突發事件應急指揮部模式的優化問題探討
——基于S省B縣新冠肺炎疫情治理經驗的分析

李志強，楊彩萌，李梓瑤

（1.南京信息工程大學，南京 210044；2.西北大學，西安 710127）

一、問題的提出

習近平總書記在抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上指出，衡量一個國家的制度是否成功、是否優越，一個重要方面是看其在重大風險挑戰面前能否組織四面、號令八方共同應對〔1〕。可見，突發事件應對能力是國家治理水平的重要評價標準。應急指揮部是一種建立在科層制之上，通過各級黨委和政府的權威領導，提高應對非常態突發事件行政效率的治理模式。“非典”之后，按照“一案三制”的應急處置要求，中央及地方各級政府與有關部門在應急響應啟動后設立專門的指揮機構，并在黨委和政府的統一指揮下分工負責，由此促成了突發事件應急指揮部的成立。作為一種有效應對突發性公共危機的應急管理模式，指揮部模式對于提高國家治理能力和治理效能，發揮黨領導下的治理優勢具有重要意義。

應急指揮部是在突發事件中負責應急救援而組建的決策組織，主要對應急救援活動進行系統性指揮，協調各個部門完成應急處置。應急指揮部能否正確組建、有效運行，直接影響突發事件處置結果，決定了能否將突發事件影響和損失降到最低。就實際運轉情況而言，應急指揮部是地方層面通過在強化的科層制體系內聚焦緊急突發性問題而建立的臨時性辦公機構，依靠從現有部門抽調人員和權限強化其存在的合法性基礎。因此，如何調節指揮部與地方各部門間的權力沖突，集中力量應對突發事件，是指揮部在運行中需要解決的關鍵問題。本文對S省B縣新冠肺炎疫情防控指揮部模式基本情況進行解析，探討如何理順指揮部機制的條塊關系，提高應急治理能力，為完善應急指揮部模式提出切實可行的建議。

二、突發事件應急指揮部模式的現狀

《突發公共衛生事件應急條例》明確規定，我國各級政府單位需要具備組建突發事件應急指揮部的能力，在突發事件發生之后能夠第一時間根據要求成立應急指揮部〔2〕。我國最高級別的突發事件應急指揮部由國務院設立，具體由國務院相關部門和軍隊相關部門合作組成，總指揮由國務院總理擔任，對全國性突發事件進行統一指揮。省、自治區、直轄市在應對突發事件時所成立的應急處理指揮部總指揮由省政府主要領導同志擔任，對本省內的突發事件進行處理。新冠肺炎疫情防控指揮部，通常是由所在區域的正職領導或由黨委書記擔任指揮長，行政首長擔任副指揮長。黨委部門介入疫情防控工作也成為一種常態化的治理模式，即將非常態治理模式嵌入治理實踐，從而提高黨政部門的工作效率。指揮部管理模式不僅采取垂直管理模式，在各級政府組成部門之間也采取了扁平化管理模式。

（一）突發事件應急指揮部模式運作狀況

效率是應急指揮部等臨時機構最重要的評價標準，提升組織效率最好的途徑是合理分工。地方性指揮部以黨委、政府為核心，形成包括行政、財政、衛生、民政等的綜合性組織網絡。在非常態化治理背景下，由黨委、政府主要領導負總責，可以最大程度上調動一切可利用資源投入應急管理工作，發揮黨集中力量辦大事的制度優勢。以抗擊新冠肺炎疫情為例，為使疫情得到有效控制，中央及疫情集中地區及時成立了防控指揮部，其他地區則成立了更為靈活的疫情防控工作領導小組。在黨政系統內部，領導小組發布各項具有政治效力的紅頭文件，同時以指揮部的名義向社會成員發布各項通告或決定，對外產生法律效力。疫情防控指揮部能夠將突變社會環境中形成的非常態治理模式與我國的傳統政治實踐相融合，借助科層制將具有突發性、非正式性的政治行為轉化為各級黨政部門的常規行為，指揮部內部成員之間的關系也因政治權威的介入得到強化，從而實現更加合理的協調和分工。

作為非常態治理環境下的臨時組織，成員的動機各不相同，組織要對成員進行“選擇性激勵”，通過制裁和獎勵促使成員與組織在利益和目標上保持一致〔3〕。會議動員是傳統政治實踐中的有效形式，而在突變的治理環境下，上下級組織之間要保持持續溝通，會議動員顯然無法高效地實現目標，因而選擇以文件動員代替會議動員，各級指揮部以及下屬的責任部門通過紅頭文件進行防控工作的整體部署和協調分工，從而提高指揮部的工作效率。同時，指揮部的高效運轉需要各方面的監督。在疫情防控工作成為重要任務后，行政系統更應該重視責任落實情況。一方面，通過黨內監督體系以檢查、通報、處分的方式倒逼黨員干部增強責任意識，有效解決浮于表面、執行效力低下等問題。另一方面，通過社會輿論鼓勵公民主動監督行政人員工作并提出合理建議。

（二）突發事件應急指揮部模式存在的問題

我國突發事件指揮部模式建設時間短、基礎弱，在防范化解重大風險、高效應對重大突發事件等方面仍然面臨諸多挑戰。

1.應急指揮機制缺陷影響工作效率。政府部門能否在第一時間對突發事件作出反應，是決定能否將事件影響降到最低的關鍵環節。地方黨委、政府成立應急指揮中心，依據屬地管理原則，通常采用統一指揮、綜合協調的方法，明確各個部門的職責，發揮各個部門的專業優勢。但在應對復雜的突發事件時，容易出現應急響應滯后、應急處置專業能力不足等問題，影響到不同部門、不同地區之間的合作。此外，政府部門還可能存在職能交叉、資源使用率不高的問題，無法集中應急資源，導致資源整合效率低下，妨礙突發事件的有效應對。

2.基層應急組織的動員機制不完善。突發事件發生后，為了最大限度地保障群眾的生命財產安全，需要迅速調動各方力量積極應對。政府要對公眾進行指導，公眾也需服從管理，自覺地配合政府工作。但是，部分地區的少數群眾對災害的認知不夠深入，主動配合意識還有待于提高，公眾預防和應對災害的辦法不多。這其中信息傳遞斷層也是導致公眾危機意識不強、配合不暢的原因之一。

3.臨時性應急組織效能可持續性差。應急指揮部能迅速對環境的變化作出反應，但當突發事件得到解決，政府部門恢復到常態化運行后，對應急指揮部在突發事件處置過程中的經驗及教訓缺少足夠的重視，通常僅以有形的文本、報告等形式記錄，而無形的體系、機制的積極作用由于未能及時吸收內化，伴隨突發事件的終結而被政府部門舍棄甚至無視，這無疑不利于有關部門在風險社會中為公眾提供更優質、安全、高效的公共服務。

三、S省B縣應急指揮部案例分析

新冠肺炎疫情暴發初期，全國各省陸續啟動應急響應機制，各級黨委、政府在第一時間成立疫情防控指揮部，根據實際情況做好疫情防控工作。S省B縣的應急指揮部運行案例具有一定的代表性。

（一）B縣疫情防控指揮部運行框架

B縣地處S省東南部，東、南、北三面與湖北省相鄰，經濟社會交流密切，群眾來往頻繁，是控制兩省疫情傳播的關鍵。2020年1月底，該縣正式成立了新冠肺炎疫情防控工作指揮部，由縣委書記任總指揮，縣委副書記、縣長任責任總指揮，各縣委常委和副縣長任副總指揮，指揮部成員由全縣各單位領導、各鎮黨委書記和鎮長組成。指揮部下設“一辦十組”，分別是指揮部辦公室、綜合協調組、醫療救治組、疫情防控組、新聞宣傳組、交通運輸組、市場監管組、村（社區）防控組、執法監督組、后勤保障組和督導檢查組。指揮部辦公室負責日常工作，對全縣疫情防控工作進行業務指導、組織管理、監督檢查和對上聯絡匯報。諸如醫療救治、政策宣傳、道路監管、市場監督、督導檢查等具體工作被統一細化分配到各個職能小組，由指揮部統一指揮部署工作，各職能小組分工明確、責任到人，確保及時協調溝通，對于工作疏忽或問題也能及時進行監督和更改。

1.縱向統籌治理機制。在B縣的疫情防控工作中，通過兩種路徑實現了自上而下的統籌治理。第一條路徑：縣級指揮部對各鎮黨委、政府的直接領導。指揮部通過聯席會議及信息報送等方式，宣傳防疫政策文件、分配具體工作任務，并及時掌握各鎮工作情況。各鎮黨委書記、鎮長作為基層指揮部領導，按要求組織開展居民日常體溫監測、返鄉人員登記，配合交管部門把控各村鎮出入口，定時發布權威消息，加強疫情防控宣傳，提高群眾的自我防控意識。第二條路徑：縣指揮部對同級各職能部門的統籌管理。指揮部是在突變的社會環境下成立的領導小組，其下設的各個小組分別負責不同領域的工作，由相關部門抽調的精干人員組成。對于抽調人員易出現相互關系松散、責任不明確、工作懈怠等問題，縣指揮部通過會議對各單位負責人進行動員，利用政策文件明確各單位相應職責，使之在防疫工作中密切配合。

2.橫向分類治理機制。突發事件應急指揮部是臨時組建的權威小組，若內部成員關系過于松散甚至出現一定的利益沖突，必然導致指揮部無法高效運作。B縣指揮部在采取自上而下的統籌治理模式的同時，也注重橫向分類治理。B縣的指揮部成員包括各職能部門的主要負責人，指揮部成員在指揮長的領導下在縣衛健局辦公，負責研究決定疫情防控重大事項。指揮部下設的“一辦十組”各自負責不同領域的工作：指揮部辦公室和綜合協調組相互配合負責收集、分析、歸納各部門相關信息，協調有關部門工作；醫療救治組負責醫院內部的患者救治工作；疫情防控組和交通運輸組則配合醫療救治組做好疫情監測、排查和衛生消殺等工作，協助提供密接人員信息，控制轄區內的疫情傳播；村（社區）防控組具體負責各村鎮的防疫排查工作；后勤保障組負責調配醫療資源、防控資金，及時了解各村鎮的日常所需，定期運送生活物資，配合村（社區）防控組的工作；新聞宣傳組主要負責宣傳報道和輿論引導工作；市場監管組、執法監督組和督導檢查組分別負責監督管理市場秩序、社會治安和其他工作組工作情況。

（二）B縣應急指揮部運行經驗分析

1.建立部門高效聯動的運行機制。應急指揮部通過動員、協調、反饋機制，在較短時間內集中各方力量完成特定任務，增加了各組與外部環境的相互適應性，提高了指揮部及各組辦事的靈活性和有效性。B縣指揮部成立后，從應急事件處置的全過程鏈路出發，合理設置“一辦十組”，保證政令暢通的同時，明確各小組的事權范圍、職責權限，保障各小組在法律和制度規定的范圍內行使職權，增強了小組的自主性，避免管理脫節，各自為政，有效提高部門聯動能力。

2.動員群眾參與應急聯防聯控。突發事件發生后，群眾對于事態的嚴重程度存在認識參差。B縣組織村干部利用“大喇叭”、微信群、宣傳海報等方式發布權威消息，破除網絡謠言，提高群眾自我防控意識，促使群眾積極配合聯防聯控有序開展。此外，應急指揮部充分動員黨員、志愿者、愛心企業等社會力量，經過基礎培訓后參與突發事件中的輔助性工作，為加快突發事件有效解決、緩解政府部門應急工作壓力提供民間力量。

3.發揮應急組織體系持續效能。B縣應急指揮部解散之后，應急管理依舊能夠受到指揮部管理模式的影響，說明應急指揮部能夠通過指揮部成員對政府部門工作產生潛移默化的影響，這同樣是應急指揮部模式常態化的表現之一，地方部門單位并不是通過上層權威指導來完成工作的改進，而是在參與突發事件應急處置之后實現了不同層級主體之間的溝通與協調。雖然目前S省B縣的應急指揮部已解散，但是在應急指揮部成立運作期間的反饋體系保留了下來，在運作的過程中依舊對信息的傳遞起到了積極的作用，保障了信息的真實性，有利于后續疫情防治工作的開展。

四、突發事件應急指揮部模式的優化路徑

突發事件應急指揮部模式和政府公共事務日常管理體制，都是建立在一定組織機構之上，是以職能的區分和界定為基礎的。但突發事件與日常公共事務最大的區別，是事件突然發生，并伴隨對社會正常秩序的危害，這就對指揮部的組織治理體系、地方縱橫關系、信息資源共享和常態化應急提出了更高的要求。

（一）完善基層治理體系，提高基層治理效能

在新冠肺炎疫情防控工作中，我國采取了分區域管理、居家隔離等方法來防止疫情大范圍傳播，在進行疫情監測、病例排查工作時，相關部門對所有居民進行全面的信息登記，這需要群眾的無條件配合，同時也是黨政機關政治權威的體現。在指揮部模式下，這種絕對權威雖然沒有明確的法律依據，但是存在著內部的合法性。雖然目前疫情態勢呈現向好趨勢，但是內防反彈任務繁重，因此必須將其推向常態化，這是使應急指揮部開展應急工作具有強制性、可預期性和相對穩定性的必要舉措，從而最大程度發揮治理效能。同時，在疫情得到相對控制后，復工復產工作便迫在眉睫，穩住經濟地盤、兜住民生底線的重任也成為指揮部的工作重心，需要指揮部進一步進行戰略部署，在宏觀層面上引導市場恢復正常秩序。另外，在此次疫情防控工作中，社區（村）也發揮了最大效能，在基層黨組織的帶領下科學有序地開展疫情防控工作，密切聯系群眾，及時了解群眾的需求和建議。因此，在突發事件的應急處置中，指揮部應當統一領導社區（村）工作，確保社區（村）在協助政府行使權力時堅持黨的領導，在常態化的基層治理工作中起到黨政機關與群眾的連接作用，與指揮部下設的其他職能部門形成一致的治理目標和管理合力，逐步完善我國基層治理體系，發揮最大的治理效能。

（二）理順地方縱橫關系，構建良好協作關系

1.縱向關系的協調理順。首先，事先確定突發事件的權責中心。突發事件應急管理中，縱向關系采取“重心下移”模式，也就是上級政府將權力下放給下級政府。《突發事件應對法》中明確提出，我國縣級以上人民政府在應對突發災害事件時可以由政府領導機關作為應急指揮單位，縣級人民政府將作為災害應對的權責中心，應急指揮部是突發事件治理的第一線，要對區域范圍內的公共安全負責。其次，下級政府享有先期處置權。在上級政府的權力尚未進行轉移時，下級政府在應對突發事件時要承擔起協助和保障上級政府的職責。如下級政府在率先了解到事件信息之后，可直接前往現場進行應急處理，無需等待上級政府的反應和批復，這是政府縱向關系中下級政府所應該具備的權力。法律在給予某一級別政府特定的應急處置權力時，其主要目的是為了能夠更加快速地應對突發災害事件，這樣可以有效避免層層權力交接之間突發事件危害的擴大化。在我國縱向政府關系中長期存在整合過度的問題，一旦下級政府沒有獲得突發災害事件的先期處置權，在面對突發應急災害時就會有所顧慮，因此下級單位需要提高自身的突發事件管理能力，要敢于承擔因為自身處置而造成的風險，發揮自身靈活性大的優勢，有效緩解上級政府的運作壓力。

2.橫向關系的關聯協同。突發事件應急管理中，同一省市的地方政府是否需要進行無差別的權責設計應根據實際情況進行統籌。比較合理的方案是，在相關的法律法規、政策文件中，根據不同地區的經濟差異將行政區域進行劃分，結合該區域以突發事件應對的情況完成綜合評估，給予地方政府單位不同的突發事件應對職責。我國橫向政府關系存在明顯的整合不足的問題，同一層級的地方政府在相互聯動時需注意以下幾個問題：一是跨區域突發事件的應對。在相鄰的地方政府成立應急指揮部對跨區域突發事件進行應急管理時，容易出現指揮部重疊的問題，因此如果發生跨區域突發事件且影響范圍相近的兩個或以上的地方單位，應該由上級政府成立應急指揮部進行應對。二是政府之間的突發事件援助問題。若突發事件影響超出該區域地方政府的應急能力，就需要采取異地政府援助措施。目前，我國使用的援助措施為對口援助機制，這是由上級政府所安排的，帶有一定的強制性，在穩定性方面存在一定的問題。如果所安排的地方單位本身并不愿意進行援助，會尋找各種借口來逃避責任。因此可以采取地方政府自愿互惠原則，通過簽訂突發應急事件援助協議，靈活開展援助活動。

（三）聯動地方信息數據，實現資源有效共享

大數據的精準應用為突發事件應對工作提供了巨大便利。新冠肺炎疫情暴發后，為做好群眾健康監測服務，各地區陸續推出匯集了出行、健康狀況和人員接觸等信息的健康碼，不僅簡化了各單位日常監測的工作程序，還破除了不同部門間數據分割的情況，打破“信息孤島”現象，實現各部門之間的數據共享，有利于指揮部第一時間獲取最新信息，對各部門及地方進行及時的行動研究和決策部署。在保證數據安全的前提下，大數據技術在日常生活中的常態化應用，不僅可以進行日常的健康監測，對于維護社會治安、了解就業狀況、公共交通管理等方面也有重要作用。同時，指揮部在突發事件應對中具有絕對的政治權威。在指揮部模式下，全部資源都由領導小組掌握，再根據各單位實際需求統籌分配管理，既能防止出現資源分配不合理的情況，又能減少各部門之間因為利益問題而相互扯皮。指揮部模式的常態化應用，能夠較大程度實現上級與基層的信息聯通和資源共享，有利于各項工作的統籌管理和分工協作，提升行政效率，將制度優勢進一步轉化為治理效能。

（四）增設常態應急機構，發揮組織持續效能

政府關系本質上是上下級關系，這是一種在權威組織內部的運行邏輯。政府組織要想發揮作用就需要各個部門之間的相互配合，因此一套完善的運行機制是保證政府組織應對突發事件的關鍵所在。政府組織需要根據一定的內在邏輯運行，如果能夠將應急指揮部模式脫離應急屬性，將內在邏輯應用在政府組織的日常運行當中，在日常工作中將政府的各個部門有效連接在一起，既能提高政府組織應對突發事件的能力，也能解決政府組織在處理日常事務時的效率問題。因此，研究并推動應急指揮部模式常態化有著重大意義。從組織設置來看，在突發事件應對工作中，應急指揮部的構建實現了常設結構和臨時機構的統一和過渡，當初期地方政府在資源調配、組織協調中不太順暢時，應急指揮部的成立能很大程度上幫助地方政府完成了緊急時期的應急工作，打破了部門壁壘，在較短的時間內實現了對突發事件的控制。從組織運行來看，應急指揮部的建立并增設常態機構，可以通過對資源的調配協調，短時間內集中大量資源來完成特定任務，圓滿完成突發事件應對工作，這實際上是科層組織對外工作的延伸。