國家審計在反腐治理中的路徑探究

呂平章

摘要近年來，我國高度重視反腐問題，把反腐治理放到突出位置。國家審計是國家監督體系中重要的組成部分，是國家治理中的高效機制。新時代背景下，國家審計在反腐治理中發揮著獨特的作用。文章對2016年至2020年審計署移送違紀違法問題線索查處情況進行匯總，分析近五年國家審計在反腐治理中取得的成果，并發現問題與不足。從擴大審計信息的影響力，加強審計管理體制改革，建立反腐戰略協同機制和搭建區塊鏈審計反腐平臺等方面，提出國家審計在反腐治理中的實現路徑。

關鍵詞 國家審計；反腐治理；審計管理體制；區塊鏈審計

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2022.02.003

腐敗是抑制經濟發展的掣肘，是危害社會安全的毒瘤，是阻礙人民幸福的桎梏。腐敗的滋生和蔓延將嚴重阻礙國家的現代化進程，不利于社會公平正義的實現，甚至激化社會矛盾。近年來，我們黨和政府高度重視反腐治理工作，加大對腐敗現象的打擊力度，并取得了顯著的成效。習近平總書記在十九大報告中指出：“反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成并鞏固發展。”國家審計作為國家治理中的“免疫系統”，能夠通過審計線索發現和揭示腐敗問題，產生曝光效應，同時將腐敗案件移送至相關部門調查處理，對腐敗的發生可以起到抵御和預防的作用。然而，由于當前腐敗問題呈新型化、多樣化、隱蔽化等特點，國家審計目前還存在一些不足，不利于其監督功能的全面發揮。這就需要積極探索國家審計在腐敗治理中的實現路徑，從而更好地發揮國家審計的價值，保持遏制腐敗的高壓態勢。

一、國家審計反腐治理的機理分析

（一）國家審計的揭示功能與反腐治理

國家審計的揭示功能是指審計機關作為獨立的第三方，能夠對被審計單位的經濟活動進行審查，發現并揭露其存在的腐敗問題。通過對以往腐敗案例的分析可以發現，當前我國腐敗問題最普遍、最典型的特征就是貪污受賄、挪用財政資金和公款私用。在審計工作中，審計機關能夠對被審計單位的經濟活動進行全面監督和審查，從而揭示其中的違規問題和腐敗線索。審計署每年將審計結果以公告的形式公開在網站上，包括國家重大政策措施落實情況，中央預算執行情況，扶貧資金使用情況和重大工程實施情況等內容。同時，地方審計機關也在各自的網站上設置公告專欄，定期發布審計結果公告。審計結果公告能夠揭示被審計單位違規行為，將腐敗問題公示于眾，產生曝光效應，形成強大的社會輿論監督。因此，國家審計的揭示功能能夠發揮監督性作用，初步實現反腐治理。

（二）國家審計的抵御功能與反腐治理

國家審計的抵御功能是指審計機關發現和揭露問題后，能夠直接或間接依法查處被審計單位[1]。一方面，根據《審計法》規定，審計機關對于違反國家相關規定的被審計單位可直接進行處罰。比如，審計機關可以單獨對被審計單位的財政專項資金的運用情況進行審查，或者與檢察、監察機關聯合辦案，依法查處被審計單位的違規行為。另一方面，審計機關在審查中發現被審計單位存在腐敗行為后，可以將問題線索移送到其他行政機關或司法機關，由其他部門立案調查。審計機關可以向其他監督部門有針對性地提出建議，協助其他監督部門高效辦案。此外，審計機關根據審查出的一系列違規問題，分析被審計單位存在的體制機制缺陷和管理漏洞，有的放矢地提出整改意見，敦促被審計單位認真整改，避免類似問題再次發生。因此，國家審計的抵御功能能夠發揮建議性作用，進一步實現反腐治理。

（三）國家審計的預防功能與反腐治理

國家審計的預防功能是指審計能夠通過自身獨有的特性發揮“免疫系統”的作用，防止相同或類似的問題再次出現。首先，審計機關將被審計單位的違法違規行為公示于眾，無論是群眾監督還是上級問責都促使其必須認真對待問題，落實整改，避免相同的問題再次出現。其次，審計機關發現問題后會追究相關部門或個人的責任并做出相應處罰，同時將腐敗問題線索移交相關部門進行調查處理，依法宣判。這樣不僅能夠對被審計單位和違規主體形成威懾力，在一定程度上增加違規成本，促使潛在違規者意識到違法違規后果的嚴重性，權衡利弊，三思后行，進而不敢做出違規行為，將違規者的腐敗動機消滅于萌芽狀態。從近年審計結果公告看，在不同年份很少出現性質相同或類似的腐敗問題，違法違紀現象總是以新型化、多樣化和隱蔽化的形式出現。因此，國家審計的預防功能能夠發揮威懾性作用，最終實現反腐治理。如圖1所示。

二、國家審計反腐治理的成效分析

（一）發現違規問題，揭示腐敗現象

國家審計發揮免疫系統功能，發現并揭示問題是其服務國家治理的主要路徑之一。近年來國家審計署發現并揭示了被審計單位的一系列問題。

從2016-2020年審計結果公告看，審計署對于地方各級政府、國有企業、事業單位等部門審計查出的主要問題，主要包括重大政策落實、財政資金運用和廉潔從業等方面。審計發現，一些單位存在違規操作造成國有權益損失，騙取銀行貸款，利用職權非法牟利，違規向他人輸送利益等違法現象；一些領導干部貪污扶貧資金、套取財政資金、違規參與營利性活動、騙取拆遷補償款、受賄、挪用公款、玩忽職守；還存在違規入股企業、違規承攬扶貧工程、列支扶貧經費、分配扶貧補貼、非法吸收公眾存款、違規發放貸款等問題。因此，審計機關根據審計結果，對揭露的問題寫入審計報告，移送有關部門和單位處理的違紀違法問題線索，定期跟蹤了解其調查處理情況，并將處理結果公開公告。見表1。

（二）移送相關部門，依法懲治處理

審計署將問題線索移送紀委監察委、公安部門、人民檢察院以及被審單位上級主管部門調查處理，最后將被告人起訴到人民法院，由人民法院依法進行判決。對于一般違法人員給予撤銷黨內職務、行政撤職、黨內警告、黨內嚴重警告等處分；對于情節嚴重者，人民法院以受賄罪、貪污罪、玩忽職守、挪用公款等罪判處有期徒刑、無期徒刑，并處罰金，追繳違法所得。見表2和表3。

（三）抑制腐敗行為，挽回經濟損失

審計署對被審計單位的重大政策落實，財政資金運用和廉潔從業等方面進行了專項審計調查，發現并揭示被審計單位存在的腐敗行為，將問題線索移送相關部門調查處理，并將處理結果公開公告，震懾和警示潛在的違規者，從而達到抑制腐敗行為發生的目的。同時，監察、檢察和司法機關根據審計部門提供的重大違法犯罪問題線索進行調查處理，依法懲處相關人員，沒收非法所得，追繳稅款，為國家挽回不可估量的經濟損失。2019年以后，審計署移送違紀違法案件數量和懲處人員數量明顯大幅下降；2016—2020年追繳金額總計83240.56萬元，如圖2所示。

（四）落實國家政策，保證貫徹執行

國家審計通過審查評估被審計單位對國家宏觀經濟政策的貫徹落實情況，能夠有效評價國家宏觀經濟政策的科學性與合理性，并及時發現問題，抵御和預防腐敗風險，保證國家出臺的宏觀經濟政策能夠得到充分落實，對于國家經濟社會的健康發展起到重大作用。以精準扶貧政策為例，審計署近年來將精準扶貧當做三大攻堅戰之一，努力落實并完善扶貧審計工作，取得顯著效果。從2016—2020年審計結果公告看，2016年以后涉及扶貧案件逐年上升，騙取扶貧資金、財政資金，違規承攬扶貧工程、列支扶貧經費、分配扶貧補貼等違法現象屢禁不止。在2019年高達47.37%，然而在2020年降至14.29%，這充分說明國家審計在扶貧項目的反腐治理中發揮了巨大作用，確保扶貧資金的精準到位和扶貧政策的充分落實，有效推動全面脫貧目標的實現，見表4。

三、國家審計在反腐治理中的不足

（一）審計結果公告利用度低

雖然審計署和地方審計機關公開公告審計結果，人民群眾可以通過審計結果公告來評價和監督被審計單位，但是當前公眾參與反腐的渠道條件嚴重缺失。一方面，由于一些重大案件的審計文件都屬于保密級別，保密性原則使得審計結果無法全面公開，或者報告中的一些內容說法籠統含糊，人們根本無法得知具體細節。另一方面，人民在向審計機關反饋信息或提交證據的過程中，自身的安全問題無法得到保障。由于缺乏對群眾舉報和揭發行為的保護，使得有些案件的知情群眾因害怕受到打擊報復而不敢舉報。此外，一些地方政府部分存在信息不透明問題，強權控制操縱地方媒體。在外在壓力或利益驅使下，新聞媒體曝光的內容大多是無關緊要的，不能客觀公允地報道事實。因此，審計結果公告未能得到充分利用，難以形成強大的社會輿論監督來推進反腐治理。

（二）審計監督體制所受限制

黨的十九大提出：“改革審計管理體制，完善統計體制。構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。”然而，我國現行的審計制度是雙重管理體制，存在許多弊端。首先，審計機關受到上級審計機關和本級人民政府的領導，這導致其發揮職能時受到許多權力的限制。在許多情況下審計機關的領導人實質上是由地方政府來任免的，這樣審計部門就變成了地方政府的內審部門，這無疑影響到審計的獨立性，制約其功能的發揮。其次，地方各級審計機關的審計經費來源于地方財政，地方財政的資金限制導致審計資源有限，不利于審計工作的開展。因此，這種審計監督體制容易導致組織結構不合理、權責分配不當、上級領導干預、審計資源不足等問題，出現一些領導干部通過各種手段謀取私利、貪污腐敗，卻繞過審計部門追查的現象。此外，審計機關在審計過程中發現的許多貪污腐敗案件由于外在壓力都沒能反映在審計報告中，顯然這種審計監督體制限制審計反腐治理作用的發揮。

（三）部門協同效應難以形成

審計機關不同于司法機關，在對違法單位或個人的處理處罰權限上沒有過多的權限，這使得違法違規問題更多依賴于司法機關和其他部門，因此在反腐治理的背景下，審計機關同司法機關和其他行政部門的協同作用至關重要，勢在必行。但是，從當前的狀況來看，各部門對反腐協同治理工作未能深入開展，單打獨斗，難以形成部門監管協同的效應。通過上述分析可知，審計機關在案件線索移送環節存在一案多送的情況，有些部門甚至相互推諉，權責不清，導致辦案效率低下。此外，各部門之間的配合力度不夠又缺乏有效的信息共享和溝通機制，導致有些時候審計部門向其他部門反映的情況無法及時得到回應。一些重大腐敗案件的線索因種種原因被長時間擱置，嚴重降低國家審計反腐治理的效力。從移送案件到處理結果的時間分析，有的案件處理時間超過兩年，可見各部門在反腐治理方面未能發揮協同治理的功能以形成協同效應。

（四）反腐審計面臨數據壁壘

當前在反腐治理中，相關數據主要來自政府部門所構建的數據庫。數據在收集過程中經過了很多道程序的匯總與處理，其中難免會存在一些人為的刪減或修飾，容易產生數據造假、數據摻水、數據偏差和數據失真等情況，甚至還可能存在數據篡改行為。相關數據的誤差和錯誤，導致數據可利用性不強，影響審計證據的證明力和法律效力。審計機關將審計證據移送司法部門之后，司法部門還要花去大量時間重新取證，這不但給腐敗犯罪嫌疑人留下了粉飾真相，毀滅證據的機會，還增加了司法部門的辦案難度。此外，不同地區、不同部門之間在信息化系統建設中各自為政，缺少統一規劃，無法形成統一的反腐大數據體系。審計部門、行政部門和司法部門之間數據采集的標準不統一，腐敗治理數據的流動性和可獲取性較低，難以利用大數據進行系統性整體分析，因此數據壁壘阻礙反腐治理的進程。

四、國家審計反腐治理的實現路徑

（一）擴大審計信息的影響力

要推動公眾參與反腐治理發揮社會輿論的監督作用，就必須擴大審計公告信息的影響力。一方面，通過審計公告的影響力逐步完善公民參與反腐治理的渠道和路徑，提高公眾的反腐意愿，推動全民監督。當前，審計機關網站的網絡影響力不強，排名落后于許多同級機關網站。因此，需要加大審計機關專有信息的公開力度，豐富網站內容，優化網站結構[2]。將有關審計信息在各大審計機關的網站、公告專欄和微信公眾平臺上定期發布，實時更新，提高審計結果公告的質量。要嚴格規范公告的形式，審計公告的內容應當條理清晰，層次分明，不能模棱兩可，含糊不清，必要時適時加入圖表說明，有助于普通大眾的理解。另一方面，要發揮新聞媒體對審計信息的傳播作用，以媒體報道的形式來實現正向的反腐治理效應。審計機關不僅要通過網絡平臺進行信息傳播，而且要與媒體的相互配合，加強信息交流，促進信息傳播。新聞媒體在傳播審計信息時要做到客觀公正，不能浮皮潦草，隨意轉發。同時，審計機關也要重視媒體部門的信息反饋，依據媒體提供的相關線索來確定審計目標，采取恰當的審計方法，提高審計工作效率。

（二）加強審計管理體制改革

我國審計管理體制的變革要適應我國的基本國情和政治體制，在保留原有行政型雙重領導體制下，把不同的審計機關劃分給不同的政治主體，完善國家審計的管理體制和監督體系[3]。具體而言，由全國人大及其常委會選舉產生國家審計委員會，全國人大常委會和國家審計委員會共同負責產生和領導審計署，對其制約監督。地方人大常委會和地方審計委員會產生、領導和監督地方審計機關，審計署統領地方審計機關的工作業務，地方審計機關向審計署履責報告。這樣以來，審計機關在向人大遞交審計報告時可以繞過地方政府，有效的防止地方權力或人為因素干預審計結果。同時，審計工作的預算資金全部來自人大內部的預算執行組織部門，確保審計預算資金的充足可靠，有助于提高國家審計的獨立性。此外，在國家審計委員會下建立起地方各級審計委員會，地方審計委員會認真服從上級安排，接受國家審計委員會的統籌協調，領導和監督地方審計機關，實現國家審計監督的全面覆蓋，提升反腐治理工作的效率和效果。如圖3所示。

（三）建立反腐戰略協同機制

新時代背景下，反腐治理工作是一項長期性、系統性工作。為此要建立反腐戰略協同機制，加強各部門間的協同配合，形成監管合力。首先，審計部門與其他行政部門、司法部門在反腐治理中的長期目標應當趨于一致，根本目標在于反腐治理。審計部門的任務是在監督被審計單位的經濟活動，發現和揭示問題，從而達到抵御和預防腐敗的目的；行政部門的任務是根據相關規定和政府管理辦法對行政人員進行監督，防止其濫用權力或違規操作；司法部門的任務是依據國家法律法規，依法對違法人員進行懲治處罰，有法必依、執法必嚴和違法必究。審計部門和其他行政部門、司法部門需要緊緊圍繞反腐治理的根本目標，任務不同但相互協調，分工不同但相互配合。其次，將審計監督與其他部門監督進行有機結合，建立具有通用性的協同管理制度，包括組織結構協同，信息技術共享和制度規范協同[4]。建立一套包括計劃機制、準備機制、調查機制、行動機制、配合機制和反饋機制在內的協同治理模式。將審計監督與行政監督、司法監督的職能進行有效融合，形成職能互補、機制協同、聯合辦案、相互促進的反腐治理新格局，如圖4所示。

（四）搭建區塊鏈審計反腐平臺

隨著科學技術的發展，我國當前的腐敗形式更加復雜、多樣和隱蔽，反腐治理任務更加艱巨，任重道遠。區塊鏈技術是一種新型的分布式存儲系統，具有去中心化、可追溯性、匿名性、公開化等特點，能夠克服數據壁壘，信息失真等問題，滿足國家審計在反腐治理方面的新需求，為審計工作提供強大的技術支持。以區塊鏈在扶貧工作中的應用為例，能夠提高人口識別的精準度，保證數據準確，公開扶貧資金，揭露“虛假脫貧”“數字脫貧”等問題，為我國扶貧攻堅戰的全面勝利打下堅實基礎[5]。因此，國家審計在反腐治理中應當搭建區塊鏈反腐應用平臺，以區塊鏈平臺的公開化和透明化信息推進審計資源整合，實現反腐治理的信息共享，形成公開化、互動性、多層面、全方位的反腐治理機制。同時打造區塊鏈反腐治理協同體系，在信息技術、業務規范、數據共享等方面促進反腐治理中的部門協同，對腐敗行為進行事前預警、追蹤調查、實時監測和評價反饋[6]。區塊鏈審計反腐平臺包括數據采集、數據傳輸、數據分析、數據交互和結果應用幾個層面。如圖5所示。

五、結論

新時代背景下，反腐治理是維護國家治理和保障經濟社會發展的關鍵環節。隨著經濟社會的發展，腐敗問題逐漸呈新型化、多樣化、隱蔽化等特點，因此反腐治理是一項長期性、系統性和綜合性的復雜任務。國家審計以其獨特的內在功能能夠在新的形勢下發揮作用，有效推動反腐治理。本研究通過對近五年審計署移送違紀違法問題線索查處情況進行匯總分析，可以得出結論：在今后的審計工作中，要擴大審計信息的影響力，加強審計管理體制改革，建立反腐戰略協同機制和搭建區塊鏈審計反腐平臺，以促進國家審計工作更好地開展。AFA

參考文獻

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（審稿：曲明編輯：趙晴）