突發公共衛生事件中社區志愿服務及能力提升路徑
——以H市X社區應對新冠肺炎疫情為例

肖 俏，葉 祥

（遼寧師范大學，遼寧 大連 116029）

一、問題的提出

突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重損害社會公眾健康的，重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。近年來，隨著社會人群的流動性快速提升，突發公共衛生事件影響越來越大，引起廣泛的社會關注。從影響深度和廣度來看，新冠肺炎疫情是當前世界范圍內最大的突發公共衛生事件，給基層治理提出了更多更復雜的挑戰。

社區作為國家治理的基礎單元，“雖遠在核心權力之外，卻是權力延及基層的基礎單位”〔1〕31，是國家政權體系建設和治理體系構建的重要環節。2020年2月，習近平總書記在北京市調研指導新冠肺炎疫情防控工作時強調：“全國都要充分發揮社區在疫情防控中的阻擊作用，把防控力量向社區下沉，加強社區各項防控措施的落實，使所有社區成為疫情防控的堅強堡壘。”〔2〕由此可見，社區在應對突發公共衛生事件中具有重要地位和作用。但是，實踐中社區面臨著職責超載、機制怠滯等問題，在突發公共衛生事件中表現更加突出，一定程度上制約了社區治理效能的提升，而志愿服務逐漸成為紓解這些難題的有效方式之一。社區志愿服務在抗擊新冠疫情防控中發揮出的巨大作用即是最生動的案例。因此，如何推動社區志愿服務朝著規范化、科學化方向發展，促進突發公共衛生事件中社區志愿服務能力提升，是我國社區治理與公共危機治理理論和實踐都亟待解決的問題。

一段時間以來，學界對于社區志愿服務的實證研究更多地傾向于對發達地區先進經驗的推介，而對數量更加龐大、更能代表社區志愿服務情況的普通社區關照不足，H市X社區即是其中一員。通過剖析這一類型社區志愿服務存在的問題及成因，可以在極大程度上了解我國基層治理和社區志愿服務狀況，助力社區治理效能提升。

二、社區志愿服務發展狀況

社區志愿服務是完善社區服務的重要方式，也是突發衛生事件中社區服務短板的有效彌補路徑。當前，社區志愿服務的重要性日益凸顯，發展態勢持續向好并取得顯著成效。但與此同時，也有一些問題仍需改善。本研究基于H市X社區進行個案分析。H市X社區成立于2017年6月，現有10名工作人員，主要負責黨建、民政、社保等事務，社區管轄范圍包括已建成小區有15個，轄區內共有9000多住戶，部分入住率已達70%。

（一）社區志愿服務的成效

黨的十九屆四中全會明確提出，要健全志愿服務體系。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，健全志愿服務體系，廣泛開展志愿服務關愛行動。這些要求既是對我國志愿服務成效的肯定，也為志愿服務的發展指明了方向。當前，我國社區志愿服務已經取得的成果主要表現在三個層面〔3〕。

1.社區志愿服務具有普遍性，涵蓋了基層治理的諸多方面。社區志愿服務以社區為服務場所，基本涵蓋了社區生活的方方面面。例如，助老、社區便民服務、助殘、環境衛生、文化宣傳等。同時，志愿組織和人數亦日益壯大，社區志愿服務的規模和時長仍呈明顯的上升趨勢。截至2021年7月，H市全國志愿服務信息系統實名認證志愿者人數近57.5萬人，占全市總人口的16.49%，注冊團體總數2642個，登記項目總數6555個，項目總時長約395萬小時。

2.社區志愿服務對國家精神文明建設促進作用顯著。無償、自愿、自發是社區志愿服務的顯著特征。大批優秀的志愿服務隊伍組織在開展活動的過程中，成為聯結、承載各類社會志愿活動服務公益活動的有效載體，是社區志愿服務活動的重要紐帶。志愿者圍繞法治宣傳、關愛留守、環境衛生、文明勸導等方面，深入、持續地開展志愿服務活動，豐富了自身的精神內涵，也為居民樹立了良好的榜樣，滿足了廣大市民群眾多樣化的生活服務需求。

3.社區志愿服務在一定程度上彌補了社會保障體系的空白之處。社區志愿服務在服務種類多樣性、服務層次基層性和服務時間機動性等方面具有政府部門難以比擬的優勢。例如新冠肺炎疫情發生之后，H市X社區的志愿活動即快速開展，在小區實施完全封閉式管理的情況下，志愿者承擔了部分居民信息登記錄入和環境消殺等工作，上門幫助每個小區及其居民購買生活必需品，保障居民的日常生活需求。這些服務都在極大程度上緩解了突發公共衛生事件下社區人員緊張、職責超載等問題，激活了社會保障體系的“末梢神經”。

（二）社區志愿服務存在的問題

社區志愿服務工作的開展豐富了基層治理的實踐，使基層治理水平得到提升。在新冠肺炎疫情發生之后，H市X社區的志愿服務組織能夠快速響應、行動，取得顯著成效，但綜合保障、專業化水平和協同治理還待進一步完善。

1.志愿服務綜合保障不完善。志愿服務最主要的特征是自愿性、無償性、公益性，但這并不意味著志愿服務不需要物質和權益保障。當前，存在社區志愿服務組織各項保障落實不到位問題，主要表現在經費短缺、物資儲備不足、需求不清晰和激勵方式單一等方面，制約了社區志愿服務的可持續開展。

H市X社區志愿組織的活動資金主要依靠一般性的財政補貼，依法獲得的社會企業合作捐贈、資助，本社區志愿組織自行籌集，活動經費始終匱乏，較難滿足專項志愿活動的需求。在新冠疫情發生后，志愿組織的活動經費情況更為艱難。盡管志愿者和社區居民對疫情防控工作進行一定的支持，但始終存在資金缺口。這就限制了志愿服務的工作效能和可持續性，難以發揮出志愿服務的最優效果。新冠肺炎疫情初期，由于X社區防疫意識較薄弱，沒有足夠的物資儲備和明確的物資需求清單，導致持續性的補給較弱，無法滿足一線崗位的需求，如志愿者在工作中缺乏防護裝備、意外保險等必要保障。在服務過程中，志愿者亦會產生飲食、交通等費用，但是志愿服務組織無法為志愿者提供餐補、車補等費用，這在一定程度上影響了志愿者招募的規模，也影響了志愿服務的可持續性，加劇志愿服務人員不足的問題。同時，對志愿者的激勵單一，主要為精神層面的鼓勵，還存在嘉獎的方式單調、重復、影響力小等問題，無法滿足部分志愿者對自我實現的期待。

2.志愿服務專業化程度低。由于對志愿服務活動的理解不深入，公眾對志愿服務存在誤解，認為志愿服務主要是簡單的體力勞動。志愿者被當作廉價的甚至免費的勞動力，得不到應有尊重的情況時有發生。事實上，隨著志愿服務領域的拓展，對志愿服務專業化的需求與日俱增。志愿服務的專業化不僅包含志愿組織的管理專業化，還包括志愿者對專業技術的掌握問題。

X社區志愿服務專業化程度不足主要體現在：日常管理不規范，管理人員不專業、志愿者技能不足。第一，志愿服務動員和管理不到位，志愿者人數難以滿足需求。在防疫工作中，由于缺乏統一的志愿服務管理、監督和指導，導致低水平的志愿服務項目重復運作；由于志愿組織缺乏必要的預案管理和項目管理經驗，導致其欠缺應對突發狀況的能力，難以提供科學化、精準化的專業性服務。第二，志愿服務組織管理者不能專職工作。現任的X社區志愿組織主要管理者大多數為兼職。在疫情期間，各企事業單位停工，管理者們在社區志愿工作中付出的時間較為充裕。在疫情得到控制以后，各個單位陸續復工后，管理者們投入到社區志愿服務工作中的精力減少，一定程度上降低了社區志愿服務在組織、計劃、協調中的效能。在這種情況下社區志愿者協會往往呈現出一種無力的狀態：管理人員時常缺位，志愿者組織缺少領導者，凝聚力下降。此外，部分社區志愿者協會的管理人員項目管理能力不足，容易從傳統經驗角度解決問題，而非訴諸科學管理方案。第三，志愿者缺乏專業知識和技能。為了有效應對新冠疫情，志愿者不僅要完成常見的體力勞動，還要為社區和卡點進行防疫消殺，提供心理疏導等服務，這些工作都要求志愿者具有專業的技能儲備。但是，大部分志愿者并不擁有專業的基礎醫學知識，對于一些簡單的防護措施也不能正確、熟練地掌握，志愿者也難以在短時間內接受大量的專業訓練。志愿服務常態化隊伍建設缺失，協會的培訓制度不健全也是當前較為突出的問題。志愿者協會以“人多力量大”的思路招募志愿者，有些志愿者并沒有接受培訓，有些居民報名了社區志愿者培訓，卻以各種理由缺席，浪費了社區資源。

3.多元主體協同機制不健全。社區志愿服務并不是新興事物，其發展是由頂層設計與基層治理的迫切需求共同推動的。近年來，社區志愿服務在諸多方面取得長足發展，但在疫情期間也暴露出志愿服務存在政府與社區之間、社會組織與志愿服務組織之間、社區與志愿服務組織之間多元主體協同不健全的問題。

就X社區而言，多元主體協同機制不健全也比較明顯。第一，志愿者協會定位不清晰與經驗不足并存。疫情之前，社區志愿組織定位于解決社區居民日常生活困難。疫情之后，之前的服務定位顯然不能滿足社區應對疫情防控的需求。X社區志愿服務組織成立僅三年多，在疫情下開展志愿服務尚屬首次，未能及時調整志愿服務內容，亦沒有成熟的經驗以供參考，影響了X社區志愿服務功能的發揮。第二，社區志愿服務融合體制機制不健全。同大多數志愿服務組織一樣，社區志愿者協會一般具有“官民二重屬性”：“社區基層群眾中間自發組織成立的，針對某個特定領域開展志愿服務的社區志愿組織，這類組織具有典型的‘民間性’，但同時，為了謀求一定的政策的支持和幫助，以及完成團隊、志愿者注冊流程的要求，這些民間社區志愿組織一般都會掛靠在社區或上級政府職能部門，接受主管部門的指導和管理，因此也具有‘官方性’”〔4〕。X 社區志愿者協會在社區黨委的組織下發起成立。成立以來，人員不斷增加，組織規模進一步擴大，協會組織管理主要由各社區志愿者組成，結構單一。突發的疫情使得X社區志愿者協會與相關部門的配合機制不順的問題更加突出，具體表現在：志愿組織缺乏自主性，對政府過多或者盲目的依賴；政府管理志愿組織越位和缺位并存；志愿組織之間缺乏良性互動機制。

三、社區志愿服務能力的提升路徑

不斷提升突發公共衛生事件下社區志愿服務能力，不僅是完善基層社會治理的應有之義，也是不斷滿足人民對于美好生活向往的生動實踐。X社區在突發公共衛生事件中志愿服務存在的問題有其獨特性，但更具有社區志愿服務普遍存在的共性問題。提升社區志愿服務能力，需要從環境支持、人員稟賦和組織結構優化三個方面持續推進。

（一）加強對社區志愿服務的綜合保障

社區防疫志愿工作應當具有合理、必要的保障，在項目資金、防護用品供應等方面做好充足準備。首先，要多渠道募集資源，強化志愿服務的物質保障。社區志愿服務組織應主動拓寬項目經費來源渠道，包括社區招標、社會援助、居民共建等，增強志愿服務工作的穩定性，為其發展注入動力。可以與社會企業建立合作關系，通過企業與社區共建的方式，完善志愿服務物質供給機制，盡量避免出現由物資等可控因素帶來的不可控局面。也可以通過中國志愿服務基金會設立社區新冠肺炎疫情防控專項基金，通過線上募集，解決一部分組織運行過程中的資金問題。在保證資金來源渠道穩定和多樣的前提下，社區志愿服務組織還可以結合社區防疫工作實際，為志愿者提供必要的防疫物資及安全保障，盡可能保障志愿者的安全及改善志愿者的工作環境。

其次，健全激勵機制，激發志愿者參與熱情。志愿服務組織可以對表現優異的志愿者給予物質獎勵或者精神表彰；也可以設立社區星級志愿者評定標準，評選出服務達到一定次數的星級志愿者，給予合理的優待；還可以通過社區公眾號對志愿防疫活動中優秀的先進個人予以宣傳，以此來傳播協會志愿服務的宗旨，弘揚志愿服務的精神。另外，應當關注志愿者對激勵形式的期待，在尊重個體差異需求的基礎上完善相關激勵機制。一方面，志愿者組織應給予志愿者充分的尊重，社區加大對志愿服務文化的宣傳，使居民充分了解志愿服務的宗旨、任務、作用和公益精神，使其對待志愿服務的心態更加包容，減少矛盾與沖突的發生，從而支持志愿組織工作的開展；另一方面，加強社區對志愿者服務的政策與法律支持，進一步推動包括志愿者注冊、管理等制度的完善，切實保障志愿者人身安全等權益。

（二）提升社區志愿服務專業化水平

第一，在志愿者招募環節，制定合理的招募規劃，多吸納專業人才。“志愿者的招募是關乎社區志愿服務隊伍質量高低的緊要卡口，需要加強對招募制度的補充完善，及時彌補招募中存在的缺陷與漏洞，選擇出適應社區志愿服務崗位的志愿者。”〔5〕招募規劃應以社區實際情況與需求為基礎，引導具備專業技能的人員成為社區志愿者。例如，社區可以與當地大學進行長期合作，吸引高校輸送各類專業高素質人才在社區進行實習。這既給學生提供了實踐的機會，又能提高本社區的志愿服務水平。另外，應當完善社區志愿者登記和管理，對志愿者“進出”實行動態管理，對長時間未參加志愿服務的志愿者進行標注，使志愿組織了解真實的志愿者規模。也可參照“《關于支持和發展志愿服務組織的意見》，依托當地高等院校、黨校建立志愿者培訓基地，培養專業技能高、團隊精神強、能長期參與社區志愿服務的熟悉崗位的社區志愿者”〔5〕。第二，在志愿者培訓環節，應當加強志愿者組織負責人及志愿者培訓的專業化和常態化。“既要增強應急志愿者自身的專業能力，也要依托各類專業機構和團隊建立系統的應急協作網絡。”〔6〕對于負責人的培訓，應當注重于其項目管理、危機管理、人員動員和組織等方面能力的提升；對于志愿者則應注重于項目執行、團隊合作以及具體的防疫消殺、醫療救助等實用技能提升。培訓應當采取多種形式，如情境模擬培訓、實地觀摩、定期培訓、線上學習等。第三，從需求對接角度，加強資源信息共享。“加強多元主體互動，深化規則解釋，建立社區志愿服務的相關主體——志愿者、行政機構、草根組織、社區民眾、社區企業等的互動空間，創建互動平臺，促進志愿服務供給與需求的對接。”〔7〕社區志愿組織應該向全國其他地區學習先進的志愿服務知識，探討優秀的志愿服務案例，在學習研討中不斷提升自身的水平，彌補社區志愿服務領導能力不強的缺陷。同時，社區應邀請先進志愿服務社區的相關負責人進行交流，溝通經驗、相互借鑒，從創新管理模式的角度實現社區志愿服務的新突破。

（三）增強社區志愿服務組織的自主性

“志愿組織之所以在志愿服務過程中具有不可替代的作用，關鍵在于志愿組織的非官方性和自治性，這與政府的官方性形成鮮明對比。”〔8〕因此，社區志愿組織要明確自身非官方自治組織的特性與民間自治服務組織的定位。盡管社區志愿組織在很大程度上依賴于政府的經費支持，但在志愿服務的過程中其與政府并不是領導與被領導的關系，而是合作與協作的關系。這就需要社區志愿組織與當地政府形成良好的互動關系，一方面要積極爭取政府的經費與政策支持，同時又保持足夠的獨立自主性；另一方面，政府應當引導、指導社區志愿服務組織建設，推動、整合社區志愿組織不斷完善和發展。社區志愿組織要明確自身的性質，堅持志愿服務的本質，找到自身定位并做好發展規劃。

優化志愿組織內部運行機制也是增強其自主性的重要手段。第一，要充分發揮黨員先鋒模范作用。在H市疫情最嚴重的時期，X社區內的廣大黨員積極加入志愿服務的隊伍中，發揮先鋒模范作用，為防疫工作樹立了榜樣。在疫情防控常態化的背景下，社區志愿者協會可以在社區黨支部的領導和支持下，發展優秀志愿者加入黨組織，建立多支黨員模范志愿服務隊，引領其他普通志愿服務隊開展防疫工作。社區黨員志愿者自身也應該主動學習防疫知識與志愿服務相關理論，將志愿服務的精神融入防疫工作的實踐中，促進志愿服務工作的發展。第二，營造良好的志愿服務氛圍，引導居民正確認識志愿服務。防疫志愿者在社區中，要建立防疫志愿工作項目，引導和吸引社區居民加入進來。社區黨支部應結合社區志愿者協會的工作性質，向廣大居民宣傳志愿防疫工作的成效，提升社區居民的積極性和主動性，加入社區防疫工作中。社區公眾號也可以進行宣傳，將防疫工作的實踐過程放在推送中，展示防疫志愿者的工作成果，號召社區居民加入，以壯大志愿者隊伍。