全面依法治國大政方針指導下，盡快形成更高層次的法規，解決PPP立法問題

2022年4月，中央財經委員會第十一次會議強調，要更好集中保障國家重大基礎設施建設的資金需求，推動PPP 模式規范發展、陽光運行，引導社會資本參與市政設施投資運營。

基建項目中的PPP 模式，在2014年后國務院積極部署，并交由國家發展和改革委員會（下稱“國家發改委”）、財政部兩部門負責指導與管理。2014年，財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76 號）、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕 2724 號）相繼發布，用于規范PPP發展。但其后在PPP 立法方面，由于缺乏一些共識基礎等原因，遲遲未能取得實質性進展，迄今一直停滯于一些“紅頭文件”式的規范化依據，并產生了諸如司法解釋等形式帶來的惶惑、質疑和不安。

在PPP 的創新機制打造中，既要鼓勵與肯定創新價值，又需保障相應的規范與安全，企業如何能夠得到足夠的安全預期而下決心自愿簽字，與政府合作十幾年、二十幾年乃至四五十年？沒有高標準的法治化是不可想象的。當下應加快PPP 的規范化立法，不等待達到社會面全部問題的共識，首先針對最基本的原則框架問題推出PPP 條例，以適應現實發展的迫切需要。應先有法治化框架，才可結合專業化、陽光化進一步提高其規范化程度。此事涉及與基建相關的有效投融資安全問題，應在全面依法治國的大政方針指導下，盡快出臺相關立法在“紅頭文件”基礎上的升級版。

當下應加快PPP的規范化立法，不等待達到社會面全部問題的共識，首先針對最基本的原則框架問題推出PPP條例，以適應現實發展的迫切需要。

基建投融資需搭建好以疏為主的要素流動規范平臺，更好調動企業積極參與意愿

地方隱性負債與過度負債的風險因素，需要重視并認真防范，但與之相關的我國創新過程中產生的公共部門債務防范風險問題，則需要把握疏堵結合且堵不如疏的大禹治水式古老智慧?！笆琛敝v求因勢利導，在機制創新中將可能的積極因素由扭曲方式調整到規范發展軌道，追求在多元互動中實現更多潛力和積極因素的釋放，發揮意愿中的活力支撐作用。比如，針對基建項目中PPP 模式的明股實債問題，應以清晰的法條確立“堵”的規范，亦應在法治化框架下充分關注與PPP 股權退出（交易）等“疏”的方式相關的類固定收益資產交易平臺發展的必要性。追求PPP 的長期發展，大趨勢是要進一步提升市場化要素可流動型的運營機制。也就是說，基建投融資中的資本無障礙流動，需要企業持股份額可無硬障礙地對接趨于完善的市場經濟管理創新，充分實行市場化的股權交易，提供規范的要素流動與進退通道，以取代明股實債的暗度陳倉方式。

已有研究顯示，當前進入財政部和國家發改委項目庫的PPP 資產總量雖然規模已較大，但落地項目僅有三成，關鍵掣肘在于市場缺少資本退出渠道。天津已于2017年2月28日成立首家全國性PPP 資產交易平臺；同年3月1日，上海聯合產權交易所PPP 資產交易中心正式揭牌；2021年6月，山西省PPP 股權交易平臺也投入運營。建設好高效、規范的PPP 資產交易流轉市場，是保障基建投融資PPP 創新可持續的堵不如疏之舉。平臺在為一部分社會資本資產流轉退出提供便利的同時，也正是為另一部分社會資本進入存量項目提供通道，相應流程中也為基建項目落地提供了交易信息發布、社會資本匹配、投融資供需配套等一站式服務，有助于實現降低交易成本、擴大業務范圍、提升資金效率的目的。

PPP投融資中涉及的財政承受能力論證問題需理性看待，給出應有的彈性空間

PPP 投融資規范程序中相關的事前預算規劃、事后績效考評與必要的財政承受能力論證，均旨在基于基建項目可行性研究以防范風險來形成約束，在考量基建有效投融資安全方面，落實基本制度規范后，可積極追求效益最大化地完成建設目標。

相關文件規定的“地方政府年度內PPP 項目的可行性缺口補助不可超出該財年財政經常性支出10%”的硬性指標，在具體實踐中應厘清關鍵在于其控制風險的內在邏輯，實際上存在著可給出的處理方案彈性空間。例如，相關管理部門在已有的預算體系框架下審慎布局，可調動地方基金預算可用財力的一部分（不少地區可觀的政府土地批租收入在按規則解決好土地一級開發的“七通一平”、提取規定的棚改基金和水利建設基金等后，還存在可動用的一定比例的“活錢”），結合地區發展戰略規劃需要，支持PPP 項目發展。財政資金應在承受能力論證框架之下，用好、用足彈性空間，使有限資金得以協調統籌，戒除形式主義的嚴防死守，不陷入形式主義的照本宣科，給予地方政府分級財政下相機抉擇的彈性空間調劑使用權，這實為更加講求理性地在政府履職中體現應有的防范風險意識，同時以管理創新，通過有限資金引導打通發展瓶頸，并積極總結經驗，支持PPP 投融資良性發展。

結語

基建投融資制度機制創新與規范安全，在實踐案例中需要通過不斷總結經驗、權衡利弊做出動態優化。當下，我國基建投融資的良性發展，需充分注重PPP 等創新模式，盡快確立立法保障，搭建好疏堵結合、堵不如疏的要素流動體系并理性處理財政承受能力等難題，做好制度機制創新與規范安全的最優協調與權衡把握，既支持其創新發展，也在總體上實現安全可控。