先鋒會客廳：公園城市示范區開啟未來樣本

辛愛峰 全威帆 陳婷婷

高國力

中國城市和小城鎮改革發展中心主任、經濟學博士、博士生導師

李曉江

中國城市規劃設計研究院原院長，全國工程勘察設計大師，中央京津冀協同發展專家咨詢委員會專家，中國城市規劃協會副會長

尹稚

清華大學建筑學院教授，博士生導師。清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長，清華大學城市治理與可持續發展研究院執行院長

3月16日，《成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區總體方案》（簡稱《總體方案》）正式發布。《總體方案》是黨中央國務院為成都度身定制的重大戰略指引，賦予了探索山水人城和諧相融新實踐、超大特大城市轉型發展新路徑的時代使命，為建設踐行新發展理念的公園城市示范區明確了任務書和路線圖。

在成都建設公園城市示范區有何深意？如何理解將綠水青山就是金山銀山理念貫穿城市發展全過程？成都如何進一步優化布局，構建新發展格局……就《總體方案》引發關注的一系列熱點問題，本刊特邀多位專家，從不同視角進行全方位解讀。

1?關鍵詞

戰略考量

習近平總書記在2018年考察調研成都時首次提出建設公園城市，2020年提出支持成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區，再到此次《總體方案》的發布，為什么是在成都建設公園城市示范區，其中有何深意？

高國力

發揮區域特色和比較優勢

首先，從整個區域協調發展戰略需求來看，我國有區域差距較大的現實國情，因地制宜發揮每個區域的特色和比較優勢，有效控制地區之間的差距，是國家區域協調發展戰略的本質要求。成都作為西南地區重要的增長極、重要的國家中心城市，重要的現代化制造業城市、服務業城市、物流商貿中心城市，近幾年發展勢頭非常好，可謂有目共睹。2021年主要經濟指標保持了比較好的增長態勢，更強化了成都支撐和推動國家區域協調發展戰略的重要作用和功能定位。

其次，從國家層面來看，成都建設公園城市示范區，有利于構建西部大開發新格局。西部大開發新格局的構建離不開頭部城市的引領、帶動。成都在“十三五”期間保持了良好增長態勢，“十四五”開局之年克服了疫情的不利影響，非常不容易地保持了主要經濟指標的較好增長。這進一步堅定了中央支持成都加快建設踐行新發展理念的公園城市示范區的決心，而示范區的建設也必將推動新時期新形勢下西部大開發新格局的構建。

再次，從成渝地區雙城經濟圈建設層面來看，公園城市示范區建設將會促進成渝地區雙城經濟圈的建設步伐。成都正好利用國家給予的建設踐行新發展理念的公園城市示范區這個響亮的平臺、抓手，充分發揮國家品牌的輻射、帶動和影響力，推動成都以公園城市示范區建設為統攬，引領經濟社會全方位高質量發展，進而支撐成渝地區雙城經濟圈規劃的實施。

李曉江

成都建示范區有其必然性

中國工業化、城鎮化從“上半場”進入“下半場”，并強調高質量發展、高品質生活、高效能治理。城市是高質量發展的主要載體，中國已經進入了城市時代。黨的十八大以來，習近平總書記一直非常關注城市的發展轉型。公園城市的內涵很重要的一部分就是城市怎么實現高質量發展、怎么克服“大城市病”。

在成都建設公園城市示范區有其必然性。從自然和地理區位角度看，成都生態本底良好，背靠青藏高原，地處四川盆地，自然資源稟賦得天獨厚。從文化的角度來認識，成都有延續的農耕文明、城市文明，我國建筑界、規劃界泰斗吳良鏞院士曾說，成都是一個有悠久和優秀人居文化傳統的地區。成都有獨具特色的聚落，比如林盤，由此形成了非常有吸引力的城市。另外，成都近年來調整空間結構和發展模式，在一定程度上是自覺的。

在成都建設公園城市示范區，有著更上一層樓的含義，成為全國的一個示范。面對經濟發展的壓力、各種各樣的“城市病”等，所有城市都很快轉型并不切合實際。北京率先轉型，上海率先強調人民城市為人民、強調生活質量，成都強調人和自然的和諧共生、強調生態文明，包括雄安新區、北京城市副中心的建設等，都是對城市轉型、健康發展的探索嘗試或先行示范。

總之，一方面是國家戰略在調整城市發展的戰略、路徑和模式，另一方面成都本身有著很好的基礎，還可以做得更好。

尹稚

破解超大特大城市發展難題

深刻理解“公園城市”這個概念，其背后主要有三層涵義。

其一，體現了從工業文明時代到生態文明時代，城市鄉村的發展理念、人與社會的發展理念在發生變化;其二，理念不能停留在口號上，要積極探討山水人城和諧相融的城鄉建設新實踐;其三，成都是西部超大城市的一種類型，要探索超大特大城市轉型發展，實踐城市治理現代化的新路徑。從這個意義上來講，成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區，是生態文明時代破解我國超大特大城市發展難題的試驗或者樣本。

之所以選擇成都，有其特定條件。首先，這個地區的自然資源稟賦、生態本底條件比較好;其次，成都開發歷史長，擁有豐厚的歷史文化積累和鮮明的包容性的人文歷史文化特征;第三，成渝地區是國家一個全新的增長極。隨著《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》和《成都都市圈發展規劃》的發布，以成渝為代表的內陸地區既是國家的戰略大后方，也是一個全新的增長極，有巨大的發展潛力。

我國超大特大城市的發展路徑和發展模式的探索，下一步絕大部分問題是要在城市更新當中去體現。成都正處于高速發展的進程中，既有城市更新的需求，也有新城新區建設的需求;既要優化傳統老城的職能，又要積極探索新城新區建設中的區域協同范式，有利于很多新的理念的融入，無論從空間角度、區域協同性建設等方面，成都可試驗的或者可嘗試的路徑和機會都很多。

2?關鍵詞

城市安全

《總體方案》提出要堅持以人民為中心，統籌發展和安全，如何理解發展和安全？安全具體是指什么？

高國力

生態經濟社會安全和發展

第一是生態安全和發展。建設公園城市示范區，成都首要的是繼續鞏固保持良好的森林覆蓋率、生態涵養等功能，進一步減少生態方面的破壞和損害。同時，還要不以破壞生態環境為代價，不以高排放、高消耗等模式為發展路徑。遵循綠色低碳循環發展理念，既包含自然生態方面的鞏固、強化和保護，也包括生產生活環境方面的綜合防治和持續改善，加強污水、垃圾、工業廢棄物等處理，切實構筑有效有力的生態安全底線。

第二是經濟安全和發展。這里主要說產業安全，如果產業體系沒有持續的競爭力，那肯定不是中央要求和支持成都建設公園城市示范區的本意。構建現代化產業體系并確保其持續健康發展，既要保持制造業、服務業有足夠的競爭力，而且隨著大數據、云計算等新技術應用產生的技術升級改造，也要體現在成都制造業和服務業的升級、提質、增效的過程中來。示范區建設要緊盯國際國內影響自身產業安全的不確定性風險和因素，超前謀劃、儲備一些有力的應對舉措，穩步推進產業基礎高級化和產業鏈現代化進程，確保產業安全進而支撐經濟安全的實現。

第三是社會安全和發展。在此重點強調以疫情為代表的突發事件對超大城市治理帶來的挑戰，實際上對成都未來公共服務功能提出了更高的要求。公園城市示范區建設迫切要求增加城市韌性、包容性，面對以疫情為代表的突發事件來臨，應該有一些分解、分流、分擔的途徑、模式和方案，這樣的公園城市示范區建設就真正體現了以人民為中心的發展思想。

李曉江

安全問題是城市發展的底線

隨著社會的經濟發展、人口聚集，國家安全、區域安全、城市安全，乃至糧食安全、防災安全、生態安全等關于安全的提法越來越多。這是全球性趨勢，一定程度上說明了全球的問題也越來越多。所以，當下的發展從追求效率普遍轉向了追求安全。

城市安全是一個非常復雜的系統。比如城市運行的安全，包括斷水斷電，對于城市而言就可能會引發運行的癱瘓;城市防災的安全，比如應對極端天氣，城市的基礎設施、空間布局，包括人和自然的關系等，都決定了這個城市應對自然災害的能力;城市生態的安全，如果把城市的綠地都占用了，會引起生態系統退化并加劇城市污染、城市自凈能力喪失，帶來的熱島效應會導致大量能源消耗，城市發展進入惡性循環。又比如在文化方面，包括歷史文化遺跡的保護等也是安全問題。

城市還面臨各種各樣的事故、事件，當下的疫情等安全問題。城市人口規模越大、功能越復雜，其安全韌性在降低，所以對于城市發展來說，安全是一個底線。

放到國家層面，還有能源安全、食物安全等。隨著社會的富裕、發達、文明，人的生命越來越得到重視，注意安全、珍惜生命、關注韌性，這是社會進步的表現。

尹稚

城市韌性建設與安全密切相關

從發展來說，外部環境發生了比較大的變化。當前中國面臨世界百年未有之大變局，如何激活國內龐大的內部消費市場，如何在全國統一市場的情況下強鏈補鏈，既有補短板的問題，也有新舊動能轉換的問題。要打造一個國內大循環的體系，尋找新的發展路徑。

從安全來說，國家層面這些年對安全觀的強調比較多，糧食安全、生態安全、城市安全等，其本質是在講生存與發展之間的關系、人與自然之間的關系，以及人本身的發展如何可以更加持久與有序。

具體到成都建設公園城市示范區，最核心的強調了幾個方面：一是強化城市的韌性和抗擊各種天災人禍的沖擊能力。這個地區復雜的地質構造、多類型的自然災害，要求城市面對這些自然力沖擊，有更可靠的抵御手段或者有更好的恢復能力;二是預防環境公害。成都位于四川盆地，并且有非常發達的水系，無論從以水為核心的環境治理和環境公害的預防，還是以大氣為核心的治理和預防，都有很好的可操作可觀察的條件，積累下來的經驗能給全國帶來很好的示范效應;三是公共衛生的關注和防控。比如疫情，對這種公共衛生事件的預防控制也在不斷積累經驗。

概括來說，就是我們的超大特大城市本身的城市韌性的建設還有很長的路要走，這都是跟安全密切相關的。

3?關鍵詞

“兩山”理念

《總體方案》明確將綠水青山就是金山銀山理念貫穿城市發展全過程，什么是城市發展全過程，城市發展如何貫穿“兩山”理念？

高國力

從多個層面發揮示范效應

成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區，將毫無疑問是體現“兩山”理念非常重要的典范和樣本。

從規劃層面看，成都規劃建設了面積超過100平方公里的環城生態公園，并且出臺了相應的地方立法條例，不僅造福于市民，也響亮地體現了城市的綠色品牌。以環城生態公園為樣板的很多綠水青山功能區，都承載著健康、養生、文化、旅游等功能，讓生活、工作在這里的人能夠很好地得到休閑放松，以更高的效率投身于創新與創業、投資，更加豐富了“兩山”理念的生動實踐。

從建設層面講，無論是新城新區、開發園區的建設還是招商引資，不能隨便砍伐大樹、破壞綠地，成都在這方面也做得很好。但從全過程角度，應該有更高的要求，不僅要保護好原有的綠水青山，還要把現有的綠水青山轉化成有利于支撐產業發展、經濟發展的良好外部環境。

從治理層面看，如何形成一種機制，讓政府部門、企業、居民、社會組織把綠水青山就是金山銀山理念體現在行動中。比如，政府部門要帶頭保護綠水青山;企業在生產經營活動中，能夠進一步重視發揮綠水青山對經濟、產業的拉動和支撐作用，等等。

從更新層面看，成都屬于快速發展的城市，建成區的市政、公用設施及功能面臨著城市更新的需求?！笆奈濉币詠恚啥家裁媾R著如何加快城市更新的步伐、優化提升城市功能品牌的問題。在這個過程中應進一步體現、踐行“兩山”理念，切實讓綠水青山成為帶動產業和經濟發展的有利因素。

李曉江

科學規劃推動組團式發展

城市發展全過程，我理解為城市發展過程中從選址到規劃、建設、運營、管理的全過程。也有不同層面的理解，比如發展階段的從不發達到發達，從不富裕到富裕，從較小的規模到更大的規模，也是一種城市發展過程。

將“兩山”理念貫穿城市發展全過程，目的是為了實現可持續發展、安全發展。在選址上就需考慮，怎樣最大程度保護自然、保護生態，少消耗資源。比如選址一個新區，首先要選安全的地方，對生態環境負面影響最小的地方。在規劃上，用組團式的新城、新區的方式進行開發，可以防止“攤大餅”式擴張帶來的問題。

組團式發展對生態系統的影響相對較小，城市周圍有綠水青山、農田等各種生態要素，隨之帶來城市的污染自凈能力提高、熱島效應減弱，生態系統也能更加完整保持甚至改善。同時，組團式發展也帶來了更高的要求，每個組團里面有就業、居住、生活，有生活服務、公共服務，是一個有機的、多功能組成的具有一定規模的組團，最終要回到以人為本，回到綠色低碳。

除此之外，在城市建設中，用綠色低碳、尊重自然的方式，或者基于自然的解決方案，加上運營、管理的全過程，都是把綠水青山就是金山銀山理念運用并貫穿在城市的發展過程中。

尹稚

讓綠水青山變成金山銀山

習近平總書記指出，要著力完善城市治理體系和城鄉基層治理體系，樹立“全周期管理”意識。在我看來，城市發展全過程與城市全周期管理是同一個含義，就是城市的規劃建設運營以及各種圍繞治理的軟環境建設，這是一個比較完整的周期。從規劃、建設、管理、運營再到管理的升級版治理階段，即政府引導、市場主導、社會參與、公民自覺，是一個調動多元力量的治理水平的提升，這是城市的全周期的治理概念。

把“兩山”理念貫穿城市發展全過程，重點有以下幾點：

一是把良好的生態環境作為最普惠的民生福祉;二是公園城市示范區建設有利于更好地把好山好水好風光融入城市。成都的這種尺度，帶來的就是好山好水好風光近在眼前，可以聚集、可以感受并可以有效利用。

此外，充分挖掘釋放生態產品的價值，推動生態優勢真正轉變成發展優勢。之所以叫生態產品而不是商品，因為它涵蓋的相當一部分是公共產品，首先是把生態資源變成好的公共產品，而好的公共產品必然帶來可銷售商品的價值提升。綠水青山本身都是優質的碳匯資源，可以通過某種定價機制在碳匯市場交易，這就是如何推動生態優勢真正轉變成發展優勢，這樣綠水青山就能夠真正變成金山銀山。

目前，成都的公園城市建設是使優質的自然界面跟人工環境界面的交織程度最大化，其本身會大幅抬升人工環境的附加價值。探索山水人城和諧相融新實踐，將“兩山”理念貫穿城市發展全過程。

4?關鍵詞

優化布局

《總體方案》與《成都都市圈發展規劃》、《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》三大戰略疊加。成都如何進一步優化布局，構建新發展格局？

高國力

抓住前所未有的重大利好

成都現在已經是一個現代化的外向型的超大城市。三大戰略機遇疊加耦合是前所未有的重大利好。

首先把成渝地區雙城經濟圈建設作為一個抓手，兩個城市已經做了很多努力和探索。成都應利用建設踐行新發展理念的公園城市示范區這個國家戰略，進一步加強和重慶的分工協作、優勢互補，通過雙城經濟圈的良性增長，回哺示范區建設。成渝互動應達到真正的互相嵌入、互相配套、互相融合?！半p城記”做得越好，對示范區建設越是長期利好。

其次是深入推進成都都市圈發展，做好都市圈范圍內周邊城市的聚集和輻射。成都首位度很高，超大城市的聚集作用和功能在今后一段時間內將仍然保持?？梢酝ㄟ^市場化手段及宏觀調控，把聚集作用的速度、節奏和層次進行優化提升，讓真正適應成都發展成本能力的人口、企業、業態到市區來聚集，進一步支撐示范區建設需求。同時向外疏解功能，轉移一部分要素，發揮對周邊地區的帶動功能和作用，這也是國家批復《成都都市圈發展規劃》的一個非常重要的考量。

第三是優化成都市域內城市空間的布局。成都有天府新區、東部新區、臨空經濟區等重要戰略功能區，也包括新城新區、開發園區及其他區（市）縣，應該從整體上調整優化生產生活生態空間布局，在示范區建設過程中分工合作、優勢互補，互相做加法，逐漸打破區劃壁壘，真正站在整個成都市域一盤棋的角度，打通不同功能區、行政區的要素流動通道，包括公共服務均等化的平臺實現合理布局，讓成都范圍內各個細胞都呈現各自的生機和活力。

李曉江

三大戰略提供相互支撐

黨中央、國務院作出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大決策部署，這是國家層面的國土空間規劃戰略，支持西部加快發展。

公園城市示范區建設，作為城市發展模式轉型的戰略，可以支持實現成渝地區雙城經濟圈建設。成渝地區雙城經濟圈既是國家層面的輻射帶動的中心、新興的增長極，又應該是健康的、綠色的、沒有“城市病”的發展模式，要求成都建成踐行新發展理念的公園城市示范區。

《成都都市圈發展規劃》作為四川省層面的規劃，就是以成都為中心，充分發揮其輻射帶動作用，與聯系緊密的德陽、眉山、資陽聯動。成都應當適當疏解功能，協同發展，比如公園城市的功能可適當向周邊地區轉移，成都東部新區的建設和資陽協同發展，北部的優化提升和德陽協同，天府新區的發展、生態環境的保護和眉山協同，通過都市圈的協同帶動周邊地區共同發展。

三大戰略的疊加，是對成都三個不同層次的發展要求，它們是相互支撐的。新發展格局要求高質量發展，高質量發展需要新發展格局。公園城市示范區、成都都市圈、成渝地區雙城經濟圈，都是支撐高質量發展、協同發展的新格局。既能高速發展、高品質發展，又能實現居民的高品質生活、生態的高質量保護。發展格局是一個綜合的東西，公園城市示范區、成都都市圈等都是要實現國土空間格局、城鎮格局、城鄉格局的優化，通過這樣的優化，支撐更大尺度的發展格局。

尹稚

更為均衡化的區域協同

成都作為成渝地區雙城經濟圈和成都都市圈的核心城市，也是國家中心城市，做大做強是肯定的。做大做強有兩種選擇，一種是把所有的功能和開發建設都集中在中心主城，但在有限的土地面積內城市功能、人口和產業過度集中，會導致各種“城市病”出現;另一種是采用區域協同的辦法，選擇更廣闊的空間去選址布局，這種模式既可以解決后續發展空間、功能的拓展問題，又能防止傳統單核心城市過度聚焦于中心城區發展所帶來的問題，同時也防止公共服務資源過度集中，真正推進公共服務的均等化，等等。

從布局優化來講，兩個區域性的規劃放在前面，給成都帶來了新的機會，從單一的單核心的中心城市模式，變成一主多核的區域協同模式。這種新的發展格局，是更為均衡化的區域協同。

這三個戰略是漸進式的過程。有了優質的有強勁發展動力的中心城市，才可能帶動都市圈的發展;有了都市圈發展，逐步實現同城化，走向近距離尺度的區域協同以后，才有可能進一步形成成渝地區雙城經濟圈的強化和發展。它實際上是這個地區發展的三個階段。

成都現在屬于強城、建圈、望群。強城就是城市功能還需要進一步強化，才能有更強的輻射能力;建圈指現在已經開始著手建都市圈;望群，就是成渝最終會成為一個具有國際競爭力的城市群，這是以中心城市為核心的都市圈發展到更高階段，實現跨省域長距離區域協同的一種更高級的發展模式。

5?關鍵詞

三大定位

《總體方案》明確，要圍繞城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區、城市人民宜居宜業的示范區、城市治理現代化的示范區三大定位。怎樣認識這三大定位的內涵關聯？

高國力

重大理論和實踐層面的探索創新

《總體方案》中明確了成都建設公園城市示范區的三大定位，緊緊對應高質量發展、高品質生活、高效能治理三大目標，進一步貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，具有重大理論和實踐層面的探索創新意義。

綠水青山就是金山銀山的發展理念要求在示范區建設過程中，既要鞏固和保持綠水青山的優美生態環境，維護和強化公園城市的基本特征和形態，又要推動現代產業體系建設，提升先進制造業和現代服務業綜合競爭力，保持經濟持續穩定可持續增長，率先探索實現經濟社會高質量發展的路徑和模式。

城市人民宜居宜業要求示范區建設要真正體現以人民為中心、以民生為福祉的根本追求，促進人民群眾共建共治共享公園城市建設格局的實現。不僅要適應和滿足成都市民包括新市民對于美好生活的新期待，推動基本公共服務覆蓋常住人口，還要為日益增加的到成都旅游觀光、休閑度假、商務會展等各種臨時性、短暫性、流動性人群提供優質便捷的綜合配套服務。

城市治理現代化是示范區建設的重要支撐和保障，要求成都加快探索構筑包括規劃、政策、機制、法律等在內的城市治理現代化體系，借鑒發達國家城市治理的先進經驗模式，結合中國國情、四川實際和成都特色，堅持便捷、精細、人本、高效的基本原則，率先選擇重點領域和環節開展靈活多樣的城市治理模式探索創新。

李曉江

人與自然和城市之間的關系

我們對于城市發展，包括對于未來的、理想的城市發展，都有一個認識的過程。導致“大城市病”很重要的一點，是人和自然的關系沒有處理好。而公園城市首先強調人和自然的關系，“城市踐行綠水青山就是金山銀山理念的示范區”，就是建設和保護的關系、城市發展和生態安全的關系，是生態文明的延伸，這是作為示范的核心;“人民城市為人民”，公園城市建設的最終目標是讓人有更好的工作、更好的生活，所以提出了“城市人民宜居宜業的示范區”;要實現上述兩個目標，必須要有現代化的治理體系。

“三個示范區”的發展定位，在一定程度上規定了公園城市的基本目標，一是人和自然的關系要處理好、城市發展模式要處理好，二是要給人民帶來實實在在的福祉，讓老百姓有幸福感，有獲得感，而要做好這兩點，還需要有一個現代化的治理體系，有別于以往的城市管理。隨著公園城市示范區建設實踐的深化，我相信還會提出更多先行示范的要求，或者衍生出更多具體的目標、具體的任務。

尹稚

要在實踐中實現多目標統籌

《總體方案》中強調三個方面的示范是一個全面示范，不僅要生態環境好，比如增加綠地、保留綠色生態系統或者生態的保育修復，等等，還得人的生活質量好，能實現宜居宜業。一個城市從來都是多目標系統統籌的，如果實現了生態優良環境優美，也在一定程度上實現了宜居宜業。

在治理過程中，如果仍然是以傳統的自上而下的政府唱“獨角戲”的思路，城市主體多元價值無法體現，城市發展可持續的動力來源無法實現，這樣城市發展肯定是不可持續的。城市治理的目標是滿足人民的需求，在這一過程中，需要依靠人民的力量。人民作為城市的主人，要全面參與城市治理。從長遠角度來說，城市治理最終目的是為了人民的福祉，使人民的幸福感、獲得感、滿意度得到提升，這是治理現代化的示范。

從目標統籌來講，是整體思維下的理念問題?！叭齻€示范區”是在實踐中如何實現多目標統籌，是三個重點，不能顧此失彼，這三個方面是相互融合滲透、綜合平衡的。