“三權分置”下農村土地流轉制度供求矛盾及完善路徑

郭海琴

（中共汾陽市委黨校，山西 汾陽 032200）

黨的十九大報告明確指出，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。這一論述為推進農村土地流轉、實現規模經營、加快農業現代化指出了實現路徑。農村土地制度改革是我國農業發展的重要決定因素，而農地產權制度改革是實現鄉村振興的制度保障。鄉村地區蘊含著巨大的發展潛力，這需要一套完善的、成熟的土地流轉制度去激發鄉村發展的潛力。

在市場經濟體制下，推進城鄉一體化必然要求制度一體化。目前我國城市土地流轉制度已基本成熟，但農村土地流轉制度還需進一步完善。因此，黨中央國務院高度重視農村土地流轉，從2014年起連續發文，提出并完善“三權分置”辦法?！叭龣喾种谩敝贫仍谕七M農村土地流轉中具有基礎性地位，并發揮著重要的支撐和保障作用。

一、“三權分置”下農村土地流轉改革的制度供給

農村集體土地承包權的“三權分置”制度，即農村集體土地所有權、土地承包權、土地經營權可以分離，由不同的主體行使。這一制度，既堅持農村土地集體所有制、堅持家庭承包經營為基礎，又促進農村土地適度流轉，有利于加快農村現代化。

（一）中央層面的制度供給

中央層面的制度供給，包括中共中央、國務院、全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律、政策，這些法律、政策是全國適用的，優于地方層面的制度。

在“三權分置”方面，2016年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后我國農村改革的又一重大制度創新。2019年1月1日，開始施行的《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》，對土地經營權流轉作了具體規定，比如土地經營權可以出租、入股、融資擔保?！叭龣喾种谩笔顷P于農村土地產權制度的再次創新，有利于保護產權、促進流轉，推進現代農業發展。

在農村產權流轉交易市場方面，2014年12月30日，國務院辦公廳頒布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，對交易品種、交易主體、管理制度和服務內容等做了具體要求，促進農村土地資源的優化配置，提高農地資源的使用效率。

在土地經營權抵押融資方面，2015年8月25日，國務院頒布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45號）提出“慎重穩妥推進農村承包土地的經營權的抵押貸款試點和農民住房財產權抵押、擔保、轉讓試點工作”，以滿足農村發展的融資需求，促進鄉村經濟的振興。2018年12月，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》將第五十條改為第五十四條修改為通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。這就使得通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農地的主體可以抵押其土地經營權抵押融資成為可能，不僅提高其融資能力，而且有助于農業生產力的提升。

（二）地方層面的制度供給

在中央層面給出“三權分置”的政策前提下，各地方積極響應，紛紛制定地方政策，促進“三權分置”的落地。比如，山西省進一步放活集體林經營權，促進集體林經營權的有序流轉；江蘇地區在全國率先出臺土地規模流轉獎簿政策和工商資本租地監管實施意見，土地經營權流轉率全國領先。作為“兩權”抵押貸款試點的鐵嶺市將農戶承包土地經營權、林權、“四荒”資源使用權、農村集體資產資源經營權、農業生產設施設備使用權、小型水利設施使用權、農業知識產權交易全部納入農村產權交易中心，形成了“交易—鑒證—抵押”的農村產權交易模式。需要特別強調的是，產權交易中心與金融機構合作，一方面，建立土地流轉合同鑒證制度，辦理《他項權證》，作為抵押貸款的憑證；另一方面，建立金融風險分散機制，嚴禁貸款用在非農業領域，并且抵押標的為“流轉土地期限—貸款期限”。這樣，不僅解決了農村土地經營權抵押貸款的難題，而且也為金融機構提供了一定的制度保障，從而促進農村土地產權的順利流轉。

二、農村土地流轉制度供求不平衡產生的問題

鄉村振興需要公平、穩定的土地分配和高效的土地流轉制度支撐。但二輪承包以后，土地流轉供求不平衡的問題日益凸顯并可能影響未來農村地區的穩定。

（一）承包地確權存在的現實困境

1.可確權土地面積的減少與農戶要田呼聲高漲的矛盾。一方面，農村土地二輪承包后，隨著人口的流入、流出、出生、死亡等增減，以及承包經營權流轉的增加，導致可確權土地面積的減少。另一方面，隨著農民對土地經濟價值的深入了解以及鄉村振興的不斷推進，使得農民對土地的需求日益增加。這就產生了可確權土地面積的減少與農戶要田呼聲高漲的矛盾，使承包權的確權工作受到阻礙。

2.農地與農戶在確權時存在的不匹配現象。在二輪承包工作中，土地承包工作主要由村集體小組負責。由于工作人員工作能力的參差不齊、承包工作本身存在的利益分配困難，因此，承包工作存在著諸多問題：有些簽訂了承包合同，村集體沒有登記；有些只進行了登記卻沒有承包合同；有些既沒有合同也沒有登記，只是實際由其承包。以上種種承包工作的不規范，都導致了農地與農戶在確權時存在的不匹配現象，給承包權確權工作帶來困難。

3.確權前流轉工作的不規范導致確權主體難以確定。隨著城市化進程的發展，許多農地的承包戶紛紛去城市打工，而一些種植大戶通過與承包戶簽訂承包經營權流轉合同，或者直接與村集體簽訂承包協議，甚至有些只是口頭協議。如今，要進行承包權的確權，之前的承包戶不愿放棄，事實上的種植戶亦主張權利，由于流轉行為的不規范，導致確權主體難以確定。

（二）“三權分置”的“三權”缺乏法律界定

目前關于“三權分置”，法律并沒有明確界定土地經營權的性質，亦沒有“三權”之間法律關系的界定。政策只能在一段時間內、一定地區范圍內、一定程度上起到作用，它沒有法律所獨有的普遍適用性、強制性以及可訴性。界定“三權”的法律缺位，將使“三權分置”難以在全國范圍內得到有效貫徹，在解決農村土地流轉糾紛時缺乏法律依據。

（三）農村土地產權流轉市場機制尚未健全

1.農村土地產權流轉市場規制體系尚未健全。農村土地經營權流轉是關乎農民切身利益、關系鄉村振興的重大問題，必須將其納入市場規制范圍。目前，土地經營權流轉市場規制尚未健全，包括流轉主體的規制、流轉程序的規制、流轉服務機構的規制、流轉價格的規制等方面。農村土地產權流轉需要規制來規范、指導流轉當事人的行為、監督流轉服務機構的工作，因此，農業農村、林業和草原等主管部門應牽頭，并聯合工商部門、金融主管部門等其他職能部門共同構建農村土地產權流轉市場規制體系。

2.農村土地產權流轉市場服務體系尚未健全。在農村土地產權流轉過程中，相關市場服務體系尚未健全。第一，缺乏信息共建共享機制。流轉雙方當事人缺乏互相了解的渠道，無法掌握交易相對人的身份信息情況和履約能力，這將導致交易雙方的信息不完全和信息不對稱，由此會抑制交易動機，并且加大交易風險。第二，缺乏土地產權價格評估機制。流轉雙方當事人對農地產權的價值認知不一致，不僅會增加流轉過程中的交易成本，還會在一定程度上阻礙農地產權的流轉。第三，缺乏土地產權流轉保險機制。流轉雙方當事人的信用等級和履約能力，直接影響到交易相對人的合法權益。缺乏相關保險機制，交易相對人的合法權益得不到有效保障。

三、“三權分置”下農村土地流轉改革的制度完善

2019年中央一號文件《關于堅持農村農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》明確提出，完善落實所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的法律法規和政策體系?？梢?，農村土地“三權分置”的順利實行，需要結合不同地區農村土地制度改革的現實需求，不斷完善法律法規和政策體系。

（一）完善“三權分置”相關法律規定

1.明確土地經營權的物權性質。“三權”，即農村土地集體所有權、承包權、經營權。一方面，應從法律上明確定義“三權”；另一方面應對其性質進行界定，尤其是明確承包權與經營權的關系，以及經營權應界定為物權還是債權。經營權是建立在承包權基礎之上的，屬于承包權派生的用益物權。加之，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》允許土地經營權融資擔保，只有物權才可以設定擔保。就土地承包經營權而言，權利人完全有權就自己承包的土地為他人設定土地經營權，法律所要做的就是承認這種權利為用益物權。因此，可將土地經營權歸為物權中用益物權的范疇。

2.明晰農村土地承包經營權、承包權及經營權的相互關系?！叭龣喾种谩敝兴婕暗某邪鼨嗪徒洜I權在現有法律體系中并沒有體現出來，而只有承包經營權的法律概念。因此，為了穩定承包權和便于實際操作，有必要明晰農村土地承包經營權和經營權的相互關系。首先，土地承包經營權既是農民的一種身份權，即只有本村集體成員才可以擁有農村土地的承包經營權，又是一種財產權，可以在承包土地之上生產經營、流轉交易。其次，土地經營權要建立在承包方合法取得土地承包權的基礎上，要在承包權的期限內方可實現土地經營權的流轉。

（二）在穩定承包權的基礎上放活土地經營權

1.在承包權確權過程中，堅持穩定承包權。首先就是要有統一的確權標準，避免出現多個標準導致的承包權亂象。其次，穩定承包權主要是指穩定農戶的承包權，這體現在兩個方面：一是要堅持本村集體組織的成員方可承包農村集體土地，也就是說農村土地承包權必須在本村集體農戶手中。二是要堅持農戶的承包權，不論在承包權期限內，是否存在農戶內家庭成員的轉出或是過世，只要該農戶中還有成員，即使是未成年人，那么承包權就屬于該農戶，村集體不得擅自收回或者流轉該承包權。

2.適當放活土地經營權流轉。土地經營權流轉的目的在于提高農地的生產效率，要在堅持穩定承包權的基礎上適當地放活土地經營權的流轉。一方面，應當規劃一批試點地區，并在試點地區實施相關的政策促進土地經營權的流轉，比如，土地經營權抵押融資的優惠政策，為農地發展提供資金支持。另一方面，政府應制定人才引進政策，促使土地經營權流轉到擁有現代農業生產技能的人才手中，鼓勵農業人才投身到農村土地的開發利用中，為農地發展提供技術支持，從而實現土地經營權流轉的效果。

（三）健全農村土地產權交易制度

1.完善農地產權交易規制體系?！掇r村土地承包法》屬于經濟法范疇，因此，它追求的不是民法意義上的機會公平，而是促進公平競爭，這就需要對農地產權的交易進行規制。一是要規范農地產權交易市場。類似于證券交易所的證券交易，要嚴格規范交易主體、交易場所、交易標的、交易方式等。通過對農地產權交易行為的規范，創造一個透明、公平的交易環境，從而促使農地產權交易市場公平競爭。二是要對農地產權交易市場進行監督。作為一種新興的交易市場，農地產權交易關系著鄉村振興的制度設計，關乎眾多農民的切身利益，嚴格的監督制度必不可少。應由農業部牽頭，聯合國土部門、金融部門對農地產權交易市場進行監督，防范因農地產權流轉造成農民財地兩空的風險。

2.健全農地產權交易服務體系。為了促進農地產權交易市場的公平競爭和良性發展，應當配套設置相關的服務機構。首先，要設置土地產權價格評估機構。應當引入農地產權價格評估機構，使農地產權科學定價，同時也減少交易雙方的交易風險和交易成本。此外，應引入農地產權交易保險機制。越是發達的社會，保險制度越成熟，這體現了理性經濟人的經濟學思想。用有限的成本去防范無限的風險，同樣適用于農地產權交易。因此，農地產權交易市場應當引入保險機構，需要強調的是，交易保險的保費應當由交易雙方共同承擔。由此，交易雙方都有一份保障，即便交易失敗，也不會損失慘重，有利于鼓勵農地產權的交易。