社區志愿服務“志愿失靈”及其破解

趙伯艷，豆亞芳

（天津商業大學，天津 300134）

自1989年我國第一個社區志愿服務組織誕生，到2005年全國社區志愿者工作委員會組建，再到2011年志愿者協會成立，我國社區志愿服務已走過30多年的發展歷程，志愿力量在累進式發展中積淀。2019年1月17日，習近平總書記在考察天津市和平區新興街朝陽里社區時作出了重要指示：“志愿者事業要同‘兩個一百年’奮斗目標、同建設社會主義現代化國家同行。”〔1〕近年來，重大突發公共風險事件頻發，這為社區志愿力量的崛起和志愿服務的蓬勃發展提供了豐富的社會土壤，社區志愿者在應對公共風險事件中發揮了中堅作用。然而，在應急管理情境下，社區志愿服務呈現出越來越濃的“行政化”色彩。黨員干部下沉社區報道并提供志愿服務等“行政化”志愿力量和行動無疑對化解重大公共風險起到了積極作用，但在一定程度上擠壓了民間自發志愿力量和志愿服務的生存和發展空間，而民間志愿力量的活力則關乎志愿服務發展的內生動力和持續性。此外，我國社區志愿服務在發展總體上尚未成熟，意愿低、動力不足、資源匱乏、組織單一、持續性差等志愿失靈問題依然存在〔2〕。

可見，克服志愿失靈和促進社區志愿服務持續化，既要突破導致志愿失靈的傳統窠臼，又要結合新的時代背景和社會發展去發現志愿失靈新的表現形式，并在此基礎上克服時代詬病，探究化解之道和尋求發展契機，尤其要注重提升志愿行動的內生動力和夯實志愿服務發展的社會基礎。因此，本文從志愿失靈的本土特征和時代表現出發，深入分析社區志愿失靈現象，構建推進社區志愿服務可持續發展的全要素體系，以期夯實社區志愿服務發展的內在基石，激發社區志愿服務的活力。

一、社區志愿服務的理論與現狀研究

（一）社區志愿服務的理論研究

創新社區志愿服務體系、探索社區志愿服務持續化路徑，一直是學者們關注的重點。曾天雄從角色重塑和功能定位的角度來探究社區志愿服務創新，主張將社區志愿服務分為安排者、生產者、消費者，通過項目制實現多主體之間的協調合作〔3〕。陳偉東從社區志愿服務的發展歷程出發，探究其理想狀態下的發展模型，提出通過微循環、參與、協商、事務分流四種機制來實現社區志愿服務持續化〔4〕。張帆在探究社區志愿服務的“麥當勞化”中，通過呈現數量決定論、基層政府主導、追求高效率等“麥當勞式”志愿服務的樣態來分析其生成機制，并提出從重質量效果、重精神培育、善用技術、銜接關系四個方面來應對“麥當勞化”趨勢〔5〕。張敏認為，我國社區志愿服務在志愿者選拔制度、部分法律制度、評估制度體系等方面存在問題，并從對社區志愿者進行專業化分類、對志愿服務實行項目化運作、實施制度化管理三個方面提出提升社區志愿服務質量的對策建議〔6〕。整體而言，社區志愿服務研究領域已經積累了較為豐富的研究成果，但在風險社會及其應對的背景下，針對社區志愿服務可持續發展的研究還不多。

志愿失靈理論最早由美國著名非營利組織研究專家萊斯特·M.薩拉蒙提出，他認為志愿組織的產生是為了彌補政府和市場的失靈和功能缺陷，但志愿組織本身也存在志愿性不足、家長式作風、業余性、特殊化等失靈的問題〔7〕2。我國很多學者也對志愿失靈進行了本土化的研究。早在2006年，虞維華在《從“志愿失靈”到危機：薩拉蒙非營利組織研究疏議》一文中深度剖析了志愿失靈理論，系統梳理了志愿失靈理論的產生背景、內在邏輯、應用價值及其局限性，并提出我國志愿組織存在資金匱乏、社會責任缺失、腐敗行為等志愿失靈問題〔8〕。黨生翠在考察中國臺灣志愿服務實踐現狀后，提出臺灣獨特的宗教理念、服務模式、自組織化的趨勢都有效地規避了薩拉蒙提出的志愿失靈困境〔9〕。綜上，志愿失靈理論雖然最早由美國學者提出，具有濃郁的西方經驗色彩，但志愿失靈現象及其破解路徑與志愿組織所處的制度環境、社會環境息息相關。無論是對志愿失靈現象的分析還是對其破解路徑的探索都需要在風險社會這一時代背景下進行本土化的研究。

（二）社區志愿失靈的現實表現

1.普通情境下的社區志愿失靈。第一，社區志愿服務組織資金短缺。在開展社區志愿服務的過程中，各方力量捐贈的資金與志愿活動運行成本之間的缺口較大，從而陷入資金不足的困境。志愿資金短缺與社會經濟發展水平、公眾的慈善意識、資金捐贈渠道是否暢通、社會組織的籌資募款能力有著較大關聯。尤其是在政府的大力推動下孵化和發展起來的社區志愿組織，其資金主要來自于項目制下的政府購買服務，而在具體的社區服務項目開展過程中，政府所能保證的僅僅是基礎的辦公費和“人頭費”，對于更多需要社會動員或資金支出的活動經費難以充分的保障〔10〕。

第二，社區志愿服務存在忽略社區居民需求問題。行政動員是較為日常的公共治理模式，這在一定程度上影響了社區志愿組織開展工作的模式和效率。我國社區志愿組織是在黨和政府的扶持和引導下發展壯大起來的，依托街道和居委會而成立，在街道的直接領導下開展工作，因而我國社區志愿組織開展業務以承接政府主導的志愿活動為主，自主組織開展的活動則相對較少，其行為準則也呈現出較多的行政偏好，削弱了社區志愿服務開展的社區居民需求導向，進而忽略了社區多樣化的志愿服務需求。

第三，社區志愿活動存在形式化問題。社區居民既是社區志愿服務的主體，又是社區志愿服務的對象。然而一些社區志愿者“出場不出力”的“形式化”志愿行為嚴重影響了社區志愿活動的成效。首先，一些社區志愿組織開展活動主要是為了滿足“創文創衛”等臨時性任務的要求，而不是直接從滿足居民多元化的需求出發。注重線上活動而缺乏線下活動，居民參與率低，走過場和形象工程等弊病依然存在。其次，社區志愿服務注重“數字化”和“量化”而忽視實際效果。社區志愿服務考核評優的依據主要是注冊志愿者的數量、開展活動的次數等數量指標，導致出現大量的“僵尸”志愿者和“空殼”志愿者隊伍。這些形式化的表現已經遠遠偏離了社區志愿活動的初衷與使命。實現社區志愿服務持續化發展，亟需摒棄形式主義，力求志愿活動提質增效，向縱深發展。

2.應急狀態下的社區志愿失靈。第一，社區志愿者專業應急能力不足。社區志愿者的應急技能和應急知識儲備直接影響著社區應急志愿服務的質量。一些社區志愿者參與社區志愿活動或是為了理論研究的需要，或是僅僅為了獲取志愿服務積分，但并不具有專業的應急知識儲備。突發事件具有突發性和緊迫性，社區志愿者在缺乏專業應急技能和應急知識的情況下參與志愿服務，難免存在“摸著石頭過河”的困境。因此，解決應急狀態下高質量的社區志愿服務需求與專業社區志愿者緊缺之間的供需失衡問題，是破解社區應急志愿失靈的關鍵。

第二，社區志愿服務多元主體協調機制欠缺。突發公共風險事件使常態下的社區治理體系的穩定性受到極大的沖擊和挑戰，進而造成應急狀態下的社會管理模式迅速進入扁平化的狀態。在這種狀態下，行政管理體制的順暢和行政管理職能部門之間有效銜接就顯得非常重要。然而，在動員、部署和管理突發公共風險事件中的志愿服務事務時，存在應急辦、團委、婦聯等多部門管理的情況，“上面千根線，下面一根針”，社區志愿力量被分割并呈現出碎片化的狀態。應急狀態下良性政社合作機制的不健全加重了社區志愿服務的無序和低效。因此，構建完善的志愿服務管理體系，協調好社區多元主體間的溝通和合作，推動各種志愿力量有序、有效、有力地參與應急管理是實現社區志愿服務“平戰結合”的重點和難點。

第三，社區志愿者應急參與存在短期效應。我國社區志愿服務現階段主要依賴于行政動員，尤其是面臨突發公共風險事件時，在實施社區網格化管理的基礎上輔以黨建引領黨員干部下沉機制。這種行政化的應急資源動員模式具有政令統一的高效化特點，但社會化和社區化動員遠遠不夠，擠壓了社區志愿服務的發展空間，社會自發的志愿力量很難在第一時間跨區域高效地開展工作。在行政化應急資源動員模式下，“運動式”的“行政化”志愿來去如潮，難以扎根社區、融入社區。由此可見，在新的歷史發展階段和社會環境背景下，志愿失靈呈現出新的表征。破解志愿失靈困境，亟需構建社區志愿服務可持續發展的全要素體系，激發志愿精神，激活居民熱情，集聚志愿力量。

二、社區志愿服務持續化的全要素體系構建

作為社會志愿服務體系的重要組成部分，社區志愿服務是促進社會建設和社區治理的重要內容。構建社區志愿服務持續化的全要素體系是促進社區志愿服務持續化的基本路徑。全要素體系包括五大內在要素和三大外部主體要素即：需求與意愿、激勵、資源、志愿服務組織、志愿文化是內在要素，政府、樞紐型社會組織、社區居委會是三大外部主體要素。內外部要素之間具有復雜的關聯性和雙向性特征。

（一）社區志愿服務的內在要素

1.社區志愿服務的源動力：需求與意愿。社區志愿服務的本意和目的是滿足社區居民的需求，尤其是要彌補政府提供的社區服務的不足。由于傳統志愿服務只強調“利他主義”，因而呈現出從志愿組織到受助者的單向度的信息流動，而缺乏對受助者需求的了解和反饋吸收，在社區層面也呈現出社區服務的社區居民需求導向不足。此外，社區志愿服務應該充分尊重志愿者的服務志愿。在充分了解社區服務需求和志愿者的意愿、優勢和特長之后，制作、發放、收集相應的需求和意愿清單，從而設計出合理的志愿服務對接模式，以此達到社區服務和志愿者雙贏的局面，這才是社區志愿服務得以長期運行的關鍵。

2.社區志愿服務的持續動力：激勵。激勵的類型有很多，在不同的社會背景和社會需求下，志愿者的激勵因素也有所不同。針對志愿者志愿行為潛在動機的激勵，比如對社會地位、成就、自尊等需求的滿足都會對志愿行為產生較大的驅動。此外，志愿者在志愿服務的動員和組織的過程中，也獲得了人際互動激勵。良性的激勵機制既能促進社區整體治理，又能促進社區資源流動。時間銀行和積分制的引入為社區志愿服務領域帶來嶄新的活力。時間銀行使社區志愿服務供求之間實現了跨時空交流，將自己志愿服務支付的時間儲存在銀行，需要幫助時便可隨時使用。這種激勵模式有效地激發了更多的居民參與社區志愿服務。而積分制則是通過提供服務來累積積分并隨時兌換生活用品。此外，積分數量還可用于評定志愿者的等級，社區志愿服務組織對星級志愿者進行表彰和獎勵。雖然積分卡兌換實物的價值有限，但給予了志愿者極大的肯定與認可。“小積分撬動大服務”，積分制不僅激發了廣大社區志愿者的熱情，提升了志愿者的社區認同感，還營造了和諧有愛、互幫互助的社區氛圍，調動更多力量參與社區治理，打造共建共治共享的社區治理格局。

3.社區志愿服務的基礎要素：資源。社區資源是社區發展的基礎，主要包括人力、物力、財力以及組織資源，只有充分匯聚和利用社區資源，才能更好地為社區發展服務。我國社區志愿服務供給高度依賴政府和社區主導，供給渠道較為單一，加之志愿服務的復雜性和志愿者缺乏資源調動能力，使得志愿服務和資源匱乏。因此，為保證社區志愿服務的有效運行，迫切需要充分開發資源，廣泛聯系社區內部多元主體，激發社區參與治理和資源共享，實現資源整合，滿足居民的多元需求。在這個過程中，需要重視和發掘社區個體的價值，擴寬社區骨干的動員路徑，發揮社區政治、知識、經濟等各類精英的網絡裙帶作用，做到物盡其用，人盡其才，實現社區志愿服務持續化。

4.社區志愿服務的載體：志愿服務組織。我國《志愿服務條例》中界定的志愿服務組織是指依法成立，以開展志愿服務為宗旨的非營利性組織，可以采取社會團體、社會服務機構、基金會等組織形式。志愿服務組織是志愿服務的組織依托、主體和最重要力量，以其靈活性的特點，積極與企業、政府合作，在社區服務和社區治理中發揮很大的作用。志愿服務組織負有關注社會志愿需求，開展志愿服務以及動員、吸納、管理、激勵、整合基層志愿者的社會責任。

5.社區志愿服務的價值動力：志愿文化。志愿文化是推進社區志愿服務可持續發展的價值動力，其培育和傳承需要各方的不懈努力。志愿服務組織要創造有利于志愿工作的文化氛圍，志愿者在進行志愿服務時也要秉持高度的服務意識和奉獻精神，社區在引導志愿者進行志愿活動時要注意對此加以激發。

（二）社區志愿服務的外部主體要素

外部要素的作用是給予內部要素一個強有力的資源輸入，維持內部要素的循環流動，最終達到社區志愿服務的可持續運轉。外部要素整合了社區志愿服務的供給資源，是實現內部要素良性運轉的前提。

1.社區志愿服務的外部扶持：政府。政府作為社區治理的舵手，對社區志愿服務的發展和規劃具有很大的導向性。首先，在政策制定方面，社區志愿服務種種問題的改善，都需要相應的政府政策支持和合理高效的工作機制作保障。其次，在資金撥付方面，政府既有審批和撥付志愿服務專項資金的權限，又負有考核志愿服務運行成果的責任，是社區志愿服務的支持者和推動者。最后，在整合資源方面，無論是信息資源的匯集、人才資源的匯聚，還是組織資源的匯總，都需要政府去完成。從制定政策到專項資金，再到資源匯聚，這些都需要政府作為外部的權威主體去推進實現。

2.社區志愿服務的技術支持：樞紐型社會組織。滿足社區居民多元化的需求、動員居民參與志愿活動、吸納外部力量支持志愿服務、運用積分兌換技術促進志愿活動等都需要一整套運行規則和專業技術去支撐，而樞紐型社會組織恰恰具有這方面的技術優勢和經驗。樞紐型社會組織不僅帶來新的社區服務和社區治理理念，還有助于促進志愿服務組織之間的資源共享和技術互通，促進了社區志愿服務水平的提升，培育了各級各類的社區志愿者隊伍，拓寬了社區志愿者服務的廣度。

3.社區志愿服務的統籌要素：社區居委會。社區居委會是社區志愿服務的組織者、協調者和監督者。在社區志愿服務系統運作方面，社區居委會成員豐富的在地經驗為志愿活動精細化、精準化地開展奠定了基礎，上承政府，下接居民，雙向嵌入，統籌協調。在社區志愿服務資源吸納方面，社區居委會作為資源鏈接的天然擔當者，兼具“官—民”二重性，具有獨特的群眾性和自治性，能夠有效整合志愿資源，實現對居民的個體化吸附。而在社區志愿服務組織管理方面，社區居委會既有政府的背影，又有居民的身影，在社區和居民中間起著橋梁和紐帶作用。社區居委會不僅能完成行政任務，回應居民訴求，促進社區志愿活動的有效開展，還能迅速組織志愿力量應對風險事件，實現其戰斗堡壘的作用。

（三）社區志愿服務要素的關聯性分析

社區志愿服務各要素并非單一地發揮作用，而是作為系統的一部分發揮整體功能。首先，社區志愿服務存在一個動力系統，社區的需求與志愿者的意愿是社區志愿服務的源動力，激勵機制是持續性動力，志愿服務文化是價值性動力。上述各動力之間相互作用，時間銀行、積分券等激勵機制和志愿文化將需求與意愿這類源動力統合起來，形成持續性的動力支持。其次，政府出臺激勵性措施，是志愿者和志愿服務組織開展志愿服務行動的前提，并為樞紐型社會組織向社區輸入專業技術奠定政策依據和合法性。最后，內外部要素之間各自發揮著特殊的作用，形成優勢和功能互補，嵌入社區志愿服務的運行中，久而久之，社區志愿文化不斷沉淀，形成了良好的社區志愿服務文化氛圍，社區志愿服務各要素之間也形成了內循環，共同推動著志愿服務的發展。社區志愿服務可持續化的要素關聯和內在邏輯如圖1所示。

圖1 社區志愿服務可持續化的內在邏輯

三、社區志愿服務持續化的推進路徑

構建實現社區志愿服務可持續發展的全要素體系，需從強化黨建引領、資源保障、項目化運作、多元化激勵以破解志愿失靈困境、促進社區志愿服務持續化發展。

（一）堅持黨建引領社區志愿服務可持續發展

以黨建引領社區志愿服務，充分發揮社區黨組織的資源整合和價值引領功能，對各類主體進行統合與協調，激發社區治理活力，克服志愿失靈困境，再造社區治理秩序。只有充分發揮社區黨組織的治理優勢，才能引領社區志愿服務實現持續化，建構更加全面的要素體系。首先，黨建引領社區志愿服務，將制度優勢轉化為治理效能，將政治優勢轉化為資源優勢，吸納人才，匯聚資源。其次，發揮社區黨員先鋒模范作用。通過組建黨員服務隊、劃分黨員責任區、設立黨員先鋒崗等形式，發動黨員帶頭攻堅克難，以點帶面，帶動居民參與社區志愿服務。最后，志愿文化是需要時間沉淀的，培育志愿精神更需要黨建引領，實現其持續化。

（二）保障社區志愿服務的資源基礎

只有社區引入足夠的資源，才能有能力吸納更多的志愿者參與到社區志愿服務中來。不同社區志愿主體的資源能力、優勢有所不同，如何利用各方優勢，增強社區的造血功能，實現多方力量參與，提供更多的資金支持、物質保障是破解志愿失靈的根本舉措。首先，依靠黨和政府的權威和政策，聚集更多的合法性資源于社區志愿服務中，在公共財政資源方面，加大對社區志愿服務的資源傾斜力度。其次，充分發揮社區居委會與社區居民關系密切的優勢，發揮匯聚信息和整合資源的作用。最后，借用樞紐型社會組織豐富的技術經驗，運用網絡技術和大數據平臺實現社區志愿者與服務對象的有機銜接，發揮技術統攝力，掃清志愿者與服務對象之間的空間、時間障礙，實現資源利用最大化、最優化。無論物質資源，還是人力資源，抑或是技術資源，都需要各主體互相協調、各盡其責，竭盡全力來保障社區志愿服務的資源基礎，從根源上破解志愿失靈。

（三）強化社區志愿服務的項目化運作

為民辦實事、辦急事、辦要事是社區志愿服務的宗旨。項目化運作作為高效的治理措施，有的放矢，有利于提升志愿服務的質量，提高志愿活動的效率。項目選擇時，應淡化行政偏好，充分了解和吸納居民的異質化需求，充分考慮其處境；項目實施應接受全民監督，實現運作透明化；項目結項應嚴格審核，杜絕徇私舞弊，確保公平公正。對社區志愿服務實行項目化運作，以項目帶動服務，以質量評估活動，推動社區志愿活動規范化，提高居民參與度和滿意度。

（四）健全多元化的社區志愿服務激勵機制

在全要素體系中，激勵機制是推動社區志愿服務可持續化的動力。一直以來，人們持有志愿服務即是無償貢獻的觀念，對志愿行為更多是進行精神嘉獎，忽略了其他激勵措施，未能滿足志愿者的潛在動機和需求。因此，應健全志愿回饋機制，實現激勵精細化、多元化。首先，建立科學合理的社區志愿服務評價機制以作為有效激勵的前提，要以志愿難度、時間等來衡量志愿服務的效益，摒除無差別的志愿評價。其次，采用多元化的激勵方式。充分尊重社區志愿者的需求與意愿，在提高志愿工作與志愿者能力匹配度的基礎上，滿足其個人成長、社會形象提升等期待，注重滿足志愿者的成就動機。最后，積極推行積分兌換制，量化志愿活動。積分兌換使得志愿活動常態化、制度化、可視化，同時，量化的志愿活動能有效地提升志愿者的積極性，避免志愿活動“節日熱”的出現。