國家治理現(xiàn)代化中基層政府軟執(zhí)行力提升研究

韓艷麗，苗俊玲

(燕山大學(xué) 文法學(xué)院，河北 秦皇島 066004)

黨的十八屆三中全會提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要命題。在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，作為國家政策執(zhí)行者的基層政府，要切實增強(qiáng)對當(dāng)前基層社會現(xiàn)實的回應(yīng)力和政策執(zhí)行效度，需要與時俱進(jìn)，不斷優(yōu)化自身的執(zhí)行理念和行為。在執(zhí)行過程中，依據(jù)復(fù)雜而變化著的執(zhí)行情境和執(zhí)行對象的實際和需要，基層政府要不斷探索并采取更加人性化，充滿彈性、精準(zhǔn)性、靈活性的執(zhí)行手段和方法。基于此，本文引入“基層政府軟執(zhí)行力”的概念，指出基層政府軟執(zhí)行力的提升是當(dāng)前基層政府優(yōu)化執(zhí)行理念和執(zhí)行行為的關(guān)鍵，也是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的緊迫訴求。

一、提升基層政府軟執(zhí)行力：國家治理現(xiàn)代化背景下基層政府有效執(zhí)行的必然要求

由于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的非同步性，基層社會一直被認(rèn)為是相對簡單的社會形態(tài)，生產(chǎn)力水平較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對緩慢，社會群體內(nèi)部的收入差距較小，社會生活形式也較為單一，這使得社會群體內(nèi)部的差異性較少，社會問題也并不復(fù)雜，容易被認(rèn)知和解決。特別是，基層社會更多是農(nóng)業(yè)社會，農(nóng)業(yè)社會較為封閉和保守，規(guī)范和價值觀具有較強(qiáng)的一致性。同時農(nóng)業(yè)社會也是一個熟人社會，“熟人社會中的一切都是具有確定性的”[1]，農(nóng)民群體的行為“圍繞著人情關(guān)系展開，行動準(zhǔn)則是人情規(guī)范”[2]，對鄰里關(guān)系、親屬關(guān)系和宗族關(guān)系等人情關(guān)系的重視，使得農(nóng)業(yè)社會內(nèi)部的矛盾和沖突較少，所產(chǎn)生的矛盾和沖突也能夠運(yùn)用這些關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和化解。由此，基層社會常常被認(rèn)為是內(nèi)部復(fù)雜性較低、同質(zhì)性較高的社會。相應(yīng)的，在執(zhí)行公共政策的過程中，基層政府執(zhí)行者往往將基層社會或者其內(nèi)部某一群體當(dāng)作一個整體來對待，習(xí)慣性地運(yùn)用統(tǒng)一的、無差別化的執(zhí)行思路開展執(zhí)行活動。即使基層社會或者某一群體內(nèi)存在著“具體而微小”的特殊問題，需要引起重視和關(guān)注，執(zhí)行者往往也只是采取“抓大放小”的策略來對待。另外，由于執(zhí)行情境較為簡單，執(zhí)行者對執(zhí)行手段的合理性往往不會謹(jǐn)慎思辨，對執(zhí)行方案的科學(xué)性也不會周密分析。在這種執(zhí)行狀態(tài)下，執(zhí)行人員對于執(zhí)行理念和執(zhí)行手段的創(chuàng)新有著較強(qiáng)的惰性，在執(zhí)行活動中總是反復(fù)地采用已經(jīng)熟練的執(zhí)行方案。這樣的執(zhí)行，由于不需要太多顧及零散的和個別的特殊問題，具有執(zhí)行時間短、成本低及效率高的特點(diǎn)，所以能夠較為快速地實現(xiàn)政策目標(biāo)。但不難發(fā)現(xiàn)，其中潛藏著各種執(zhí)行漏洞和問題。因為，基層社會并非真正無差別的社會，基層政府沒有將某些問題和某些個體的特殊性考慮在執(zhí)行之內(nèi)，這意味著執(zhí)行其實是粗略的、籠統(tǒng)的、簡化的，所實現(xiàn)的政策目標(biāo)也就打了折扣，并沒有真正達(dá)到本來的政策預(yù)期和目標(biāo)，只是一種“粗糙的實現(xiàn)”，或者是“低水平的實現(xiàn)”，其中充滿了漏洞和瑕疵。另外，對于執(zhí)行手段創(chuàng)新的惰性，使得執(zhí)行手段在執(zhí)行過程中逐漸被固化，也逐漸走向僵化，缺乏靈活性和彈性。就目前和未來發(fā)展趨勢來看，由于城市化的快速推進(jìn)，交通便捷化的提升以及網(wǎng)絡(luò)的普及使用，基層社會的開放性和流動性程度越來越高，貧富差距和認(rèn)知差距使社會高度分化，不同性質(zhì)和類型的社會群體發(fā)展起來，從價值觀到社會行為的差異性越來越多，群體與群體之間、群體內(nèi)部每個個體所處的境遇和面對的問題也越發(fā)不同，社會的異質(zhì)性大大增強(qiáng)。可以說，基層社會的復(fù)雜性在“驟然激增”，同時“社會的復(fù)雜性是無法消除、無從轉(zhuǎn)嫁也不可能被強(qiáng)行按壓下去的客觀存在”[3]，隨著時間推移還將不斷上升，這意味著已經(jīng)“很難用簡單的標(biāo)準(zhǔn)來辨別和處理社會事實，也不可能用單一方法來應(yīng)對所有問題”[4]。如果基層政府再延續(xù)簡單社會下形成的執(zhí)行習(xí)慣，必然會暴露出更嚴(yán)重的執(zhí)行問題，也將越來越行不通。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，基層政府要增強(qiáng)在復(fù)雜社會中執(zhí)行的適應(yīng)性和有效性，就必須擺脫完全追求整體化和一致化的執(zhí)行思維，發(fā)展出更加精準(zhǔn)化的執(zhí)行，在執(zhí)行過程中能夠更全面而深入掌握社會情況，充分識別并分析社會存在的個體化的情況和問題，同時能夠因人而異探索并運(yùn)用多樣化的、富有彈性和靈活性的執(zhí)行方法。

另外，我國基層政府在執(zhí)行過程中還一直存在著“硬執(zhí)行”過度的問題。在官僚制行政體制下，基層政府在執(zhí)行效率和績效的驅(qū)動下，為了更快速地執(zhí)行上級政府的各項政策，在短期內(nèi)達(dá)到政策目標(biāo)，往往更傾向于采用作用直接、短期效果明顯的執(zhí)行方式，“習(xí)慣于依靠科層力量和行政權(quán)威”[5]136，使用行政式、命令式、強(qiáng)制性的硬性執(zhí)行手段，迫使執(zhí)行對象的遵從和配合，以消除各種可能的政策執(zhí)行阻礙，減少政策執(zhí)行中的不確定性。然而，硬執(zhí)行并不總是能夠帶來穩(wěn)定的、可持續(xù)的執(zhí)行效果。長期頻繁使用硬執(zhí)行，使政策執(zhí)行階段的情感因素被忽視和邊緣化了，割裂了與基層社會公眾之間的情感聯(lián)系，難以避免情感缺失的消極后果。我國是一個“情本體”社會、“情理社會”、“感性社會”，在社會生活中“如果我們的行動符合了人們的情感期待和情感反應(yīng)模式，那么，我們的行動就不但被他人所認(rèn)可和接受，而且被他人所喜好”[6]。同樣，在國家治理過程中，“情感維度成為治理中重要的合法性來源”[7]，政府行動只有重視情感、合乎情感并依據(jù)情感規(guī)則來進(jìn)行，才能夠得到社會公眾的情感認(rèn)同，贏得人心，獲得治理中的合法性立場。我國一直重視國家治理中的情感表現(xiàn)，提出的“立黨為公、執(zhí)政為民”“科學(xué)發(fā)展觀，正確政績觀”“以民為本”等治理理念都帶有強(qiáng)烈情感導(dǎo)向，而在治理行動中也“使用了非常多的情感技術(shù)，以情感的工作方式獲得民眾的支持”[8]41，這些構(gòu)成了國家、政府與基層社會公眾持續(xù)良性互動的基礎(chǔ)，也成為達(dá)成治理目標(biāo)的基礎(chǔ)性條件。然而，當(dāng)前我國基層政府的硬執(zhí)行，呈現(xiàn)出更多的是硬生生和冷冰冰的執(zhí)行形式，缺乏親和力和情感溫度，忽視了基層社會公眾的情感需求和感受，容易使基層社會公眾出現(xiàn)不理解、不滿、冷漠、抱怨或者抵觸等情感反應(yīng)，甚至有時會激發(fā)社會矛盾和沖突，進(jìn)而造成基層政府與基層社會公眾之間關(guān)系的緊張。而更嚴(yán)重的，還可能導(dǎo)致國家合法性的弱化。國家針對基層社會所制定的各項政策，本身都在通過政策價值和政策績效來傳遞和實現(xiàn)，表達(dá)對基層社會公眾的關(guān)注和重視，是溝通國家與基層社會公眾情感聯(lián)系的渠道，進(jìn)而加強(qiáng)基層社會公眾對國家的情感認(rèn)同。然而，基層政府的硬執(zhí)行，使得政策中的國家情感表達(dá)被基層政府過于強(qiáng)硬的執(zhí)行手段所遮蔽，有時也會使基層社會公眾對政策本身的合理性產(chǎn)生誤會和質(zhì)疑，進(jìn)而破壞國家親民形象，弱化國家的合法性基礎(chǔ)。另外，由于基層政府硬執(zhí)行中的情感缺失，也阻礙了基層社會公眾的參與。隨著民主意識和權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，基層社會公眾也期望更多地參與到政策執(zhí)行過程中，通過具體了解政策及其執(zhí)行的相關(guān)信息，提出更有利于自身的各種意愿和訴求，同時也能夠?qū)€人所掌握的信息、知識、技能、資源等運(yùn)用到執(zhí)行過程中，形成對政策執(zhí)行的有效助益。然而，基層政府的硬執(zhí)行，在執(zhí)行過程中缺少情感層面的良好互動，更強(qiáng)調(diào)按照自己的意志來執(zhí)行，不習(xí)慣外部力量擾亂執(zhí)行節(jié)奏，這往往阻礙了基層社會公眾參與的積極性，難以促進(jìn)基層社會公眾在執(zhí)行過程中形成支持、響應(yīng)和參與的行為傾向，進(jìn)而導(dǎo)致難以通過公眾參與的作用來增進(jìn)和改善政策執(zhí)行績效。由此，在國家治理現(xiàn)代化背景下，政策執(zhí)行不應(yīng)再僅僅符合效率和績效層面要求，而且還應(yīng)符合情感層面要求，基層政府必須要充分認(rèn)識到硬執(zhí)行的情感缺陷，注重在執(zhí)行過程中的情感聯(lián)系，使用更加人性化的、柔性的、非強(qiáng)制性的執(zhí)行手段，使整個執(zhí)行活動充滿溫情。

“基層政策執(zhí)行是中國治理實踐的重要環(huán)節(jié)”[5]135，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，勢必需要基層政府不斷修正和完善自身的執(zhí)行行為，不斷提高政策執(zhí)行的有效性，以執(zhí)行現(xiàn)代化不斷推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，這就對基層政府執(zhí)行力提出了新的要求。一般而言，政府執(zhí)行力是指“有效地執(zhí)行公共政策以及執(zhí)行政府日常性公共事務(wù)和實現(xiàn)既定目標(biāo)的政府內(nèi)在力”[9]。以往關(guān)于政府執(zhí)行力的解讀更多的是以“執(zhí)行結(jié)果”為導(dǎo)向，將關(guān)注的焦點(diǎn)放置在政府組織及其行政人員的執(zhí)行行為如何能夠有效地實現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)上，更重視和強(qiáng)調(diào)“效率”和“效果”。隨著國家治理現(xiàn)代化的提出，基層政府執(zhí)行力更需要將“人性化”“彈性”“精準(zhǔn)性”“靈活性”“柔性化”等時代要求納入其中，將其作為優(yōu)化自身執(zhí)行行為以及執(zhí)行有效性的關(guān)鍵路徑，而與此相契合的就是要不斷加強(qiáng)基層政府軟執(zhí)行力的建設(shè)，實現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升。

二、 基層政府軟執(zhí)行力的內(nèi)涵與價值

在理論研究上，目前關(guān)于軟執(zhí)行力的相關(guān)研究已經(jīng)積累了一些研究成果。在國際政治領(lǐng)域研究中，美國學(xué)者約瑟夫·奈在1990年提出了“軟實力”(soft power)的概念，認(rèn)為軟實力是“通過自己思想的吸引力或者決定政治議題的能力，讓其他國家自愿效仿或者接受體系的規(guī)則”[10]；在政黨理論研究中，我國學(xué)者崔保鋒、孫秀民提出了“軟力量”的概念，認(rèn)為軟力量是政黨自身的價值觀念、行為方式、政策主張等所具有的非強(qiáng)制性且非誘惑性影響力，使社會成員能夠認(rèn)同政黨的主張，以產(chǎn)生政黨所希望的結(jié)果，同時具有吸引力、感召力、同化力、包容力、親和力、凝聚力等多種不同形態(tài)[11]；在政府社會管理研究中，我國學(xué)者門中敬和余湘青、陳朋、于洪生等對“軟權(quán)力”進(jìn)行了闡釋[12-14]，學(xué)者劉祖云和孔德斌、周根才、任勇和肖寧等探討了“軟治理”，指出政府要更多地依賴調(diào)解、協(xié)商、討論、指導(dǎo)、說服、人文關(guān)懷、疏導(dǎo)、合作等柔性手段，這些體現(xiàn)出現(xiàn)代國家權(quán)力的內(nèi)在品格和基本屬性，具有彌漫與滲透性、非強(qiáng)制與柔韌性、互動與對應(yīng)性、累積與擴(kuò)散性等特點(diǎn)，其影響往往是無形、深刻而持久的。[15-17]我國學(xué)者麻寶斌、董曉倩在2012年最早提出了“政府軟執(zhí)行力”，指出“政府軟執(zhí)行力”是政府組織在履行管理社會事務(wù)職能過程中所體現(xiàn)出來的軟權(quán)力，通過尊重并順應(yīng)管理和服務(wù)對象的社會心理和個體情感等因素，運(yùn)用“價值播種”、輿論宣傳、文化傳導(dǎo)、說服教育、精神號召等柔性手段，充分發(fā)揮社會組織和公民的作用，以實現(xiàn)改變?nèi)藗冃袨榕c社會風(fēng)氣等政策目標(biāo)的程度。[18]這些研究，為本文進(jìn)行基層政府軟執(zhí)行力研究奠定了良好基礎(chǔ)。

本文將基層政府在政策執(zhí)行過程中擁有和表現(xiàn)出的軟執(zhí)行力稱為基層政府軟執(zhí)行力，是指基層政府在執(zhí)行各項政策方針的過程中，在細(xì)致調(diào)研和掌握基層社會內(nèi)部個體的問題、利益需求及其情感訴求的基礎(chǔ)上，同時考慮基層社會不同個體對執(zhí)行手段的認(rèn)可和接受程度，善于運(yùn)用各種非強(qiáng)制性的柔性執(zhí)行方式，更加精準(zhǔn)而細(xì)致地開展執(zhí)行工作，進(jìn)而更高質(zhì)量地達(dá)成政策目標(biāo)，并獲得基層社會滿意度的政府內(nèi)在力。具體來看，基層政府軟執(zhí)行力有著豐富的內(nèi)涵：首先，以基層社會個體作為執(zhí)行對象。基層政府軟執(zhí)行力側(cè)重運(yùn)用各種非強(qiáng)制性的柔性執(zhí)行方式來開展執(zhí)行工作，然而并非對所有執(zhí)行對象采取相同的柔性執(zhí)行方式都是同等有效且被認(rèn)可的。由此，基層政府軟執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)重視個體，尊重基層社會內(nèi)部的每一個個體，關(guān)注每一個個體的特殊性，同時重視他們在政策執(zhí)行中的獲得感。由此，在執(zhí)行過程中，基層政府通過深入基層社會，傾聽社會的心聲，在對基層社會內(nèi)部個體的綜合情況進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，再因人而異地選擇和采取相應(yīng)的柔性執(zhí)行手段，以此作為在基層社會執(zhí)行公共政策的基本邏輯。其次，以柔性執(zhí)行方式開展執(zhí)行工作。基層政府軟執(zhí)行力的本質(zhì)是“以人為本”，要求在執(zhí)行過程中摒棄硬性的執(zhí)行方式，更依賴使用非強(qiáng)制性的柔性方式達(dá)到政策目標(biāo)，如更多地運(yùn)用細(xì)致的宣傳溝通、耐心的具體指導(dǎo)、平等的協(xié)商合作、理性的分歧化解等方式展開執(zhí)行，以更加親民、平等、文明、有情感溫度的執(zhí)行形式，滿足基層社會公眾更高層次的心理需求，進(jìn)而也能夠獲得他們更多的理解、信任和支持，這樣能夠不斷減少因硬性和強(qiáng)制性的執(zhí)行所引發(fā)的摩擦和矛盾，建立起基層政府與基層社會公眾之間的密切聯(lián)系。最后，以基層社會公眾的滿意度衡量執(zhí)行效果。基層政府軟執(zhí)行力不僅追求執(zhí)行的效率和效果，而且更重視基層社會公眾的滿意度，以基層社會公眾的滿意度水平作為評價和衡量執(zhí)行效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。可以說，重視基層社會公眾的滿意度，這也是在執(zhí)行中“以人為本”的重要表現(xiàn)。基層政府軟執(zhí)行力水平越高，越依賴柔性的執(zhí)行方式達(dá)成政策目標(biāo)，也更能夠贏得基層社會公眾的滿意；而以基層社會公眾滿意度來衡量執(zhí)行效果，也能夠使基層政府在執(zhí)行過程中將更多的注意力放置在如何提升自身的軟執(zhí)行力水平上。

基層政府軟執(zhí)行力概念的提出，是對基層政府執(zhí)行的再審視，是對基層政府在執(zhí)行過程中的執(zhí)行理念、執(zhí)行手段和執(zhí)行目標(biāo)的重新定義和變革，要求在思想觀念和行為方式上都實現(xiàn)重大的變化。

第一， 執(zhí)行理念的深刻轉(zhuǎn)變。“政府執(zhí)行理念是政府執(zhí)行行為的觀念導(dǎo)向和行為標(biāo)尺”[19]，是支配并制約執(zhí)行行為的精神要素。執(zhí)行行為受到執(zhí)行理念的驅(qū)動，不同的執(zhí)行理念塑造著不同的執(zhí)行行為。在原有政府執(zhí)行力的指向下，基層政府更多奉行的是“效率至上”“效果至上”的執(zhí)行理念，力求在較短的時間內(nèi)達(dá)成上級政府所預(yù)期的政策目標(biāo)，因此更重視結(jié)果以及達(dá)成結(jié)果的速度，這就使得基層政府更傾向于采取能夠更快速實現(xiàn)結(jié)果的執(zhí)行手段，致使其執(zhí)行行為有時缺乏應(yīng)有的人文關(guān)懷。而基層政府軟執(zhí)行力則堅持“以人為本”的執(zhí)行理念，尊重基層社會公眾的個體差異、利益、需求和情感，將其作為選擇相應(yīng)的執(zhí)行方式的重要依據(jù)，能夠自覺地做出符合基層社會公眾需要的執(zhí)行行為。可以說，相對于以往所秉持的執(zhí)行理念，基層政府軟執(zhí)行力中執(zhí)行理念的這種轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出基層政府在執(zhí)行過程中關(guān)于自身角色和行為的正確認(rèn)識，同時也是對執(zhí)行本身的目的和意義的重新解讀。

第二， 執(zhí)行手段的有效創(chuàng)新。在原有的執(zhí)行理念影響下，基層政府往往將整個基層社會作為執(zhí)行對象，忽視或者擔(dān)心基層社會內(nèi)部的差異性給政策執(zhí)行帶來的不確定影響，害怕耽誤和延遲執(zhí)行的進(jìn)度，因而更習(xí)慣約束或者控制整個社會，使整個社會都按照其設(shè)定的執(zhí)行方向來運(yùn)轉(zhuǎn)，不得偏離預(yù)期的軌道，讓整個社會都處在基層政府的管控之中，因而所采取的執(zhí)行手段常常帶有命令式、強(qiáng)制性、被迫性的特征。基層政府軟執(zhí)行力則承認(rèn)基層社會內(nèi)部群體的差異性，在尊重差異性的基礎(chǔ)上，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)娜嵝詧?zhí)行手段展開執(zhí)行，使每個社會個體都能夠深切感受到基層政府是在平等而無差別地對待他們，從而將“以人為本”的執(zhí)行理念真正融入到執(zhí)行過程中。另外，在原有的執(zhí)行思維下，基層政府往往缺乏對執(zhí)行手段創(chuàng)新的動力，習(xí)慣沿用帶有強(qiáng)制性的執(zhí)行手段面對和解決所有的問題，不能根據(jù)具體的執(zhí)行情況靈活而富有彈性地選擇執(zhí)行手段。基層政府軟執(zhí)行力則非常重視執(zhí)行手段的創(chuàng)新。因為基層社會公眾內(nèi)部的差異性表現(xiàn)在方方面面，每個個體都各有不同，基層政府難以通過固定的、常規(guī)的、習(xí)慣使用的一些柔性執(zhí)行手段游刃有余地面對每個個體，這就需要不斷摸索和創(chuàng)新，總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，發(fā)展出更多符合實際需要、富含親民色彩、具有非強(qiáng)制性的柔性執(zhí)行手段，切實提高執(zhí)行的有效性。因此，基層政府軟執(zhí)行力對于執(zhí)行手段有著更高的要求。隨著執(zhí)行手段的不斷拓展和豐富，其軟執(zhí)行力也將進(jìn)一步提升。

第三， 執(zhí)行目標(biāo)的重新認(rèn)識。執(zhí)行目標(biāo)決定著整個執(zhí)行活動的方向。對執(zhí)行目標(biāo)認(rèn)識不準(zhǔn)確，往往會導(dǎo)致錯誤的執(zhí)行行動以及后果。就基層社會的各項公共政策而言，上級政府所制定的政策目標(biāo)與基層社會公眾的利益本身是一致的，政策目標(biāo)最終都是為了增進(jìn)基層社會公眾的共同利益。在原有的執(zhí)行中，基層政府在設(shè)定和實現(xiàn)執(zhí)行目標(biāo)時，有時片面地重視達(dá)成政策目標(biāo)的效率和效果，卻導(dǎo)致政策目標(biāo)偏離了基層社會公眾的共同利益。在執(zhí)行過程中，為了突出效率和效果，基層政府在某些情況下存在著不考慮成本、不計較代價的問題，或者出現(xiàn)流于形式、做表面文章的情況，雖然看似非常高效地達(dá)到了政策目標(biāo)，但是實質(zhì)上卻充滿了漏洞和不足，沒能夠真正維護(hù)基層社會公眾的共同利益，從而違背了政策目標(biāo)的本質(zhì)。而基層政府軟執(zhí)行力是對政策目標(biāo)的重新認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行不單純是有效率和有效果地達(dá)成政策目標(biāo)，而且必須要有益于基層社會公眾的共同利益，將是否增進(jìn)基層社會公眾的共同利益作為考量政策目標(biāo)達(dá)成程度的重要依據(jù)。同時，基層政府軟執(zhí)行力對于基層社會公眾共同利益的認(rèn)識，也不再是模糊而抽象的，而是具體到每一項政策中的每一個個體的利益，不會忽視每一個個體的合理利益訴求，也不會為了一些人的利益而犧牲掉另外一些人的利益，每一個個體的利益都是共同利益中不可缺少的部分。因此，基層政府軟執(zhí)行力對于執(zhí)行目標(biāo)有了更清晰而準(zhǔn)確的認(rèn)識。

綜上可見，基層政府軟執(zhí)行力彌補(bǔ)了政府執(zhí)行力的諸多不足，是不斷修正和優(yōu)化當(dāng)前基層政府執(zhí)行的一個重要突破口。對于日益復(fù)雜的基層社會而言，將基層政府軟權(quán)力引入政府執(zhí)行力之中，不斷提升基層政府的軟執(zhí)行力水平，能夠使基層政府在執(zhí)行中更好地回應(yīng)和滿足現(xiàn)實需要。首先，提高執(zhí)行的精準(zhǔn)性。基層政府軟執(zhí)行力以基層社會個體作為執(zhí)行對象，密切關(guān)注個體化的社會單元。可以說，對執(zhí)行對象情況掌握得越是充分，越能夠使基層政府更準(zhǔn)確地知道應(yīng)該如何去執(zhí)行。通過對個體情況的了解和挖掘，能夠突破對基層社會淺顯和表層的認(rèn)知，接觸到更多具體而微觀的現(xiàn)實情況，發(fā)現(xiàn)更多潛藏在基層社會內(nèi)部的特殊問題，從而獲得更豐富的執(zhí)行信息。在此基礎(chǔ)上，基層政府軟執(zhí)行力要求有針對性地選擇相應(yīng)的執(zhí)行手段，去應(yīng)對不同執(zhí)行對象所面臨的問題和情況，使執(zhí)行更有針對性，能夠集中力量，準(zhǔn)確發(fā)力。因此，基層政府軟執(zhí)行力對于執(zhí)行對象和執(zhí)行手段的界定和選擇，更好地實現(xiàn)了對執(zhí)行對象和執(zhí)行手段的瞄準(zhǔn)，進(jìn)而提高執(zhí)行的精準(zhǔn)性。其次，增進(jìn)執(zhí)行的彈性和靈活性。基層政府軟執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)執(zhí)行手段的選擇要“因人而異”，要求突破一致化思維，不再只是按照事前所統(tǒng)一規(guī)定或者設(shè)計好的執(zhí)行手段來執(zhí)行，而是在與執(zhí)行對象的不斷接觸和互動中，通過對執(zhí)行對象的觀察和了解，依據(jù)對執(zhí)行情況的分析判斷逐漸確定下來的。由于不同執(zhí)行對象情況的差異性，在政策和相關(guān)規(guī)定允許的范圍內(nèi)，基層政府軟執(zhí)行力鼓勵采用各種可行的、新的柔性執(zhí)行手段，以盡可能探索和尋求到最適合的執(zhí)行手段，以提高執(zhí)行的有效性。這樣，在實際的執(zhí)行過程中，基層政府在面對不同的執(zhí)行對象時就將逐漸淘汰掉一些不適合的、舊有的執(zhí)行手段，或者對一些舊有的執(zhí)行手段重新修正和調(diào)整，或者嘗試性地使用新的執(zhí)行手段，久而久之，隨著基層政府對執(zhí)行手段經(jīng)驗和教訓(xùn)的積累，適合不同執(zhí)行情況的執(zhí)行手段逐漸被發(fā)展出來，也能夠越發(fā)嫻熟而成功地應(yīng)對各種執(zhí)行情況。因此，基層政府軟執(zhí)行力對執(zhí)行手段的要求，都是立足于具體實情的，也能夠最大限度地回應(yīng)和滿足復(fù)雜的、帶有差異性的、變化的各種實際執(zhí)行情況的需要，能夠富有彈性而靈活性地開展執(zhí)行活動。最后，彰顯執(zhí)行的柔性化和人性化。基層政府軟執(zhí)行力的最大特征在于柔性化和人性化，而柔性化和人性化的執(zhí)行也是基層政府在執(zhí)行過程中情感的投入過程。通過柔性化和人性化的執(zhí)行，在執(zhí)行中能夠更好地詮釋“理解”“尊重”“親民”等情感內(nèi)涵，表現(xiàn)對基層社會公眾的關(guān)心。這使得整個執(zhí)行就不再是生硬和冰冷的，而是充滿了情感的溫度，讓基層社會公眾能夠更強(qiáng)烈地感受到被重視；這也能夠更多地激發(fā)出他們積極的和正向的情感回應(yīng)，增加對政策和執(zhí)行的內(nèi)心認(rèn)同，不斷增進(jìn)對國家和政府的信任；這無形中有助于基層政府執(zhí)行的順利推進(jìn)，同時也有助于基層社會公眾在良好的互動氛圍中參與執(zhí)行活動，從而減少基層政府“硬執(zhí)行”所帶來的消極影響。

三、當(dāng)前基層政府軟執(zhí)行力提升的現(xiàn)實困境

基層政府軟執(zhí)行力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。提升基層政府軟執(zhí)行力順應(yīng)了基層社會發(fā)展變化的要求，也符合治理變革的深刻要求。但就目前來看，要實現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升仍存在著諸多現(xiàn)實困境。

(一)壓力型體制下的任務(wù)壓力

壓力型體制是我國官僚組織執(zhí)行政策過程的基本制度框架。在壓力型體制下，“上級政府往往會按照自己的意志來確定下級政府部門的工作目標(biāo)”[20]，而基層政府為了完成上級下達(dá)的各項任務(wù)和目標(biāo)，會把這些任務(wù)和目標(biāo)“層層量化分解，下派給下級組織和個人，責(zé)令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成，然后根據(jù)完成的情況進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)方面的獎懲”[21]。正是基于這種自上而下的壓力型體制，在有限的資源和較短的時間內(nèi)，各項政策方針在我國基層社會被有效地貫徹執(zhí)行，政策目標(biāo)得以順利實現(xiàn)。就此而言，壓力型體制對于推進(jìn)政策執(zhí)行是非常有效的。但是，壓力型體制給基層政府執(zhí)行者所帶來的任務(wù)壓力，也使其難以有充分的精力和心思來關(guān)注軟執(zhí)行力。在壓力型體制下，由于完成任務(wù)的情況直接關(guān)系到基層政府執(zhí)行者的切身利益，出于維護(hù)自身利益的考量，集中精力完成上級政府所布置的各項執(zhí)行任務(wù)就成為其理性的選擇，執(zhí)行行為都圍繞著完成上級政府的執(zhí)行任務(wù)而運(yùn)作。但是，政策執(zhí)行經(jīng)常時間緊、任務(wù)重，同時上級政府往往還通過“層層加碼、逐級施壓”將自身的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到下級政府，作為壓力型體制末端的基層政府無疑承受著最重的任務(wù)完成的壓力。這樣，基層政府執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中經(jīng)常是異常緊張、精疲力竭的，所承擔(dān)的任務(wù)經(jīng)常超出自身的能力限度，這使其很難有足夠的時間和精力去關(guān)照基層社會中大量具體的、個體化、多樣化的問題和訴求。因為，如果對基層社會中存在的大量個體的問題和訴求進(jìn)行發(fā)掘和回應(yīng)，往往會分散時間、精力和資源，從而導(dǎo)致執(zhí)行任務(wù)的遲滯。由此，基層政府執(zhí)行者在政策執(zhí)行中更傾向于將錯綜復(fù)雜的執(zhí)行情境簡單化，更多地只關(guān)注帶有普遍性的問題和訴求，這樣的執(zhí)行被認(rèn)為是最有效率的、也是最容易被上級政府看見成效和政績的，這就使其無法將社會個體作為執(zhí)行對象。而即使想要將社會個體作為執(zhí)行對象，在執(zhí)行時限的約束下，基層政府執(zhí)行者往往也難以投入足夠的耐心，一直秉持柔性的執(zhí)行方式開展執(zhí)行工作。

(二)現(xiàn)有績效考核中的達(dá)標(biāo)要求

壓力型體制下為了督促基層政府扎實地完成政策執(zhí)行任務(wù)，上級政府制定并實行嚴(yán)格的績效考核體系，用細(xì)致的量化指標(biāo)來分解考核內(nèi)容，同時“上級對基層政府的政績評定建立在所設(shè)定的指標(biāo)完成效果基礎(chǔ)上”[16]，進(jìn)而自上而下地強(qiáng)化對基層政府的支配和控制。可以說，現(xiàn)有的績效考核體系，構(gòu)成了壓力型體制的運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，是促使基層政府按期完成各項政策任務(wù)的有力保證。但是，現(xiàn)有績效考核體系的達(dá)標(biāo)要求，也是導(dǎo)致基層政府忽視軟執(zhí)行力的重要原因。績效考核體系指標(biāo)設(shè)計多是量化指標(biāo)，更多地采用“那些用數(shù)字加以明確規(guī)定、并能對任務(wù)完成情況予以清晰評估的任務(wù)指標(biāo)”[22]。伴隨著執(zhí)行任務(wù)逐級向基層政府轉(zhuǎn)嫁，量化指標(biāo)又進(jìn)一步被細(xì)化和分解，甚至在范圍上有不斷擴(kuò)大的趨勢，而這些細(xì)化的量化指標(biāo)最終都需要基層政府進(jìn)行確認(rèn)和實現(xiàn)。與此同時，這些指標(biāo)中的一些主要部分所采取的評價方式是“一票否決”，一旦某項執(zhí)行任務(wù)沒有達(dá)到指標(biāo)考核要求，就視其全年工作不合格，甚至是零分。因此，基層政府往往為了這些指標(biāo)能夠達(dá)標(biāo)而展開執(zhí)行，而那些沒有納入指標(biāo)體系或者在指標(biāo)體系中權(quán)重較低的非量化指標(biāo)就難以引起基層政府的足夠重視。基層政府軟執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)“以人為本”，在執(zhí)行中要關(guān)注和尊重基層社會公眾的個體差異、利益、需求和情感，重視采用柔性執(zhí)行方法完成執(zhí)行任務(wù)。而“以人為本”“尊重”“柔性”等基本都屬于非量化指標(biāo)，在績效考核體系中一直沒有得到足夠重視，基層政府在執(zhí)行中也就缺少了貫徹執(zhí)行這些指標(biāo)的積極性。另外，現(xiàn)有的績效考核往往是結(jié)果導(dǎo)向的，更傾向于考核政策執(zhí)行的結(jié)果，忽視了對執(zhí)行過程的關(guān)注，違背了過程和結(jié)果相統(tǒng)一的原則。由于缺少對執(zhí)行過程的控制，也就無法對基層政府的執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督和控制，這導(dǎo)致基層政府更愿意使用“效率高、見效快”的硬性執(zhí)行手段來達(dá)到考核結(jié)果。但是，柔性的執(zhí)行方式則需要在執(zhí)行過程中投入更多的時間和精力，有時還見效慢，這就使得柔性執(zhí)行方式失去了被重視和應(yīng)用的空間。

(三)基層政府執(zhí)行者的執(zhí)行習(xí)慣

作為執(zhí)行主體，基層政府執(zhí)行者的執(zhí)行理念和行為是否發(fā)生轉(zhuǎn)變，是否自覺將軟執(zhí)行力的相關(guān)要求作為自身內(nèi)在的精神追求和外在的行為方向，對軟執(zhí)行力的提升有著關(guān)鍵性的影響。那么，基層政府執(zhí)行者在長期執(zhí)行中所形成的執(zhí)行習(xí)慣，無疑也是阻礙軟執(zhí)行力提升的重要因素。在傳統(tǒng)的官僚科層組織中，基層政府更多地只對上級政府負(fù)責(zé)，這逐漸使其置身在一個相對封閉的、排他的執(zhí)行環(huán)境中，對基層社會的問題和需求的敏感性不夠，缺乏對基層社會問題和需求的深入采集和吸納。然而，在軟執(zhí)行力運(yùn)用中，最基本的就是要深入到基層社會進(jìn)行調(diào)查，更全面地了解基層社會個體化的問題和需求，掌握更詳細(xì)的社會信息。另外，科層制要求按照規(guī)章操作，行事要遵從正式的規(guī)章制度，一些基層政府執(zhí)行者在執(zhí)行過程中害怕因為出錯而擔(dān)責(zé)，為了減少不確定性的后果，往往只遵循規(guī)定的、常規(guī)的、程序性的方式來處理執(zhí)行問題，即使面臨著新任務(wù)和新情況，也不愿意或者不敢突破常規(guī)，總是在文件中尋找解決方案，或者按照以前的經(jīng)驗和慣例來處理。也因為這樣，一些執(zhí)行者在執(zhí)行中逐漸形成了喜歡穩(wěn)定、討厭麻煩的惰性心理，一直偏好用剛性手段去執(zhí)行，不愿意面對變化和開展創(chuàng)新。但是，在軟執(zhí)行力的運(yùn)用中，打破常規(guī)、不斷創(chuàng)新卻是基層政府必備的品質(zhì)和習(xí)慣，因為軟執(zhí)行力強(qiáng)調(diào)要基于不同執(zhí)行對象的需求和問題來展開執(zhí)行，這就需要從實際情況出發(fā)，根據(jù)具體情況的需要，靈活而有創(chuàng)造性地運(yùn)用各種執(zhí)行方法，尤其是要不斷探索各種適宜的柔性方法。可以說，當(dāng)前基層政府執(zhí)行者的執(zhí)行習(xí)慣，與軟執(zhí)行力運(yùn)行的要求還有很大的差距。而長久所形成的執(zhí)行習(xí)慣，使基層政府執(zhí)行者的執(zhí)行觀念、思維和行為不斷被固化，也不斷侵蝕著他們的積極性、能動性和創(chuàng)造性，這也容易對軟執(zhí)行力所要求的執(zhí)行理念和行為產(chǎn)生抗拒和抵觸的心理，進(jìn)而阻礙著軟執(zhí)行力的提升。

四、基層政府軟執(zhí)行力提升的策略和路徑

在推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的背景下，如何提升基層政府軟執(zhí)行力，使基層政府能夠更加柔性、精準(zhǔn)、富有靈活性和彈性地來展開執(zhí)行活動，增加對當(dāng)前基層社會執(zhí)行新情況和期待的觀照和回應(yīng)，是亟需面對和破解的難題。可以說，在執(zhí)行過程中運(yùn)用軟執(zhí)行力，代表著一種新的執(zhí)行思路和方案。通過上面對基層政府軟執(zhí)行力提升現(xiàn)實困境的分析，要實現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升，就需要從既有的管理模式和思維框架下超脫出來，從結(jié)構(gòu)、制度、思維和行動等層面尋求嘗試性的變革和創(chuàng)新，為基層政府軟執(zhí)行力的提升提供有效的支撐。

(一)優(yōu)化政府內(nèi)部縱向權(quán)力關(guān)系

基層政府軟執(zhí)行力的提升，并非基層政府單獨(dú)努力能夠?qū)崿F(xiàn)的結(jié)果。來自上級政府繁重的任務(wù)壓力和績效達(dá)標(biāo)要求，通過對基層政府行為過程及其效果的控制和約束，使基層政府失去了在執(zhí)行行為上有更多選擇的可能性，這使得軟執(zhí)行力往往難以被重視和運(yùn)用。因此，需要不斷優(yōu)化政府內(nèi)部縱向權(quán)力關(guān)系，才能夠為基層政府軟執(zhí)行力提升創(chuàng)造良好的條件。

一是上級政府對基層政府要合理施壓，使基層政府有更多的精力關(guān)注軟執(zhí)行力的提升。基層政府的任務(wù)壓力在合理的范圍內(nèi)，才能夠使其擁有較為充沛的精力來開展執(zhí)行活動，才能夠更多關(guān)注基層社會差異化和個體化問題和訴求。而有了更為充沛的精力，才能夠使基層政府在執(zhí)行過程中呈現(xiàn)出更積極的情緒和情感，增加對工作的耐心和投入度，從而更愿意用軟執(zhí)行力來達(dá)成相應(yīng)的執(zhí)行目標(biāo)。基于此，這就需要上級政府對基層政府合理施壓，釋放基層政府所承載的任務(wù)壓力，改變作為最末端政府層級的基層政府要承接所有基層治理壓力的狀況。一方面，這就需要規(guī)范縱向政府之間權(quán)力和責(zé)任的邊界，規(guī)范權(quán)力的縱向運(yùn)行過程，上級政府不能隨意通過“層層加碼，逐級施壓”的方式將任務(wù)都轉(zhuǎn)移和堆疊給基層政府，要明確各自的責(zé)任和任務(wù)范疇；另一方面，上級政府在執(zhí)行目標(biāo)制定和考核上應(yīng)給予基層政府適當(dāng)?shù)臅r間彈性，緩解基層政府在執(zhí)行過程中的時間壓力。在相對寬松的時間跨度內(nèi)，基層政府才能夠在“時間投入多，見效相對較慢”的軟執(zhí)行力運(yùn)用上不斷進(jìn)行探索。

二是上級政府要合理向基層政府賦權(quán)，使基層政府擁有更多的自主性運(yùn)用軟執(zhí)行力。只有具備充分的自主性，基層政府才能夠在執(zhí)行過程中擁有更多的自由和靈活性，這樣在探索運(yùn)用軟執(zhí)行力上才能有更多的機(jī)會空間。就當(dāng)前的政府縱向權(quán)力關(guān)系來看，這就需要改變行政權(quán)力的集中化配置。行政權(quán)力過于向上級政府集中，“上級擁有絕對權(quán)威，通過發(fā)出指令控制下級完成任務(wù)，而下級則擁有較少的自主性，以對上級命令的服從為主要行動邏輯”[23]，這就使得基層政府被置于自主性收縮和限定的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，并不能按照自己的意愿來設(shè)計和實踐執(zhí)行任務(wù)，容易導(dǎo)致執(zhí)行行動陷入僵化和定式。因此，上級政府應(yīng)合理向基層政府賦權(quán)，讓基層政府獲得更多的自主性，這既能夠增加其使用軟執(zhí)行力的可能性，同時也能夠激發(fā)其在使用軟執(zhí)行力方面的創(chuàng)造性。在執(zhí)行過程中，基層政府能夠更多地去探索恰當(dāng)?shù)能泩?zhí)行力方案，能夠不斷自主創(chuàng)新。久而久之，基層政府在執(zhí)行過程中的主體性能力得以不斷增強(qiáng)，在軟執(zhí)行力運(yùn)用上也將逐漸變得穩(wěn)定和嫻熟。

(二)轉(zhuǎn)變執(zhí)行理念和執(zhí)行思維

執(zhí)行理念和執(zhí)行思維的轉(zhuǎn)變，是基層政府軟執(zhí)行力提升的基礎(chǔ)。因為，執(zhí)行者基于何種執(zhí)行理念和思維看待執(zhí)行，也同樣會基于這種理念和思維去尋求執(zhí)行問題的解決方案，在具體的執(zhí)行實踐中就會表現(xiàn)出與此相應(yīng)的執(zhí)行行為。軟執(zhí)行力是一種全新的執(zhí)行策略和方案，如果執(zhí)行者在執(zhí)行理念和思維上沒有發(fā)生真正轉(zhuǎn)變，還是延續(xù)以往的執(zhí)行理念和思維，就難以出現(xiàn)所期待的執(zhí)行行為及其效果。因此，要實現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升，首先要轉(zhuǎn)變執(zhí)行理念和思維。

一是要改變“事本主義”的執(zhí)行理念，秉持“以人為本”的服務(wù)理念。“以人為本”的服務(wù)理念是軟執(zhí)行力的深層精神內(nèi)核和價值意蘊(yùn)。沒有“以人為本”的服務(wù)理念作為支撐，軟執(zhí)行力的生成就失去了內(nèi)在根基。可以說，只有執(zhí)行者真正將“以人為本”的服務(wù)理念內(nèi)化為自身的價值追求，在具體的執(zhí)行實踐中才能夠更貼近民眾，用心去了解社會公眾的問題和需求，自覺地運(yùn)用社會公眾更容易接受的軟執(zhí)行力開展執(zhí)行活動，這就使其在運(yùn)用軟執(zhí)行力上有了更多的內(nèi)在自覺性，同時也能夠保持運(yùn)用軟執(zhí)行力行為上的自律性。隨著基層社會日益復(fù)雜的執(zhí)行環(huán)境，在執(zhí)行過程中不存在普遍適用的軟執(zhí)行力方案，執(zhí)行者往往需要基于不同的執(zhí)行情境而采取不同的方案，這就使其行為充滿了變化，帶來了不確定性。只有將“以人為本”的服務(wù)理念作為行為標(biāo)準(zhǔn)，帶著這種服務(wù)理念開展執(zhí)行，執(zhí)行者才能夠更加自律，在面對各種價值沖突和緊張關(guān)系時才能夠作出正確的價值取舍，同時不斷自我反思，調(diào)整自身的行為，使一切行為都能夠自覺朝著有利于社會公眾的方向而努力。即使在執(zhí)行過程中遇到了困難和挫折，也能夠以積極的心態(tài)去尋找合理的解決方案，從而在運(yùn)用軟執(zhí)行力的行為上充滿韌性和持久性。然而，當(dāng)前基層政府執(zhí)行者更多地還是秉持著“事本主義”的執(zhí)行理念，仍然將有效率地完成上級政府布置的執(zhí)行任務(wù)作為主要目標(biāo)，其行為所呈現(xiàn)出的都是“對上級政府負(fù)責(zé)”，而非更多地投入到對基層社會和公眾的觀照。因此，要提升基層政府的軟執(zhí)行力，就必須使其從“事本主義”的執(zhí)行理念向“以人為本”的服務(wù)理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

二是要轉(zhuǎn)變“定式思維”，在執(zhí)行中擁有“開放思維”。在執(zhí)行過程中，執(zhí)行者只有以開放思維去認(rèn)識基層社會，才能夠更多地發(fā)現(xiàn)和包容基層社會存在的各種差異性和多樣性，而不是無視或者排斥，從而能夠更準(zhǔn)確全面地了解基層社會。同時，執(zhí)行者只有以開放思維尋求執(zhí)行方案，在面對各種執(zhí)行情境和場景時，才能夠隨機(jī)應(yīng)變，基于不同的執(zhí)行情境和場景采取任何可行的軟執(zhí)行力方案，而不拘泥于某種特定的方案。而當(dāng)缺乏成熟的執(zhí)行方案作為參照時，開放思維也能夠幫助執(zhí)行者開拓思路，打破思維定式，突破常規(guī)和習(xí)慣性路徑，發(fā)揮自身創(chuàng)造性設(shè)計并實踐最恰當(dāng)?shù)膱?zhí)行方案。由此可見，對于軟執(zhí)行力的生成和運(yùn)用來說，開放思維是執(zhí)行者必須要具備的思維。執(zhí)行者擁有了開放思維，能夠保證執(zhí)行行為更加精準(zhǔn)，同時富有彈性和靈活性，這更好地契合了軟執(zhí)行力的內(nèi)在要求和特征。而基層政府執(zhí)行者在以往執(zhí)行過程中所形成的定式思維，無疑與軟執(zhí)行力生成和運(yùn)行是不相符的，甚至是背道而馳的。在科層制組織及其結(jié)構(gòu)中，上級政府為了規(guī)避基層政府行為的不確定性和風(fēng)險，要求執(zhí)行者按照預(yù)先設(shè)計好的行為規(guī)則行事，并通過相應(yīng)的控制技術(shù)改變執(zhí)行者的“自由意志、結(jié)構(gòu)化其知識、定式化其思維，使其理所當(dāng)然地按照經(jīng)過科學(xué)設(shè)計的規(guī)則行事是最優(yōu)解、最合理的方式”[24]，這就潛移默化使執(zhí)行者形成了定式思維。雖然定式思維增加了行為的可預(yù)期性，但是也導(dǎo)致思想和行為逐漸變得保守和封閉，不愿改變和創(chuàng)新，不斷強(qiáng)化了模式化的思考和行動。因此，要實現(xiàn)基層政府軟執(zhí)行力的提升，必須使執(zhí)行者從“定式思維”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴_放思維”。

(三)要實現(xiàn)軟執(zhí)行能力的提高

要提升基層政府軟執(zhí)行力，雖然需要圍繞外在的結(jié)構(gòu)和制度等層面進(jìn)行適應(yīng)性變革，但是如果作為執(zhí)行主體的執(zhí)行者本身軟執(zhí)行能力不足，所做的一切努力仍是徒勞。對于基層政府執(zhí)行者來說，在長期的執(zhí)行實踐中熟練掌握了一套基于“硬執(zhí)行”的工作模式和方法，而“工作模式越穩(wěn)定，方法越嫻熟，他們越愿意依靠現(xiàn)有的能力完成政策執(zhí)行任務(wù)”[25]，而這也使得執(zhí)行者一直缺乏軟執(zhí)行能力的實踐訓(xùn)練和積累，不擅長依據(jù)軟執(zhí)行能力開展執(zhí)行。因此，要提升基層政府軟執(zhí)行力，關(guān)鍵任務(wù)是要提高執(zhí)行者的軟執(zhí)行能力。

一是要重視緣情執(zhí)行能力的培養(yǎng)和使用。軟執(zhí)行力并不是以基層社會整體而是以社會個體為執(zhí)行對象展開執(zhí)行的，當(dāng)執(zhí)行者面對每一個個體時，必然會發(fā)生與人的直接接觸和互動。而軟執(zhí)行力內(nèi)蘊(yùn)的“以人為本”的價值理念，意味著執(zhí)行者在執(zhí)行中不再是與情感無涉的，與社會個體的接觸和互動是基于情感進(jìn)行的。因此，執(zhí)行者應(yīng)具備的軟執(zhí)行能力中最基本的就是緣情執(zhí)行能力，即能夠依據(jù)情感行動展開執(zhí)行，在執(zhí)行中通過情感投入和情感策略，發(fā)揮情感的積極作用和功能，以此來更好地完成執(zhí)行任務(wù)。緣情執(zhí)行能力，通過有人情味和有溫度的執(zhí)行，能夠柔化執(zhí)行者和社會公眾之間的關(guān)系，使執(zhí)行者和社會公眾呈現(xiàn)良好的互動，能夠更好地促進(jìn)執(zhí)行的開展，提升社會公眾對執(zhí)行的滿意度。因此，要重視對執(zhí)行者緣情執(zhí)行能力的培養(yǎng)和使用，不斷探索情感行動的實踐方式，使情感行動不斷走向成熟。在執(zhí)行過程中，執(zhí)行者能夠使用被社會公眾所真正認(rèn)可和接受的情感形式來展開執(zhí)行，而不是被認(rèn)為在“作秀”；同時，要認(rèn)識到執(zhí)行中“互動的頻率、時間對互動中所產(chǎn)生的情感聯(lián)接發(fā)揮重要作用”[26]，要重視情感行動的持續(xù)性和長久性，而不是被認(rèn)為“偶爾為之”，進(jìn)而才能夠形成與社會公眾之間有韌性的、堅固的情感關(guān)系。除此之外，緣情執(zhí)行能力作為一種規(guī)范能力，執(zhí)行者在與社會公眾的互動中也要表現(xiàn)出符合自身角色的恰當(dāng)行為，應(yīng)保持適度的情感克制。以情感為紐帶展開執(zhí)行，“并不是要低估法治、政策和制度的重要性，而是要考慮法、理、情三者之間的結(jié)合”[8]41，要警惕情感投入過度所導(dǎo)致的非理性行為，要將法治要求、政策和制度要求與情感要求合理融合在一起來推進(jìn)執(zhí)行。

二是要重視在實踐探索中去獲得和培養(yǎng)軟執(zhí)行能力。對于軟執(zhí)行能力，由于一直缺乏對理論和實踐的充分重視和摸索，當(dāng)前仍沒有形成一套相對完備的能力標(biāo)準(zhǔn)，無法為執(zhí)行者提高軟執(zhí)行能力提供方向和參考。而即使存在著這樣一套看似完備的能力標(biāo)準(zhǔn)，也只能使執(zhí)行者學(xué)習(xí)并獲得一般性能力，這些能力可能只滿足于簡單和常規(guī)的執(zhí)行情境的需要，往往難以有效應(yīng)對實踐中各種復(fù)雜的和陌生的執(zhí)行情境，會使執(zhí)行者變得無所適從。就當(dāng)前來看，要切實提高執(zhí)行者的軟執(zhí)行能力，更需要重視實踐的功能和價值，在實踐探索中獲得和培養(yǎng)。因為，在實踐中，執(zhí)行者能夠接觸到各種差異性的執(zhí)行情境，這使得執(zhí)行者有更多機(jī)會有意識地學(xué)習(xí)、培養(yǎng)和使用軟執(zhí)行能力，同時不斷體驗和驗證各種軟執(zhí)行能力的效能，這使得在執(zhí)行情境中所錘煉和培養(yǎng)出的軟執(zhí)行能力更加多元和扎實。與此同時，由于這些軟執(zhí)行能力是在各種具體而真實的執(zhí)行情境中形成的，執(zhí)行者通過經(jīng)驗總結(jié)能夠更準(zhǔn)確地掌握各種軟執(zhí)行能力所適用和匹配的執(zhí)行情境。在未來遇到相同的執(zhí)行情境時，執(zhí)行者能夠更加快速而從容地基于相應(yīng)的軟執(zhí)行能力開展執(zhí)行。即使執(zhí)行情境是更加復(fù)雜或者陌生的，執(zhí)行者能夠從過往的相似性情境中汲取有益的參照性能力，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮創(chuàng)造性思維去積極應(yīng)對。另外，執(zhí)行實踐是一直在發(fā)展和變化的，執(zhí)行者在應(yīng)對各種執(zhí)行情境中的新問題和新情況時，軟執(zhí)行能力也能夠得以不斷更新和提高，避免刻板和僵化，能夠持續(xù)保持與執(zhí)行情境的動態(tài)適應(yīng)性。基于此，在軟執(zhí)行能力的培養(yǎng)過程中，要鼓勵執(zhí)行者積極通過實踐探索的形式來提高自身的軟執(zhí)行能力。

(四)創(chuàng)新相應(yīng)的制度和機(jī)制

基層政府執(zhí)行是在特定的制度機(jī)制背景下展開的，軟執(zhí)行力的生成和運(yùn)行也必然受到各種制度和機(jī)制因素的外在影響。作為一種新的執(zhí)行思路和構(gòu)想，基層政府軟執(zhí)行力要得到提升，需要從制度和機(jī)制創(chuàng)新中尋求支撐，以制度和機(jī)制創(chuàng)新為其注入新活力。

一是要優(yōu)化績效評估制度。績效評估作為一種重要的治理技術(shù)，其中的指標(biāo)釋放的是一種明確的治理信號，影響著被治理者的行為反應(yīng)。“反應(yīng)性是人的一種行為特征，當(dāng)他意識到自己正被評估、觀察和測量時，就會以改變自身行為的方式來作出反應(yīng)”[27]。因此，上級政府對基層政府的績效評估，就要強(qiáng)化對軟執(zhí)行力評估的指標(biāo)設(shè)計，以激勵和促進(jìn)基層政府運(yùn)用軟執(zhí)行力開展執(zhí)行。同時，在績效評估中，不同的指標(biāo)間也是有競爭性的，而不同的指標(biāo)代表不同的任務(wù)事項，由于執(zhí)行者的精力有限，這使其“會對不同的事項賦予不同的完成標(biāo)準(zhǔn)，或者根據(jù)不同事項的輕重緩急程度，對其分配不同比例的注意力”[28]，要使執(zhí)行者能夠?qū)⒆⒁饬φ嬲度氲杰泩?zhí)行力上，需要在指標(biāo)中提高軟執(zhí)行力考核的指標(biāo)權(quán)重，成為在執(zhí)行過程中不能被忽視的指標(biāo)。在具體的指標(biāo)設(shè)計上，為了保證執(zhí)行者能夠在運(yùn)用軟執(zhí)行力上擁有更多的自主性、靈活性和創(chuàng)新性，可以基于“底線思維”來進(jìn)行評估指標(biāo)設(shè)計，只規(guī)定執(zhí)行行為的底線、邊界和限度，減少對具體行為標(biāo)準(zhǔn)的要求，留有一定的自由發(fā)揮的空間，放松對執(zhí)行過程的控制。還需要注意的是，因為軟執(zhí)行力具有“投入時間長，見效慢”的特點(diǎn)，在時間評估指標(biāo)設(shè)置上，要有一定的彈性空間，適當(dāng)放寬時間要求，使執(zhí)行者能夠在相對輕松的心態(tài)下探索運(yùn)用軟執(zhí)行力。另外，要發(fā)揮績效評估對軟執(zhí)行力的規(guī)范作用，在對軟執(zhí)行力有效性的評估中，除了考慮是否達(dá)成執(zhí)行目標(biāo)外，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其使用結(jié)果是否被社會公眾認(rèn)可，以社會公眾的滿意度作為是否有效的重要考核指標(biāo)。

二是需要健全容錯制度。軟執(zhí)行力的運(yùn)用尚不成熟和穩(wěn)定，這就需要執(zhí)行者在具體的執(zhí)行情境中不斷進(jìn)行探索和積累，在這個過程中難免會出現(xiàn)錯誤或者失誤。然而，一些執(zhí)行者害怕因為犯錯被追責(zé)，會使其不敢大膽地去探索和創(chuàng)新。因此，要保證基層政府執(zhí)行者在探索使用軟執(zhí)行力上的動力，就需要不斷健全容錯制度。容錯制度就是要實現(xiàn)容錯免責(zé)的制度化，保障因勇于探索而造成消極后果的執(zhí)行者能夠免受責(zé)任追究。“容錯彰顯的是鼓勵創(chuàng)新”[29]，建立容錯制度，就是從制度層面支持執(zhí)行者的探索和創(chuàng)新行為。當(dāng)面對執(zhí)行情境中的新情況和新挑戰(zhàn)時，在尚無有效的經(jīng)驗或者方案可循情況下，使其有更多的勇氣和魄力去探索，打消其后顧之憂，這有助于通過探索來不斷實現(xiàn)軟執(zhí)行力的提升。另外，建立容錯制度，也體現(xiàn)了政府的內(nèi)在溫情，是上級政府對基層政府執(zhí)行不易的理解以及無意過失的包容，能夠使基層政府執(zhí)行者感受到溫暖，使其在執(zhí)行中也能夠呈現(xiàn)出更多的溫暖行為，更多地運(yùn)用軟執(zhí)行力開展執(zhí)行。就目前來看，我國的容錯制度建設(shè)仍不完善，雖然一些地方已經(jīng)出臺了容錯免責(zé)的政策性文件，但總體來看，對于容錯的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍仍不統(tǒng)一和明確，這可能導(dǎo)致容錯在具體操作上的隨意性，而隨意容錯也會導(dǎo)致一些并不適合容錯的錯誤被免責(zé)，進(jìn)而會使執(zhí)行者缺少在探索中的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性，使得軟執(zhí)行力的探索行為表現(xiàn)得一塌糊涂。因此，要提升軟執(zhí)行力，還需要健全容錯制度。

三是需要建構(gòu)責(zé)任制度。在軟執(zhí)行力的運(yùn)用中，執(zhí)行者擁有了行為的自主性和靈活性，才能有效回應(yīng)來自社會公眾的各種個體化問題和訴求。然而，如何控制執(zhí)行者自主和靈活的行為中所產(chǎn)生的不確定性風(fēng)險，也是需要考慮的一個重要問題。過度強(qiáng)調(diào)和鼓勵執(zhí)行者行為的自主性和靈活性，會導(dǎo)致執(zhí)行處于放任狀態(tài)，造成執(zhí)行的無序和混亂。因此，需要建構(gòu)責(zé)任制度，通過責(zé)任履行來引領(lǐng)和規(guī)范執(zhí)行者的行為選擇。關(guān)于責(zé)任的確定，需要以執(zhí)行任務(wù)的目標(biāo)和要求為主要依據(jù)，但是也需要結(jié)合軟執(zhí)行力的情況和特點(diǎn)。由于軟執(zhí)行力的運(yùn)用會在較長一段時間內(nèi)處于探索和試錯階段，對于應(yīng)履行的責(zé)任及其如何劃定呈現(xiàn)，這段時間內(nèi)會存在一些模糊和不確定的地方，很難被充分認(rèn)識，這就需要根據(jù)具體情境中的實踐反復(fù)進(jìn)行提煉、分析和總結(jié)，最終形成基于軟執(zhí)行力的責(zé)任框架，作為制定責(zé)任制度的一般基礎(chǔ)和參照。在具體的某一項執(zhí)行任務(wù)中，關(guān)于具體責(zé)任內(nèi)容界定不宜過于細(xì)致而具體，可以更多從宏觀層面來限定，這樣既能夠讓執(zhí)行者知道自身所承擔(dān)的責(zé)任，又能夠使其在執(zhí)行中具有一定的彈性空間，保護(hù)其在執(zhí)行中行為的自主性和靈活性。總的來說，就是要構(gòu)建起具有控制力且具有彈性的責(zé)任制度。

四是要建立起有效的共享和學(xué)習(xí)機(jī)制。在軟執(zhí)行力的探索過程中，鼓勵執(zhí)行者個人或者集體在具體執(zhí)行情境下積極進(jìn)行嘗試。然而，執(zhí)行者個人或者集體在探索過程中所積累起的經(jīng)驗、知識或是能力都是基于自身所遇到的執(zhí)行情境而形成的，都有著自身尚未接觸過的執(zhí)行情境，帶有情境的特定性和局限性。另外，這些經(jīng)驗、知識或者能力往往是執(zhí)行者個人或者集體自身風(fēng)格和智慧的體現(xiàn)，即使是在相同或相似的執(zhí)行情境下，不同的執(zhí)行者個人或者集體所形成的經(jīng)驗、知識和能力可能也是不同的，帶有分散和碎片化的特征。要不斷拓寬和豐富軟執(zhí)行力的經(jīng)驗、知識和能力體系，需要建立起有效的共享和學(xué)習(xí)機(jī)制。共享和學(xué)習(xí)機(jī)制建立后，通過成功的案例或者方案的相互交流，對其中的執(zhí)行情境、經(jīng)驗、知識和能力進(jìn)行提煉、分析和研討，這既能夠了解到更多的執(zhí)行情境，同時也能對多源頭的經(jīng)驗、知識和能力進(jìn)行整合。不僅如此，共享和學(xué)習(xí)機(jī)制的建立也有助于糾錯。對于執(zhí)行者個人或者集體來說，因為長期的執(zhí)行習(xí)慣或者過度自信，有時候難以及時發(fā)現(xiàn)自身經(jīng)驗、知識和能力上帶有的錯誤和問題。而通過共享和學(xué)習(xí)，能夠從更多的視角來審視和判斷相關(guān)的經(jīng)驗、知識和能力的正確性和有效性，發(fā)現(xiàn)并糾正其中存在的錯誤。可以說，共享和學(xué)習(xí)機(jī)制的建立，有助于在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)軟執(zhí)行力的相關(guān)積累。因此，要重視共享和學(xué)習(xí)機(jī)制的建立，不斷創(chuàng)新共享和學(xué)習(xí)的形式和途徑，創(chuàng)造良好的共享和學(xué)習(xí)氛圍。