政策性銀行“一帶一路”能源領域環境風險管理的問題和建議

孫 磊 廖 原 楊 林 白紅春

近年來，中國金融機構不斷加大對“一帶一路”建設的支持力度，海外業務不斷拓展。“一帶一路”沿線國家多數屬于發展中國家，生態環境脆弱，綠色發展基礎和建設能力不足，資金短缺。與此同時，中國在“一帶一路”沿線投資的環境和社會影響不斷增強，投資活動面臨的環境風險和壓力日益明顯。中國政策性銀行作為“一帶一路”倡議下最主要的金融機構，應強化綠色和可持續發展理念，提高投融資環境和社會風險管理水平來防范和降低相應風險，引導企業規范環境行為，引導更多資金流向綠色領域；立足開發性金融定位，充分發揮政策性銀行的獨特性質和主導作用，與雙多邊開發資金協同合作，共建綠色“一帶一路”。

一、中國政策性銀行“一帶一路”能源領域金融業務現狀

據亞行測算，2016—2020年“一帶一路”沿線地區基礎設施投資缺口每年超過6 000億美元。中資銀行為推動“一帶一路”建設做出了突出貢獻，其中最大的兩家銀行是國開行和進出口銀行。為支持“一帶一路”建設，2017年中國政府承諾提供專項資金3 000億元，國開行和進出口銀行將分別提供2 500億元和1 300億元等值人民幣專項貸款（合計約3 800億元），用于支持“一帶一路”基礎設施建設、產能建設和金融合作等重點領域，服務“一帶一路”建設項目的中長期資金需求。

2014—2019年，國開行和進出口銀行向“一帶一路”沿線國家提供了約1 360億美元能源融資，其中國開行提供303億美元，進出口銀行提供482億美元，其余為兩家銀行共同提供貸款。2014—2019年兩家政策性銀行在石油、天然氣和能源開采項目貸款總額占比為27.66%，而72.34%的資金則流向了電力領域。能源領域的貸款大部分用于發電和輸電項目。

對外直接投資包括并購和綠地投資兩種形式，海外電力投資的債務融資主要依靠政策性銀行。在這些電力項目中，燃煤發電項目獲得的政策性銀行貸款最多，占比達到41.66%。其次是水電，占比40.21%。最后是核電，占比11%，主要是進出口銀行為巴基斯坦南部港口建造兩座核電站提供的一筆大額貸款（65億美元）。光伏和風電項目獲得的貸款分別占3.13%和1.17%。

從地區構成看，政策性銀行對“一帶一路”沿線國家和地區的資金支持主要流向非洲、南亞、歐洲、中亞和東南亞地區。其中非洲地區貸款占比多達35.49%，其次是南亞為23.70%。南亞和東南亞是化石能源電力基礎設施投資的熱點區域，而非洲和拉美地區的能源貸款則主要投向水電等清潔能源。

電力領域上，2013年以來，國開行提供融資22.4GW，從高到低依次為東南亞、非洲、南亞、拉美和歐洲中亞。進出口銀行融資17.4GW，從高到低依次為南亞、東南亞、非洲、拉美和歐洲中亞。國開行與進出口銀行聯合融資5.6GW，集中分布在東南亞和南亞地區，其中南亞4.16GW，東南亞1.44GW。

二、中國政策性銀行“一帶一路”環境和社會風險分析

（一）政策性銀行面臨的環境和社會風險分析

包括環境和社會風險在內的非傳統安全風險是當前中資海外投資面臨的主要風險之一，共建“一帶一路”所面臨的風險不僅是傳統的金融風險，而且延伸到了環境和社會風險。

中國銀保監會《綠色信貸指引》中明確環境和社會風險是指銀行業金融機構的客戶及其重要關聯方在建設、生產、經營活動中可能給環境和社會帶來的危害及相關風險，包括與耗能、污染、土地、健康、安全、移民安置、生態保護、氣候變化等有關的環境與社會問題。能源基礎設施項目在建設、運營及維護過程中，涉及到多方面的環境及社會風險，針對“一帶一路”項目環境與社會風險的相關研究還處于初級階段，多為描述性的定性研究。環境問題對金融機構的影響因素是轉型因素，比如碳減排、水風險、大氣污染、土壤污染以及生態環境等因素。

（二）環境和社會風險引發的金融風險

金融機構對環境的直接影響微乎其微，然而，當其向涉及環境行為的企業提供資金或服務時，金融機構與環境便有了間接聯系，主要表現為聲譽風險和信用風險。環境與社會風險向金融風險傳導的概率不斷加大。

政策性銀行面臨的由環境因素引發的風險主要來源于兩個方面:一是直接投資的企業或項目，因環境破壞造成企業或項目損失，從而間接加劇銀行的經營風險；二是貸前審批未將環境社會因素納入，貿然對環保標準不達標企業放貸，若該企業或項目因違法違規停產擱置，銀行的信用、聲譽等將因此受到影響。

1.信用風險。環境因素對政策性銀行的影響突出體現在信用風險上。政策性銀行以國家信用為基礎，對“一帶一路”項目建設與發展起到核心支持作用。中國工商銀行的壓力測試表明，由于未來環境政策和執法力度的變化，火電等高污染風險行業的不良資產率或者貸款違約率會上升，環境因素將通過信用風險加大銀行的風險。能源基礎設施項目容易引起環境社會風險，環保標準提高和氣候變化會對企業的現金流和資產負債造成一定的影響，降低企業還款能力，從而加大政策性銀行面臨的信用風險，更會有損“政府擔保”的信用。

2.聲譽風險。銀行業較之其他行業，對聲譽風險更為重視。隨著環境風險逐漸上升為全球金融業面臨的共同風險，銀行融資客戶的環境表現不佳，會使銀行的綠色風險控制和貸款管理能力受到質疑，降低投資人對銀行的收益預期。同時，銀行貸款客戶的環境表現還可能會影響到廣大儲戶偏好。政策性銀行在一定程度上代表著國家形象，其良好的海外聲譽有利于塑造積極正面的國家形象，反之亦然。

3.金融系統風險。氣候風險可能影響金融穩定。氣候變化會降低銀行貸款質量和利潤，客戶發生的環境社會風險將會導致銀行貸款質量下降，從而構成信用風險。此外，也可能會給銀行帶來法律風險，從而信譽也將受到影響。長期來看，銀行應對氣候變化表現會成為投資者決策的重要考量因素之一，影響銀行的整體價值。政策性銀行在“一帶一路”支持的項目中化石能源融資占比較大。隨著全球應對氣候變化工作持續推進，煤電等高碳資產可能在低碳轉型中成本上升、盈利收窄甚至虧損，從而引發信用風險，導致擱淺資產的風險明顯加大。

三、中國政策性銀行環境和社會風險管理的問題分析

（一）環境和社會管理體系有待完善

政策性銀行所遵循的全球契約屬于原則性協議，僅限于金融行業國際準則，缺乏可操作的具體標準與規則。對“一帶一路”沿線國家投資時采用的東道國原則，即環境與社會影響管理遵循當地相關法律法規。然而，許多“一帶一路”沿線國家能力不足，環境與氣候法律法規薄弱。而海外市場又復雜多樣，法規相對較弱、執行力不足的東道國難以正確規約海外投資項目。東道國原則既不利于當地環境與社會健康發展，也不利于境外投資可持續增長。此外，政策性銀行現行的環境與社會風險相關政策都是基于國內的綠色信貸政策體系，沒有專門的環境與社會政策體系。盡管部分銀行機構初步構建了環境與社會風險管理制度，但是機制仍不完善，還沒有實現制度化管理，缺少環境和社會風險管理辦法和量化評估工具。

（二）利益相關方交流機制有待加強

政策性銀行海外業務開展過程中，與公眾、當地社區和非政府組織等利益相關方溝通較少，互動渠道薄弱。官網和社會責任報告中關于海外業務環境和社會風險管理的政策和實踐信息的披露非常有限。當出現環境和社會問題時，政策性銀行缺乏快速有效的回應。另外，盡管在環境和社會風險管理方面開展了很多積極的工作，逐漸重視并參與環境和社會風險全球治理，但更多情況下并未主動發聲宣傳，導致諸多良好做法不被當地民眾了解。

（三）合規審查和問責機制有待規范

政策性銀行一般通過內控合規部門或具體業務部門對環境和社會風險進行合規管理，缺乏獨立性較強的合規審查與問責部門負責投訴的受理、調查、解決和問責。政策性銀行在對海外業務的環境和社會風險管理中，仍存在政策執行不到位、時常有境外非政府組織對銀行境外項目實施情況進行調查，缺乏完善的申訴程序，報告和投訴無法順暢轉至銀行相關部門等情況。

四、相關建議

（一）監管機構的建議

一是建立海外投融資環境社會風險評價標準體系。標準體系是開展投融資活動環境和社會風險評估的基礎。目前，政策性銀行面對海外投融資活動的環境社會風險問題時，缺乏明確的評價標準。二是完善海外投融資環境社會風險管理機制。研究制定海外投融資環境社會風險評估機制或指引，引導政策性銀行完善環境社會風險信息披露機制，建立與環境和社會風險相關的溝通機制；督促政策性銀行建立申訴回應機制，完善各環節的風險管理。三是建立“一帶一路”環境和社會風險評估第三方評價機制。通過出臺相關規范或指引，積極培育和扶持專業化第三方環境和社會風險評估機構，對具有資質的第三方評價機構進行認定，形成第三方評價機構名單，為政策性銀行開展環境社會風險評估提供專業支撐。四是完善“一帶一路”綠色發展平臺。揭示中資企業“一帶一路”投資存在的環境和社會問題，警示其他參與者；宣傳我國企業在環境和社會風險防控方面好的做法，展示中資企業的形象。同時，發布“一帶一路”投資環境和社會影響報告，體現“一帶一路”投融資相關行業、地區的數據，披露對外投融資過程中出現的環境、社會等問題的相關案例。五是建立海外援助申訴機制。建立國家層面的海外援助機制，或委托專門的機構協助提供應對此類事件的專業服務。

（二）政策性銀行的建議

一是將環境與社會風險納入戰略規劃。創新綠色金融模式，引領綠色轉型發展。加強海外投資環境和社會影響正面和負面清單管理。二是完善環境與社會風險管理體系。政策性銀行應針對環境和社會風險提升風險管理政策水平，提高自身識別項目社會和環境風險的能力。加強信息披露以及與利益相關方的溝通。強化環境和社會風險流程化管理。三是引導企業規范環境和社會行為。通過約束借款人的環境和社會行為，促使借款人提升環境和社會風險管理能力。優化資源配置，把嚴格控制企業污染性和高碳投資行為作為履行社會責任和防范信貸風險的重大措施，引導更多資金流入綠色產業，真正發揮其社會金融秩序守護者的重要角色。四是深化國際綠色金融合作。共同打造綠色“一帶一路”國際金融服務平臺，更好地為沿線國家實體經濟提供綠色可持續的金融服務；充分發揮金融優勢，積極拓展綠色金融國際合作空間。