全過程人民民主助力城市社區治理人本化
——以R市S區“微更新”項目為例

尹學朋，郝霖玉

（西華師范大學，四川 南充 637009）

“制度的全部意義在于運用，任何一項制度只有在具體實踐過程中方能彰顯其優勢，發揮其效能”〔1〕。在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中，習近平總書記提出“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”〔2〕。全過程人民民主就是在治理過程中讓人民參與全過程，“人民民主具體地、生動地體現在人民當家作主的全過程各環節”〔3〕281。“加強基層治理體系和治理能力現代化建設是當前我們面臨的一項重大時代課題，關系改革發展大局、社會安全穩定和人民群眾福祉”〔4〕。基層治理是國家治理的基石，城市社區治理是基層治理之一，習近平總書記指出，“助推打造社會治理升級版，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，“始終堅持人民主體地位，站穩人民立場，踐行以人民為中心的發展思想……使社會治理的成效更多更公平地惠及全體人民，努力增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”。〔5〕72-73因此，城市社區治理過程中要堅持以人為本，將全過程人民民主全面有效貫徹于城市社區治理中，進而推進城市社區治理人本化發展。R市S區“微更新”項目立足于以人為本，是對改造提升老舊社區中居民共建共治的真實寫照，生動演繹了全過程人民民主的具體的基層實踐探索。

一、“微更新”：全過程人民民主的基層實踐

R市S區在社區治理中致力于從發現民意開始，將人民的需求作為基礎點，通過形式多樣、不同渠道的民主參與，將全過程人民民主有效落實到社區的治理中，“有效地實現了民主的形式與實質的統一，實現了民主績效與治理績效的統一”〔6〕。R市S區“微更新”項目主要包括對小微公共空間的品質提升和老舊建構筑物的活化利用。通過R市S區“微更新”項目的具體實踐，從“民意征集——民主協商——民主表決——民主監督”四個方面對其進行全面分析。

（一）民意征集：民意的表達

民主發展的質量高低與參與主體的能力素質息息相關，人民群眾持續廣泛的深入參與是全過程人民民主的核心。“微更新”項目在選擇哪部分更新、怎么更新的事情上堅持“自己的事自己提”。

關于“微更新”項目的征集渠道主要有三個：一是居民小區院壩會。通過居民小區院壩會，社區居民可以將自己的意見建議和要求直接提出，社區對居民意見進行收集整理，將其中超出自身能力范圍、不符合相關法律法規要求的內容進行必要的標記并剔除。二是居民自組織。自組織成員由社區中有能力、有時間、有精力、有公益心的居民組成，社區中任何居民都可以自愿報名參與，并通過一定的程序選拔，自組織一定意義上就是社區居民意見的代表者。自組織將社區居民反饋到自組織成員的意見建議進行收集整理并反映群眾訴求。三是社區社會組織。社區社會組織中的志愿者通過運用宣傳欄、電話、微信群等線上線下的方式動員居民加入社區治理“微更新”項目，為“微更新”項目反饋意見建議，并通過對社區自組織的培訓幫助居民更好更準確地表達自己的訴求和意見。

“微更新”項目的意見征集具有廣泛性、有效性和代表性。首先，通過多種方式、多種渠道的動員，覆蓋社區全體居民，激發社區居民熱情，最大限度地發現民意、代表民意。其次，“微更新”項目根據不同社區的實際情況，通過多次走訪，召開院壩會等方式，并結合適當的線上宣傳、線上調研，力求社區中絕大多數的居民參與到該項目中。最后，除社區居民個人以外，居民自組織代表社區居民匯集民意，將社區居民意見建議準確表述。這些舉措表明“微更新”項目能夠最大限度地激發社區居民參與社區事務的熱情、收集代表居民利益的訴求，而征求民意、傾聽民意是全過程人民民主的起點。

（二）民主協商：共識的形成

社區居民有效表達意見建議后，即“微更新”項目在完成民意的征集后，通過民主協商來實現決策共謀。“微更新”項目在選擇哪部分更新、怎么更新的事情上堅持“自己的事自己議”。

關于明確“微更新”項目的協商平臺主要有兩個：一是社區院壩會。院壩會是社區居民進行民主協商最重要的平臺，召集全體社區居民舉行院壩會，將征集到的“微更新”意見建議在院壩會中逐一提出，并通過舉手表決，少數服從多數的原則選擇具體實施項目。二是社區居民自組織和第三方社會組織。社區居民自組織作為社區居民的代表，與第三方社會組織進行協商討論，對院壩會中初步通過的社區“微更新”項目進行專業分析，將技術要求達不到或資金需求過多等暫時實施困難的項目進行排除，最終確定“微更新”的具體項目。

“微更新”項目的民主協商具有層次性和專業性。首先，社區中任何居民都有權通過院壩會選擇和支持自己認為有需求的項目，并且任何一個項目都會通過大家認可的方式——少數服從多數、舉手表決的方式來決定，在確保居民對項目擁有知情權的基礎上，通過社區組織間協商，進行使相關利益方達成最終共識。其次，社區居民在院壩會上通過的“微更新”項目還會進行進一步的協商，通過居民代表即自組織與社區組織就已通過的項目的可操作性、最終效果、資金限制、居民需求度等進行分析比較來最終明確更新項目。“廣泛凝聚共識、形成最大公約數，是全過程人民民主的特有品格和制度成效”〔7〕。這表明“微更新”項目能夠最大限度地進行科學決策、民主決策，實現與社區居民的決策共謀，而這也是全過程人民民主的基礎。

（三）民主表決：公意的產生

全過程人民民主中“決策民主具有核心的價值和意義”〔8〕，社區居民通過社區院壩會就“微更新”項目進行協商后，通過民主表決來產生公共意志，對所實施的項目進行明確。“微更新”項目在選擇哪部分更新、怎么更新的事情上堅持“自己的事自己定”。

關于公共意志的產生方式主要分兩個層面：公共意志產生的主要手段是舉手表決，在院壩會上，社區居民就社區“微更新”項目逐項表決，通過舉手表決、少數服從多數的方式對項目進行初步篩選。這種方式是社區居民得以廣泛參與的最直接的方式，也是最基本的方式，社區居民可以直觀的對自己關心和關注的事件進行投票。除此以外，社區自組織作為社區居民的代表，會在協商會議上再次就初步篩選后的項目進行進一步篩選，此次公共意志的產生不再是依賴于投票人數的多數，而是依據專業人士的專業分析，即有可能出現“多數服從少數”的現象。

“微更新”項目的民主表決具有普遍性和專業性。一方面，初次篩選中“全民舉手表決”“少數服從多數”保障了每一位社區居民的權利，篩選出的項目代表了絕大多數社區居民的利益和意志，是最直觀和最基本的方式。另一方面，多方面代表共同組成的投票兼具了代表性和專業性，為“微更新”項目的可操作性提供了保障。

（四）民主監督：績效的保障

民主監督是實現全過程人民民主渠道的重要環節，是保證民主績效不可或缺的必要環節。“微更新”項目在選擇哪部分更新、怎么更新的事情上堅持“自己的事自己辦”。

“微更新”項目的實施關系社區中小微公共空間的品質如何提升，老舊建筑物的活化利用情況如何，“微更新”“微改造”項目能否滿足社區居民的要求，其具體措施解決是否與民情民意吻合，均離不開民主監督。“微更新”項目的實施全程接受民眾監督，對“微更新”項目的監督主要有三方即社區居民、黨政領導、第三方社會組織。一是居民監督。社區居民可以隨時看到項目的進展并提出意見建議，并通過居民滿意度調查的反饋進行局部的調整。二是領導審查。社區黨委、街道辦事處等部門負責同志就社區中的“微更新”項目進行隨機和隨時現場審查，督促相關方一切以社區居民的意志和利益為先。三是第三方督導。“微更新”實施全過程中第三方社會組織實施全方位的督導，分為線上和線下兩部分，將不同階段的完成度與方案進行比較，督促相關方就不完全符合或不符合的部分進行調整。

“微更新”項目的監督具有普遍性、全程性和強化性。首先，社區居民可以隨時對項目進展的情況進行監督，就不符合方案的部分提出要求。其次，整個項目的進展全程接受來自黨政領導、社會組織、社區居民等多元主體的監督。最后，除居民的監督外，領導的隨機抽驗和第三方組織的線上線下并進的監督一并為“微更新”項目的落實保駕護航。

通過民主征集、民主協商、民主表決、民主監督，“微更新”項目切實實現了社區居民自己提自己的事、自己議自己的事、自己定自己的事、自己辦自己的事，堅持以人民為中心的發展思想，將全過程人民民主在城市社區治理人本化的過程中得以體現。

二、R市S區踐行全過程人民民主面臨的挑戰

“微更新”項目是R市S區城鄉社區治理中的試點項目，在實施過程中充分體現民意、代表民意，實現了“自己做自己的事，自己管自己的事”，是全過程人民民主的切實實踐，但在具體的實踐過程中也反映出一些問題，如社區居民廣泛參與力度有限、社區人員協同能力欠缺、社會組織信任機制缺乏、社區居民監督方式有限及民主協商平臺有待創新等。

（一）社區居民廣泛參與力度有限

全過程人民民主的發展，要求對民主參與的方式方法進行必要的創新。需要“做到哪里有人民群眾，民主參與活動就要延伸到哪里，讓人民群眾以更加直接、有效的方式參與到重大決策和對國家事務的管理中來，充分保障人民的主人翁地位”〔9〕。R市S區“微更新”項目實踐過程中一定程度上調動了社區居民參與社區治理的積極性和參與性，但社區居民的廣泛參與度仍然有限。

首先，社區人員構成中老年群體占比約40%，對社區治理的主動參與性不足，而青年群體缺乏必要的時間和精力，主動參與不夠。其次，眾多社區治理項目實施中，“微更新”項目實施方與居民協商最易產生一定的矛盾糾紛，過程中對一些實質性問題的解決效果也較為一般。最后，在后期的“微更新”項目居民滿意度調查中，社區居民反饋方式單一，對居民反饋結果的收集匯總不夠全面。

（二）社區人員協同能力欠缺

社區作為人民生活的最小場域，是居民生活的最小單位，社區雖小卻連著千家萬戶，做好社區工作十分重要。中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，廣大人民對生活質量的改善要求迫切，這就要求社區工作人員的能力素質相應提升、社區軟硬件設施同步提升、社區協同能力進一步完善。R市S區“微更新”項目實踐過程中暴露出了社區工作人員在提供基礎性服務時難以完全勝任、發揮功效有限的問題。調研發現，一方面是人力不足掣肘社區工作。另一方面是社區人員能力不足、本領恐慌，難以有效完成任務。

（三）社會組織信任機制缺乏

“微更新”項目的目的是發揮社區自組織內生動力，動員居民參與社區微更新。相關部門通過采取措施激發社區居民熱情，動員轄區居民成立社區自組織共同參與老舊小區改造，實現“決策共謀、發展共建、建設共管、效果公評、成果共事”的社區治理目標。但在實際貫徹落實過程中，社會組織的介入一方面解決了很多專業性問題，另一方面也存在一定的局限。

首先，針對沒有自組織的社區，社會組織會利用志愿者進入社區分發傳單這一廣撒網的方式吸納熱心居民參與社區活動，同時，第三方社會組織成員會通過與社區書記溝通了解有能力、有時間、有精力、有公益心的居民，并對這部分居民進行動員。在這一過程中由于社會組織與社區的初次接觸，彼此間信任尚處在建立過程中，工作進展較為緩慢。其次，社會組織根據不同社區的情況，在進行諸如社區調研、“微更新”項目設計、“微更新”項目書的制作、社區微更新種子基金申報方式與財務管理、社區“微更新”項目成效總結等賦能培訓的過程中，與社區及社區居民逐步建立起信任機制，但部分自組織成員對此類工作并不完全認同和配合。最后，社區與社會組織建立的信任機制，可能會因缺乏連續性政策和資金支持難以為繼。

三、城市社區治理人本化的現實路徑

以人為本在實踐中就是要全面落實發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，將其靈活融入城市社區治理全程中。要實現人本化治理，要著力于以下幾個方面：

（一）建立以人為本的社區參與機制

社區居民長期生活于社區之中，對社區空間環境、規劃利用有著深刻的認識和期望。城市社區治理要始終將社區居民的利益放在首位，調動社區居民的參與積極性和主動性，傾聽居民訴求、征集居民意見、激發居民共建熱情，建立以人為本的社區參與機制。

首先，深化居民自治機制。居民自治同村民自治相同，是基層民主的體現，是人民當家作主的有效途徑。居民自治在城市基層管理中起著關鍵作用，是城市基層治理的重要環節。因此，只有依法推進城市社區居民自治，健全在社區黨組織領導下的居民自治機制，社區居民才能真正參與到社區治理中，人民參與下的城市治理才能真正發揮出助力全面建設社會主義現代化國家的作用。比如，通過探索“樓道長”“網格化”“小組自治”等新的自治形式，不斷拓寬居民自治的范圍、內容、途徑和形式，進而加強社區自治能力。其次，完善居民廣泛參與機制。城市社區的居民結構愈加復雜，尤其在一線城市更甚，協調好當地居民和外來定居居民、本社區居民和社區內租房居民的關系非常重要，應將年齡、職業、地域等不同的居民同步納入社區治理中來，完善廣泛參與機制、拓寬居民參與渠道，確保居住在社區中的每一位居民都參與到社區治理中來。最后，提高社區居民參與能力。社區居民能力素質不一、能力不同，為吸納盡可能多的居民參與到社區治理中，為使社區居民能夠更有效的表達意見建議，需要采取相應措施激發社區居民的參與熱情。因此，要進行相應的培訓并通過參與社區公共事務，在具體的實踐過程中幫助居民形成議事協商的認知、掌握議事協商的方法、提高議事協商的能力。

（二）打造以人為本的社區服務平臺

中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這表明隨著社會生產力的發展，人民對自身的生活質量有了更高的要求，因此在社區治理過程中，不能只強調對秩序和穩定的追求，更應強調以人為本，將社區居民的可持續發展、自由與幸福放在首位，把增進社區居民的福祉作為出發點和落腳點，打造以人為本的社區服務平臺，發揮政府、社區、社會和市場等不同主體的作用，多方位多層次滿足社區居民多樣化的服務需求。

打造以人為本的社區服務平臺，一是發揮政府的作用。政府首先應踐行社區治理新理念，將以居民為中心的理念牢記于心并落實于行，“變‘管控’為‘服務’，真正為廣大居民的利益著想，始終把維護居民的根本利益作為社區建設和管理的出發點、落腳點，把居民的滿意程度作為檢驗社區治理成效的第一標準，處處體現人性化、精細化的管理服務”〔10〕。二是發揮社區的作用。社區作為與社區居民聯系最為密切的平臺，要拓寬社區內的居民參與平臺，在傳統居民會議的基礎上，拓寬社區協商形式，探索并完善民主評議會、社區論壇、社區聽證會、社區評議會、社區協商議事廳等協商形式，通過線上協商議事廳、社區多媒體、互聯網等方式方法，發揮社區的牽頭和帶動作用，努力形成參與多元、形式靈活的社區協商格局，同時提高社區的服務供給能力，完善社區服務體系。三是發揮社會組織的作用。通過社會組織在社區開展活動的常態化，盤活社區資源，拉近與居民的距離，共同打造以人為本的社區服務平臺。

（三）完善以人為本的社會組織溝通制度

“社會組織在實現共建、共治、共享的社會治理格局中越來越發揮著舉足輕重的作用。新時代為社會組織參與社會治理提供了新的機遇和空間，也為社會公眾提供了治理平臺，提高了公眾參與度”〔11〕。然而，社會組織在進入社區以后，只有建立健全以人為本的社會組織溝通制度，協調自身與社區的融合度，提高在社區居民中的信任度，才能真正做到服務社區、服務社區居民。

首先，建立健全社會組織信譽評價體系。社會組織的信譽度是社區居民對該組織是否信任的最直觀的體現，這就需要“行政管理部門要建立社會組織信譽評價體系，委托第三方機構根據公眾的反饋結果進行社會組織信譽評估，并及時發布”〔12〕。其次，建立健全社會組織自監督制度。監督既依靠外在力量，更依靠自我監督。信譽是社會組織的生命線，是其能否得到認可的關鍵，社會組織自身要通過實際調研，將社區與社區居民關注的事件和要求量化為信譽評價分數，通過自我核驗、自我評分完善相應部分，提高相應服務。最后，健全矛盾預防和解決機制。社會組織作為參與社區治理中的重要一環，提供服務的同時也會與社會和社區居民存在矛盾，如何使居民的問題得到有效反映、如何將矛盾及時化解、如何切實保障居民權益利益，需要社會組織建立以人為本的溝通制度，通過多種途徑多種方式及時解決。