基于區域整合的秦嶺北麓環山帶生態保護長效機制構建

李建勛 劉曉雨

（西安理工大學經濟與管理學院，陜西西安 710054）

秦嶺是我國南北環境的分水嶺，有著“國家中央公園”和“中國綠肺”之稱，被譽為“世界生物基因庫”。秦嶺北麓以環山帶為主線，東西長200 km，南北長控制為6 km，總面積約1 200 km2[1]。區域內匯集了眾多河流，是重要的水源涵養地，同時擁有豐富的地下水資源，是西安市重要的地下水補給區[2]。秦嶺北麓環山帶還擁有極其豐富的森林資源、野生動植物資源和礦產資源，其中包含植物種類3 800多種，重要礦產資源80余種[3]。由于特殊的地理位置和不可復制的生態條件，秦嶺北麓具有重要的生態屏障功能。近年來，城市化進程的加快以及諸多人為因素的干擾，導致秦嶺北麓環山帶生態環境遭到破壞，影響生態環境的自然健康發展。

目前，國內外許多學者針對生態保護機制均開展了大量探索，主要集中在特有資源保護、生態保護機制構建、制度策略構建等方面。在特有資源保護方面，Hasan等[4]從孟加拉國的土地利用和土地覆蓋出發，分析了土壤固態環境變化的影響。通過草原退化相關因素的探究，馬忠業[5]發現，除加大投入外，還需選擇合適的草場與水源地帶。在技術運用方面，Junior[6]將綠色ICT技術用于對生態環境的保護；Li等[7]將CFD的概念用于海洋工程的生態保護中，避免了海水取水工程造成的生態損失；王澤明[8]還選用“點、線、面”相結合的方式，實現了水生態環境的保護與修復。在生態保護機制方面，王云才等[9]提出了以生態網絡規劃成果為基礎的生態紅線劃定；從博弈論的觀點出發，周娜娜[10]嘗試了生態水利的激勵機制的優化；而吳 健等[11]就生態補償這一概念進行了深入研究辨析，對生態補償設計起到了一定的引導作用。聚焦于秦嶺生態體系，王琴梅等[12]主要從秦嶺北麓鄉村旅游出發，開展了區域內生態環境保護利用的相關研究；以秦嶺北麓土壤條件為切入點，陳欽程等[13]指出環境變化對農業生產的影響。關于秦嶺北麓生態旅游現狀，張景等[14]提出了完善地方性法規中有關市場管理、社區參與和環境保護的相關條款。李高潔[15]以可持續性發展為基本立足點，對秦嶺北麓線段環山帶的社會—經濟—自然復合生態系統協調發展進行了深入探討。除此之外，宋佃星等[16]還分析了環境對秦嶺南北氣候的變化影響。

縱觀現有研究，大多圍繞生態保護體系以及相關的策略、制度方面進行探討，形成了具有可行性的補償機制、保護機制、修復策略和管理模式等，為生態保護長效機制的構建提供了豐富經驗。然而，秦嶺北麓環山帶生態環境的相關分析與研究仍較少，也缺乏對區域整體性和宏觀性的考量，難以兼顧局部生態空間的特殊性，迫切需要面向秦嶺北麓環山帶探索具有更強適用性的生態保護機制與策略。為此，本文在分析區域內生態環境、保護策略、整體效益等基礎上，充分考慮生態系統的整體性與局部性，采取區域整合思想，構建依托于不同空間需求的秦嶺北麓環山帶生態保護長效機制。

1 秦嶺北麓環山帶核心生態問題分析

1.1 生態系統整體效益下降

根據生態經濟理論，秦嶺北麓環山帶生態系統的整體效益可以界定為區域內生物多樣性的經濟價值所代表的內部效益以及建立自然保護區所產生的外部收益的總和，主要體現為經濟效益、生態效益和社會效益。秦嶺北麓環山帶的違規建設開發對當地生物多樣性產生了極大影響，水生態以及野生動植物的生存地被擠占，適合生物繁衍的土地資源越來越少，生態系統的自我修復功能逐漸退化，導致區域內部經濟效益大幅縮減，與之相關的周邊旅游業、餐飲業、服務業等也受到巨大沖擊。由于規劃與管控的系統性、科學性不足，部分可利用資源被閑置或浪費，對打造以“秦嶺”為主題的特色生態旅游品牌不利，區內外部經濟效益無法達到預期水平。同時，這也造成當地珍稀動植物棲息地生存環境的破碎化，導致水源涵養、氣候維穩功能退化，水土保持、抵御自然災害等方面也遭受巨大考驗，生態效益明顯降低。社會效益下降表征為生態環境的惡化反作用于生產生活，對當地居民身心健康產生不良作用，影響區域社會文明進步。

1.2 生態系統層次性不足

秦嶺北麓環山帶的生態系統中包含若干子系統，如動物系統、植物系統、水系統、景觀系統等，各個子系統之間又具有上下級或平級關系，形成一個具有層次的復雜系統。然而，現有的秦嶺北麓環山帶生態治理體系的規劃保護層次性與機制構建層次性不足，如圖1所示。規劃在一定程度上存在綱領性強、可操作性弱的問題，缺乏針對不同層級子系統的治理策略，導致區域內保護機制、規劃策略的指導性不強，各區域之間缺乏統籌，空間發展有序性不足。另外，目前區域內生態保護機制的構建多從生態文明建設、環境修復建設兩個方面展開，這就對相關方案制定的細致性、全面性、層次性和統籌性提出了更高的要求。

1.3 生態系統開放性缺乏

開放性是指區域以達到系統內部穩定為目的，與外界環境之間的物質、能量、信息等的交換程度[17]。秦嶺北麓環山帶作為淺山區與西安市區的中間地帶，開放性仍存在一定的不足，阻礙了內外部生態流的交互、人工景觀的連接，尤其是生態基礎設施的缺乏，影響了生態過渡帶的構建，制約了“斑塊—基質”生態系統的形成，如圖2（a）所示。區域內植被難以及時消化城市廢氣，也難以向城市輸送足量新鮮空氣，需要構建具有生態緩沖帶的生態流暢通的生態系統，如圖2（b）所示。另外，在獲得外界先進的生態系統治理經驗方面仍存在阻礙，參與主體也受到限制，難以形成多主體協同治理的局面。

2 區域整合思想在秦嶺北麓環山帶生態環境保護機制中的作用機理

2.1 區域整合思想的適用性

區域整合是多種功能不同、性質不同的區域系統通過內外的協調機制，在不同紐帶的連接下形成一個整體，可以實現大區域系統功能的優化，其目標是追求社會、經濟、生態系統綜合效益，以實現區域的可持續發展[18]。秦嶺北麓環山帶作為西安市區與秦嶺山脈的連接線，借助區域整合有利于完成生態資源的統籌規劃。為此，本文從秦嶺北麓環山帶的保護對象、內外連接、規劃設計、經濟發展等4個方面來探討區域整合的適用性。

2.1.1 保護對象角度。秦嶺北麓環山帶跨度較大，包含多個縣（區），生態資源和景觀等分散在各個縣（區）中，表面上來看，其呈散點式分布；但從系統整體上來看，秦嶺北麓環山帶的生物資源、景觀等依托于整體山水環境，與西安市的整體環境密不可分，生物資源、生態環境、景觀資源等相互之間均在經濟、文化、社會、空間等各個方面存在著現實或者潛在的聯系，這與區域整合的核心思想相符合。

2.1.2 內外連接角度。秦嶺北麓環山帶整體環境外部由環山路串聯，內部則由秦嶺北麓的歷史文化脈絡相聯系，內、外部均處于連接狀態，使得相對分散的秦嶺北麓環山帶生態資源區域與景觀區域之間建立起相互關聯的內在關系。內、外部的聯系需要區域整合的連接思想來進行資源統籌規劃，以使秦嶺北麓環山帶生態保護機制的后勁更加充足，更加具有生命力，有利于長效機制可持續發展。

2.1.3 規劃設計角度。使用區域整合手段，可以使得秦嶺北麓環山帶的生態保護從規劃設計源頭出發，避免以前狹義的生態保護理念，在增強生態系統整體優勢的同時，凸顯各資源環境和景觀的比較優勢，進一步拓寬生態保護的范圍，促使區域內自然資源和生態景觀之間互為補充，形成整體、系統的秦嶺北麓環山帶生態保護格局。

2.1.4 經濟發展角度。秦嶺北麓環山帶生態保護長效機制的構建需要一定的經濟成本，運用區域整合思想可以更好地找出秦嶺北麓環山帶生態保護長效機制的構建主線，將秦嶺北麓區域內的自然資源和生態景觀連接起來，建立整體的生態保護鏈。通過保護資金的統籌分配、旅游收益的合理規劃，達到資金合理使用、減輕當地資金壓力的目標。

2.2 自然保護地的重構

2.2.1 現有自然保護地類型分析。秦嶺北麓環山帶自然保護地類型包括國家公園、自然保護區等（表1）。其中，國家公園可以為自然生態系統提供完整性、非干涉性保護，保護單元為大片保存較好的自然區域，管理目標多。因此，該區域需要給予整體性、綜合性保護，避免再進行二次分類。自然保護區的設立需要考慮到生態系統、物種、遺傳基因、生物的多樣性。除此以外，需要重視對珍貴的自然遺跡的保護。介于保護對象特征以及保護措施等方面的差異，自然保護區需要精細化、科學化分類要求。自然公園的保護對象更為繁雜，管理目標也更加多樣化，需要進一步細化分類的空間。

表1 秦嶺北麓環山帶自然保護地類型基本特征

2.2.2 自然保護區整合。考慮到現有自然保護地類型的籠統性，對秦嶺北麓環山帶原有自然保護地進行重新規劃，整合后形成國家公園、自然保護區、自然公園、自然保護小區等4種分類結果（圖3）。其中，國家公園整合了區域內具有國家代表性的自然保護地及其周邊區域，納入國家公園范圍內的自然保護地將不再按照原類型進行管理。自然保護區的設立經重構后分為國家級自然保護區與省級自然保護區，在原國家級、省級保護級別不變的基礎上，對于原市級、縣級的自然保護區需要經由省級人民政府重新評估納入新自然保護區體系，提高對這些區域生態保護的重視程度。對于區內尚未明晰的生態保護地區，經評估后選擇劃入新體系或直接撤銷處理，以減少人力、物力等的消耗。根據區域內不同地區的資源稟賦特征與主體生態系統，設立相應的森林自然公園、濕地自然公園、地質自然公園等。自然公園劃分為國家級與省級。其余因為高度分散而無法整合到相鄰自然保護地的小區，可以保留成為自然保護小區，按照點狀自然保護區管理。

2.2.3 區域整合途徑。在秦嶺北麓環山帶生態保護長效機制的構建過程中，區域整合思想堅持完整性要求。當對區域內存在空間交叉、區域重疊以及多個相鄰相連的自然保護地進行整合時，以山、水、林、田、湖、草完整區域為標準，兼顧周邊具有高價值、生態系統完整的區域。對于無法整合到一個自然保護地的地區，將其以自然保護小區類型處理，這些小區在資源稟賦、保護強度上與其他自然保護地有所區別，邊界范圍也不能有交叉重疊。區域整合不應拘泥于行政區劃、資源分類設置等，整合歸并處在同一地理單元、類型屬性具有一致性、生態過程聯系緊密的相鄰或相連的自然保護地，同時應優先合并整合同類自然保護地。整合后的自然保護地有國家級、省級以及地方級，遵從國家級和省級自然保護地應優先保護、同級別的自然保護地保護強度優先、不同級別的遵從于高級別優先于低級別的規則。

秦嶺北麓環山帶生態保護長效機制構建聚焦于區域整合與內在機制優化兩個方面，形成區域整合戰略性開發思路，如圖4所示。區域整合可以為內在機制的優化提供方向，內在機制又可以為區域整合的實行提供保障。區域整合主要方向落腳于3個方面，即挖掘當地文化實現區域形象的整合、當地區域規劃實現區域空間的整合、當地特色的休閑體驗活動實現區域產品的整合。同時，從整合過程中的內在機制優化出發，當地政府的自主創新能力、工作人員的綜合素質需要得到提升，當地政府對秦嶺北麓環山帶的生態保護更加具有主導權。

3 秦嶺北麓環山帶生態保護長效機制的構建

在區域整合思想的指導下，秦嶺北麓環山帶生態治理不再以追求單一經濟利益為主，而應重視經濟、社會以及生態環境的協調發展。針對現存的系統整體效益下降、系統層次性不足、系統開放性缺乏等問題，需要以分區分類、突出重點，生態優先、綠色發展，協同共治、統籌推進，休養生息、退墅還林為基本原則，實現多主體力量、多渠道資源、多角度制度的整合。基于此，結合長效機制的構建戰略，本文從激勵機制、法治機制、監管機制、網絡治理機制出發，探索了秦嶺北麓環山帶“四位一體”生態保護長效機制，如圖5所示。

3.1 合作博弈的激勵機制

積極推行秦嶺北麓環山帶建設的綠色開發方案，避免傳統開發重視經濟利益而存在的污染大、資源利用損失率高等問題。綠色開發雖然前期投資多，但是其重視生態系統整體功能性，污染小，效益高，對環境產生的負面影響小，對周邊整體環境有改善和恢復作用，一定程度上有利于相關企業的發展。另外，在企業選擇開發方案時，構建基于合作博弈的激勵機制，對選擇傳統開發方式的企業進行負向激勵，使其承擔一定污染生態的責任，引導其向綠色開發的方向發展。對于從事綠色開發的企業，采取一定的正向激勵措施，并進行一定的補償，鼓勵企業繼續以環境保護為首要選擇因素進行建設開發。

3.2 高效規范的法治機制

形成“源頭—過程—后果”法制管控的秦嶺北麓環山帶生態保護長效法治機制。轉變秦嶺北麓環山帶生態保護立法理念應從源頭上開展法制工作。面對如今秦嶺北麓環山帶存在的資源約束、污染加劇、生態系統功能退化等現象，可持續發展的立法理念聚焦于改善由經濟開發造成的不良影響，同時可以建立良好的人與自然關系。在機制實行過程中，需要不斷細化秦嶺北麓環山帶的立法機制，解決當前許多損害生態環境行為無法可依的局面，對于水污染、土壤污染、大氣污染等問題，制定不同的規章制度和懲罰力度，保證機制有效運轉；完善生態環境后果追責制度可以約束政府領導的權利，經過科學評估進行決策，規范相應流程，防止權力濫用，同時也能提升政府的整體意識，發揮地方政府工作人員的主觀能動性，使之能積極投身于生態文明建設中。

3.3 多主體參與的監管機制

秦嶺北麓環山帶生態保護的參與主體包括政府、企業、當地居民以及大眾媒體。政府是主導者，制定相關政策，實行相應獎懲；企業是重要參與者，企業行為對生態環境產生的影響遠大于單個個體；當地居民是主要參與者，當地生態環境的優劣直接影響居民的生產生活；大眾媒體作為輔助參與者，承擔輿論引導、監督的責任，同時對各方主體的行為起到約束作用。秦嶺北麓環山帶生態環境監管從傳統的行政管理向多主體協同監管方向轉變，一方面，可以實現更為豐富的常態化溝通，促進各方主體利益訴求的表達，推進政策科學化建設；另一方面，可對政府權力進行有效監督，推進監管軟能力提升，提升市場監管效能。

3.4 公開透明的網絡治理機制

當代信息技術可以為秦嶺北麓環山帶的生態保護提供支撐作用，為多主體參與治理提供更加便捷高效的服務。互聯網可將盡可能多的社會資源投入秦嶺北麓環山帶的生態保護機制中，實現各方主體之間的信息互動，完成相關資源的重新整合。同時，借助秦嶺北麓環山帶生態保護信息系統，政府信息的公開程度得到加強，信息透明度有所提升，既有利于穩定各主體之間的合作關系，又可以增進各參與主體之間的信任，同時大大提升區內生態保護網絡的運行效率。

4 結語

秦嶺北麓環山帶生態環境長效機制的構建一直是陜西省生態文明建設的重點。本文從區域整合的思想出發，探尋秦嶺北麓環山帶的生態保護長效機制的構建方案，實現以合作博弈的激勵機制、高效規范的法治機制、多主體參與的監管機制、公開透明的網絡治理機制“四位一體”的生態保護長效機制，對現行機制所缺乏的局部性規劃以及長效機制研究缺失予以補充，為秦嶺北麓環山帶的生態環境保護及管理提供參考，同時為其他地區解決生態保護問題提供可借鑒經驗。下一步的工作是選擇適用的前沿技術對秦嶺北麓環山帶的生態環境進行實時監控，并上傳至云系統，從反饋控制向前饋控制發展。此外，應著重對微觀層面的具體問題展開討論研究，使所有的保護方案落到實處，進一步推動秦嶺北麓環山帶生態環境可持續發展。