中國鄉村治理模式歷史演進及啟示

王 馨，趙 鑫

（東北農業大學，哈爾濱 150030）

鄉村治理模式是指國家與社會主體通過權力綜合配置處理鄉村社會公共事務的制度模式。在鄉村振興戰略的時代背景下，回溯新中國成立以來鄉村治理的歷史進程，探索鄉村治理的演進規律，可為當前鄉村治理模式合理建構提供理論依據和實踐指引。

一、中國鄉村治理模式的歷史演進

新中國成立后，伴隨社會歷史發展的總體趨向，鄉村也歷經了由傳統向現代化轉型的不同階段。通過結合中國歷史宏觀脈絡與黨和國家鄉村政策的總體變遷，對鄉村治理模式演進進行梳理，可見農民主體地位更加凸顯，實際模式更加趨于科學化、民主化，實際治理效能顯著增加。筆者依據時間線索將鄉村治理模式演進劃分為四個階段，以期為更加合理地建構鄉村治理模式提供理論依據和實踐指引。

（一）“政權下鄉、民主建設”模式初創階段（1949—1958年）

新中國成立后，為了促使新生人民政權日趨穩固，國家對傳統鄉村社會進行了大規模的現代化改造。農民協會在黨的領導下由群眾自愿結合組織形成，并引導農民從事政治建設、經濟建設、文化建設，行政命令開始真正落實于農村基層中，這終結了封建社會“皇權不下縣”的歷史傳統，同時也消解了封建禮教對于群眾思想的禁錮?！靶抡喔鶕夥艖馉幍某晒μ剿鹘涷?，在鄉村建立其政權組織——村人民代表會議和村人民政府”〔1〕，鄉（行政村）被正式確立規范為我國基層政權形式，基層人民代表會議制度也系統保障了農民的合法政治權益。1954年憲法明確了我國基層的政權單位為鄉鎮，由鄉一級對自然村、行政村進行領導。而在村級層面，黨領導下的“互助組”“合作社”等經濟組織實際充當了政權組織的角色，出現了村社一體化的趨勢。黨的領導核心作用在合作化運動中不斷凸顯，基層黨組織大規模成立并培養了大批新黨員，這些新黨員在經濟組織中擔任領導骨干，起到了向上暢通群眾意見、向下傳達政策指示的作用，這有力推動了鄉村社會的恢復發展。

回溯1949年至1958年人民公社制度確立前的歷史時期，鄉村治理圍繞“土地改革”與“農業合作化運動”兩大主題開展，“政權下鄉、民主建設”成為了鄉村治理的主旋律，這不僅實現了民主向基層的延伸，也助力了遺留革命歷史任務的完成。在黨的領導下，農民開始了“民主政治”的嘗試，并參與了鄉村綜合治理的工作，這為新政權在農村地區的穩固奠定了扎實基礎。但另一方面，由于治理模式初步建立，部分政策具有盲目性而不切合實際，最終在諸多因素影響下最終走上了“政社合一”的道路。

（二）“政社合一”模式主導與分化階段（1958—1984年）

為了盡快改變經濟文化的落后面貌，1958年8月下旬，中共中央政治局擴大會議制定通過的《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》中指出：“人民公社是形勢發展的必然趨勢……在目前形勢下，建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社，是指導農民加速社會主義建設，提前建成社會主義并逐步過渡到共產主義所必須采取的基本方針。”〔2〕“政社合一”的人民公社制度模式過于“理想化”地將國家行政權力與社會權力進行高度統一，然而這種“全能模式”但卻脫離了當時生產力發展的實際水平，最終促使當時農村出現了社會、經濟、文化生活均高度政治化的趨勢，實則阻礙了生產力的發展。

1978年，黨的十一屆三中全會中通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》深入討論了“三農”問題；1979年4月，中共中央又通過了《關于加快農業發展的決定》，這兩個“決定”讓中國鄉村開啟了體制改革的新紀元。1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，明確提出首要任務是政社分開，同時建立鄉政府與鄉黨委。之后，全國范圍內人民公社已全部轉為鄉鎮建制，徹底終結了人民公社制度的歷史。

作為社會主義初級階段一次新型治理模式的嘗試，人民公社制度本質上是黨領導下的“一元治理”模式，在其存續期間可分為兩個不同階段。1978年前，該制度占據絕對主導地位。1978年后，伴隨政策變革與觀念更新，逐漸趨于瓦解，最終為鄉鎮制所取代。“一大二公”的人民公社制度，一方面促進了共和國政權的穩固，有助于消滅資本主義殘余，破除傳統封建觀念以及提高弱勢群體生活質量；另一方面，由于冗雜的管理機構以及脫離實際的生產模式導致“平均主義”以“共產主義”形象出現，挫傷了農民群眾積極性，造成了人力資源的大量浪費，農民的自發動力也在一次次政治運動之中消弭殆盡。

（三）“鄉政村治”模式探索與深化階段（1984—2012年）

黨的十一屆三中全會后，伴隨經濟體制改革，政治體制改革也由此展開，鄉鎮建制被重新確立，“鄉政村治”模式被大規模推行?！班l政村治”是指在縣下設鄉鎮政府作為基層政權機關實施行政管理，鄉鎮之下設村民委員會為村基層群眾性自治組織在本村范圍內實行公共自治?！班l政村治”模式將以往治理模式的“一元體”特質分化為“一元二體”特質?！啊辉粗膏l鎮政府與村民委員會皆來自人民、依靠人民和服務人民；‘二體’即指鄉鎮政府與村民委員會在產生方式、組織構成和職能目標上均有所不同?！薄?〕這一模式克服了以往舊制度的限制，重塑了鄉村社會的總體機制，讓農民鄉村治理主體地位更加明晰，極大地促進了農村發展。但由于該模式部分制度未細化，也致使權責失衡等現象發生。

1988年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》明確了村民委員會的組織結構與運行流程，用法律形式保障了村民基層民主自治權。在“鄉政村治”模式良性運作下，農民生產積極性得到前所未有的提高，鄉村治理實現了新的飛躍，為社會主義現代化事業的發展提供了可靠的“三農”基礎?！班l政村治”模式確立后，國家并未停止改革，從新農村建設的提出到農業稅的全面廢除，“三農”政策日漸創新，讓農村基礎設施建設與農民生活均有了質的提高。

（四）“三治融合”現代化建設階段（2012年至今）

2012年后，農村工作被更加予以重視，“鄉政村治”模式進一步細化，創新形成了“三治融合”的現代化治理體系?！叭稳诤稀笔侵竿ㄟ^自治、法治、德治三種手段共同處理鄉村主體事務。該模式作為一種現代化體系的創新，最初來自于浙江省桐鄉市的成功實踐，該地通過將三種方式融為一體進行鄉村建設，不僅達成了鄉村治理和諧有序的預設目標，同時也樹立了高質量、高水平的模式典范，此模式隨后在全國范圍內迅速普及，開啟了改革新紀元。

2017年，黨的十九大報告正式提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，通過將自治、法治、德治加以融合，以共商共建共享的方式吸引全民全面參與鄉村治理的全過程，這不僅使治理水平有效提升，也讓社會環境明顯改善，最終發展成為當前的主推模式。

“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重。”〔4〕“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡泥l村振興戰略總目標的提出，標志著鄉村發展邁入了嶄新時代，這不僅助力鄉村早日實現治理體系和治理能力現代化，也引領農民將農業發展、農村美麗、農民富裕的夢想早日變為現實。

二、中國鄉村治理模式演進趨勢

新中國成立以來的70余年間，鄉村實現了由無序至有序、貧困至小康、落后至現代化的偉大飛躍，鄉村治理也在理念、政策、方式的不斷更迭中形成了具有積極意義的指導經驗。通過探尋歷史演進趨勢，可找尋新時代破解鄉村難題的真正密鑰。

（一）黨的領導核心作用日趨穩固

新中國成立后，黨通過基層組織的建立使影響力延伸到了祖國邊陲與農村基層地區，鄉村建設開始在黨領導下全面展開，并在總體上實現了黨的領導全覆蓋。人民公社時期，黨的領導核心作用進一步凸顯，黨通過在農村生產隊的基礎之上建立眾多黨支部與黨小組，進一步細化了基層組織結構。改革開放后，鄉鎮黨委、村黨組織的體系架構更加完善，基層民主在黨組織引導下開展，黨實際領導效能得到充分發揮。2012年黨的十八大后，農村基層黨建工作更加被予以重視，黨員群體的綜合素質不斷提高，并在脫貧攻堅、抗疫斗爭等各項事業中充分發揮了先鋒模范作用。正是在黨的領導之下，鄉村實際治理更加趨于現代化、規范化。

堅持黨對一切工作的領導是農村發展的必要前提，黨始終關注“三農”問題，雖然各時期政策有所差異，但在總體上堅持實事求是的工作方針，根據主要矛盾和歷史任務進行針對性的政策調整。從新中國成立初期的土地革命和合作社運動，到改革開放后改革體制引導農民致富，再到新時代徹底解決農村區域性整體貧困問題，邁上鄉村振興道路，黨始終是“三農”事業的偉大領導核心，也是農村治理的領導力量。伴隨社會主義建設事業的不斷發展，黨在農村地區的領導核心作用也日趨穩固。

（二）農民主體地位日漸加強

新中國成立初期，土地改革讓農民真正擁有了屬于自己的土地，合作化運動又使農民的主體地位初步定型。人民公社制度存續期間，土地制度轉變為集體所有制，這種制度雖在一定程度上改善了農業生產條件，加大了對于弱勢群體的關懷，但也一定程度上削弱了鄉村發展總體活力。改革開放后，家庭聯產承包責任制的推廣促使農村社會增強了活力，農民的權益得到了重視和保障。黨的十八大之后，農村條件不斷發展，民生水平不斷改善，農民主體地位進一步加強。

農民是農村社會的主體，同時也是鄉村治理的主體，因此農村工作必須堅持以農民為中心。歷代中國共產黨人均深刻認識到了“三農”問題的重要性，積極引導建構農民在鄉村社會的主體地位，積累了寶貴而豐富的經驗。中國共產黨始終不忘農民是農村的根本，“三農”政策始終聚焦農民的主體利益，將民生作為評價政策的最好標準，切實滿足農民群眾對于美好生活的追求。堅持以農民為中心，這是我們黨處理農村工作所堅持的基本方略，從新中國成立初期的“政權下鄉”到如今的“鄉村振興”，農民的主體地位呈現了不斷遞進的趨勢。歷史經驗表明，只有認真傾聽農民訴求，保障農民權益，滿足農民“耕者有其田”的夢想并實現對于自身事務的當家作主，才能保證農村地區的長治久安。

（三）治理模式體系效能日益增進

新中國成立初期，農民通過農民協會和合作社實現了“民主自治”，這使得鄉村社會諸多陋習趨于瓦解，同時也為進行土地改革和合作化運動掃清了障礙。但“民主自治”存在諸多不成熟的方面，具體政策法規執行存在偏差，諸多問題亟待解決。人民公社時期，“政社合一”制度使村社組織趨于行政化，農民生產生活被嚴格約束，公有化程度過高的政策并不切合實際，在一定程度上也扼制了農民積極性。改革開放后，在行政村實行“放權性”自治，這既保證了政治方向的正確，又激發了鄉村社會活力，促進社會向前發展。黨的十八大之后，黨更加注重基層政策與國家總體的契合性，“鄉政村治”模式圍繞著“治理有效”的目標進行了一系列大刀闊斧的改革，實現了農村環境的充分改善與農民生活質量的充分提高，鄉村振興戰略目標的提出又使農村向著“鄉村治理體系與治理能力現代化”的目標持續發力推進，促使鄉村治理體系更加規范化、人性化、實效化。

在鄉村治理模式演進的實踐過程中，伴隨治理模式不斷健全，體系效能也日益增進。治理有效作為進行鄉村治理的基礎目標，需要有完善的政策制度為標準并嚴格執行落實。治理模式歷經70多年的更迭，實現了由低效自治向高效民主的轉變。實踐表明，從新中國成立初期的單一民主自治到現如今的多元主體共同參與治理，法治化、規范化程度不斷增加，治理機制和治理體系更加完善，治理效能實現了倍增，總體實現了由人治到法治、治標到治本、約束到協調的轉變。

三、鄉村治理模式演進的當代啟示

中國共產黨依據不同歷史時期基本國情的變化更新相應治理模式，70余年的實踐一直致力于“治理有效”目標的達成，這不僅為我國“鄉村振興”目標實現奠定了重要現實基礎，也為新時代鄉村治理模式的完善提供了經驗啟示。

（一）堅持黨的全面領導

中國共產黨的領導是確保鄉村治理有效的首要前提?？v觀歷史，黨在新中國鄉村事業中始終充當著領導核心的角色，黨的領導不僅是歷史和人民的雙向選擇，也是鄉村事業取得成功的關鍵所在。旗幟鮮明堅持黨對鄉村治理的領導，確保路線方向正確，對于鄉村振興事業至關重要。中國特色社會主義制度能夠集中力量辦大事的關鍵就在于中國共產黨的領導，“黨的領導在鄉村治理中是整合各類資源、提高鄉村治理效能的關鍵”〔5〕。

黨在農村工作之中始終發揮著領導核心作用，引導具體路線、方針、政策的制定，同時也指引著鄉村治理的演化方向。中國共產黨作為農村發展的引導者，通過基層組織發展了一批又一批農民黨員，不僅為政策執行落地提供了現實力量，同時也密切了黨與人民群眾的聯系。黨始終重視對于基層組織的建設，通過提升黨支部的組織與動員能力，凝聚各界力量，引導群眾參與到治理工作之中，推動治理模式不斷完善，實現治理效能提升。

只有堅持黨的全面領導，才能推動農村工作不斷向前發展。為此，應進一步加強農村基層黨組織的建設，創新農村黨建的機制體制，提高黨建工作效率和黨員鄉村工作的參與率，增強黨組織的組織職能、服務職能、引領職能，為農村的發展提供堅定的政治保證?；鶎狱h組織應加強自身內部的教育監督，防止出現脫離群眾的錯誤傾向，確保鄉村基層黨組織在鄉村治理中的領導核心地位。

（二）尊重農民的主體地位

黨的十九屆六中全會指出：“黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，人民是黨執政興國的最大底氣?！薄?〕65農民是農村社會的主體，進行鄉村治理便理應尊重、依靠并服務農民，通過汲取農民智慧，團結力量，讓農民真正成為鄉村治理的主體。因此，只有進行改革消除制約發展的不利因素，培育農民的生產積極性，才能保障農業安全；只有鼓勵農民發展非農產業，多元發展農村經濟，改善農村基礎設施建設，提升農民生活質量，才能保障農村安全；只有堅持農民在鄉村治理中的主體性，才能保障鄉村治理的行穩致遠。

首先，新時代推進鄉村振興要堅持黨的領導與農民主體地位相統一。黨的領導是確保農民主體地位的重要前提，鄉村治理理應在黨的領導下，以農民的長期利益所求為主線，確保政策的長期性、宏觀性、實操性，讓農民從政策落實中受益，不斷增強獲得感、幸福感、安全感。其次，應始終毫不動搖地堅持農村土地集體所有制。農民是土地的需要主體和受益主體，土地是農民的根本所在。在新時期，應積極探尋土地制度改革的創新機制，在保障農民利益的前提下，根據實際條件推動土地制度的融合創新。此外，還應充分發揮農民在鄉村治理中的主體性作用，改革完善農村基層選舉制度，引導農民在農村范圍內真正實現自我教育與自我管理，維護自身利益。

（三）構建多元治理格局

鄉村社會實現和諧有序，百姓安居樂業，社會風氣良好，黨的領導、村民自治、法律保障三者缺一不可。在鄉村振興戰略背景下，鄉村治理應不斷依據新的時代特征進行政策調整，推進模式創新完善。

首先，應保障農民對于鄉村事務的實際自治。自治是鄉村治理的核心，其本質便是由農民實現鄉村公共事務的自主處理。通過激發農民熱情，引導他們增強內生創造性，參與公共事務決策，從而從發展中獲取實際利益。此外，也應在保障農民主體地位的前提下，引導其他社會客體參與到農村地區的治理之中，以更加規范科學的模式增進實際效能，破解鄉村建設中的難題弊病。

其次，應提高鄉村治理中的法治化程度。法治是鄉村治理的保障，應通過法律法規有效落實約束公權力、化解利益矛盾沖突、保障農民合法權益，并通過強化法律宣傳不斷增進農民主體的法律意識。鄉村中難免會出現利益矛盾沖突，在處理具體事務時，合法是首要前提，法治便是鄉村治理所應遵循的先決條件，這既是鄉村社會的實際需求，也是建設法治社會在農村的重要落實。為此，應在鄉村加大普法力度，切實增強農民群眾的法治意識，引導農民學法、知法、懂法、守法、用法，通過法律手段維護自身權益，實現社會矛盾的有效解決。

最后，應發揮鄉村治理之中道德的必要作用。德治是鄉村治理的基礎，作為歷史上封建統治的核心內容，德治主張社會主體通過自身道德約束形成自治，達成和諧有序的社會狀態。道德作為維系中國傳統鄉村社會運轉的重要工具，它不僅存在于村民的價值理念之中，也熔鑄于村民的行為習慣之中，塑造著鄉村社會的倫理規范。德治并未有明確規定，滲透于人民群眾的思想當中，形成無形規則，約定俗成形成對于主體的自我約束。通過將中華文化中的優秀道德規范化為新時代的鄉約村規，引導農民群體自覺將“德”內化于心、外化于行，這不僅能增強農民的道德修養，加深對鄉村的情感認同，也能助力新時代鄉村和諧有序社會秩序的營造。

自治、法治、德治相輔相成，形成了“鄉村治理”的三道保障，也為鄉村振興戰略目標實現奠定了堅實基礎?，F階段應堅持“自治、法治、德治”的三元治理模式，并追求多元治理格局的構建，通過妥善處理公共事務，實現對農民的“善治”，真正建設現代化治理體系。