流域生態補償綜合效益評估：汀江流域例證

高雅罕，丘水林

(中國農業大學 人文與發展學院，北京100193)

流域是指一個水系的干流和支流所流經的整個區域，蘊含著上下游、左右岸、干支流、水陸間復雜利益關系[1]。全國主體功能區規劃下，流域上游地區面臨經濟發展和生態保護的雙重挑戰，為增強流域生態產品生產能力做出了巨大貢獻，然而流域下游地區在享受上游地區提供的優質生態產品的同時并沒有予以應有的經濟激勵，造成流域局部地區的生態環境日趨惡化。建立流域上下游橫向生態補償機制，是調節流域上下游地區經濟利益關系，進而協同推進流域生態環境治理體系和治理能力現代化的重要手段。

2016年12月，國家財政部等四部委聯合印發《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》中明確提出，到2020年各省份基本建立行政區域內流域生態保護補償機制，到2025年進一步擴大跨多個省份的流域生態保護補償試點范圍，并要求對試點工作開展情況進行績效評估。2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，要求鞏固跨省流域橫向生態保護補償機制試點成果，對生態保護補償責任落實情況、生態保護工作成效進行綜合評價。目前，已有20多個省份相繼建立省域內或跨省域流域上下游橫向生態補償機制，并積極探索市場化、多元化生態補償路徑[2]。然而，生態補償政策的實施是否提升了流域生態環境質量？對流域區內的經濟社會發展又有何影響？合理評估流域生態補償的綜合效益，對于完善流域上下游橫向生態補償機制具有重要意義。

國內外有關生態補償理論與實踐的研究取得了豐碩的成果，主要集中于補償主客體、補償標準、補償方式和補償監督[3-6]。然而，無論是理論框架還是具體實踐都是以生態補償機制的有效性和可持續性為前提。目前學術界對生態補償有效性和可持續性的研究相對較少，仍處于探索階段。關于流域生態補償效益評估的研究，有學者側重單一效益的評估，如景守武等基于雙重差分法對新安江流域生態補償對水污染強度的影響進行研究[7]；娜仁等基于新安江流域數據對跨省流域生態補償的生態環境效應及減貧效應進行實證研究[8]；Von等聚焦于墨西哥水文服務，提出生態補償有效性評估中景觀方法具有必要性[9]。部分學者構建綜合評估框架對流域生態補償進行評估，如彭玉婷基于黃山市的生態、經濟和社會發展數據對新安江流域生態補償綜合效益進行評價[10]；高振斌等從供給服務、調節服務、支持服務、文化服務構建東江流域的生態系統服務價值當量因子表，對其綜合效益進行評估[11]；Monteiro等通過提出可比較生態補償項目效率、績效影響的評估方法，對Paraíba do Sul流域生態補償進行評估[12]。在評估方法方面，主要通過政策前后對比、模糊集定性比較分析法(fsQCA)等進行定性評估[13-14]，或者通過準實驗法、數據包絡法、層次分析法等進行實證分析[7,15-17]。

關于流域生態補償綜合效益評估的既有文獻主要基于政府視角，對居民、農戶等重要行為主體的主觀認知價值的關注相對不足[18]。事實上，政策的綜合效益評估理應對公眾的感受予以關注[19]。同時，由于評價對象的差異及評價側重點的不同，學術界關于流域生態補償評價指標體系的研究結論尚未統一，現有評價指標體系不夠全面，未能有效評估流域生態補償的多維效益。此外，已有研究主要集中在新安江流域等率先開展生態補償試點的區域，而對于第二個跨省流域橫向生態補償試點汀江-韓江流域的研究相對較少。鑒于此，本文采用費用效益分析法，從生態、經濟、社會3方面選取16個測度指標構建流域生態補償綜合效益評價指標體系，并基于汀江流域政府和農戶調查資料和數據，從效益貨幣化的新視角對流域生態補償綜合效益進行評估，以期為流域生態補償的可持續性和其他流域的生態補償政策實施效果評估提供可資借鑒的經驗。

一、研究方法

(一)指標選取

成本收益理論認為，收益大于成本的預期是“理性經濟人”從事經濟活動的首要原則。根據前人已有研究，指標選取應滿足具有實際意義、數據可對比、可直觀判斷，且需考慮數據的可獲性、評估結果的全面性和科學合理性。

對流域生態補償的費用(成本)進行分析，既要考慮項目實施過程中投入的直接成本，也要考慮因保護流域生態環境而產生的間接成本。其中，直接成本的指標選取主要考慮保護流域生態環境投入的資金。結合劉強等[20]、李彩紅等[21]的研究及數據，選取生態補償資金投入作為直接成本。間接成本的指標選取主要考慮因保護流域生態環境而損失的經濟社會發展機會成本。由于第三產業主要由服務業和旅游業組成，當流域生態環境質量得到改善時，會吸引更多的游客，增加旅游業和服務業收入，從而增加第三產業收入。基于鄭云辰等[22]、王志風[23]等的研究及流域實際情況，選取第一產業和第二產業發展受損的成本進行分析。

對流域生態補償的效益進行分析，主要參考《水污染防治專項資金績效評價辦法》《中央部門預算績效運行監控管理暫行辦法》《關于汀江-韓江上下游橫向生態補償協議(2019—2021年)》《關于提前下達2021年汀江-韓江流域上下游橫向生態補償中央獎勵資金的通知》等政策文件中明確提出的效益評價內容及已有的相關研究，從生態效益、經濟效益和社會效益3個方面構建多維度多層次的評價指標體系。

生態效益的指標選取主要考慮流域生態補償的實施對流域生態系統的影響。基于聯合國千年生態系統評估[24]、Costanza等[25]、歐陽志云等[26]的研究及流域生態補償的實施重點，選取水源供給、產品供給、水質凈化、河流輸沙、水土保持、生物多樣性等6項指標進行衡量。不同的流域可根據實際情況，從水流速度、水文調節等方面對指標進行相應調整。

經濟效益的指標選取主要考慮流域生態補償的實施予以受償區域帶來的經濟發展方面的影響。根據李挺宇[27]、李彩紅[28]等的研究并結合流域生態補償自身特點，選取種植業價值、水力發電、旅游價值等3項指標衡量直接經濟效益，選取房地產效益、服務業效益等2項指標衡量間接經濟效益。不同的流域可根據其農業生產特點，從養殖業、林果業等方面對選取的指標進行適當調整。

社會效益的指標選取主要考慮流域生態補償的實施對受償區域內社會民生的影響。根據耿翔燕等[29]、王金龍[30]等的研究，選取促進就業、居民健康、教育效益、科學研究、美學景觀等5項指標進行衡量。不同的流域可根據某一方面突出的社會效益，如排洪防澇效益，對指標進行適當調整。

(二)指標核算

基于前述分析，對流域生態補償費用的核算包括直接成本和間接成本的核算，對流域生態補償效益的核算包括生態效益、經濟效益和社會效益的核算，具體評估方法及符號說明如表1所示。

流域生態補償費用方面，對直接成本(DC)的核算通過核算流域生態環境保護資金投入來實現。對間接成本(IC)的核算，選取與受償區域產業結構比例相近但社會經濟發展未受流域生態補償影響的區域作為參照區域進行測算。其中，第一產業主要考慮因土地使用方式改變、農林牧漁業產量減少而產生的機會成本，通過農林牧漁業的產值變化來測算；第二產業主要考慮污染企業的“關停并轉”而產生的機會成本，通過受償區域與參照區域第二產業產值差距測算。

流域生態補償效益方面，生態效益中的水源供給(V1)是指生產生活用水供給，產品供給(V2)是指水產品供給，二者都可直接在市場上進行交易，故而采用直接市場評估法進行測算；水質凈化(V3)通過微生物降解等作用進行凈化，可利用影子工程法對其化學需氧量(COD)進行核算；河流輸沙(V4)通過減輕河道泥沙滯留與淤積的方式產生效益，其效益通過輸沙量變化的價值來體現；水土保持(V5)通過減少的水土流失面積價值來衡量；生物多樣性(V6)通過意愿調查評估法進行測算。

經濟效益中，流域生態補償的實施使得土地利用方式產生轉變，種植業價值(V7)可通過直接市場評估法進行測算；水力發電(V8)因可在市場上直接交易，亦可通過直接市場評估法進行測算；旅游價值(V9)通過旅游收入變化來衡量，采用比例折算法進行測算；房地產效益(V10)與服務業效益(V11)是流域水生態環境變好而間接產生的價值，可通過專家打分法來估算。

社會效益中，促進就業(V12)主要通過流域生態補償的實施而增加的相關崗位(如河道專管員、污水處理廠工人)的工資收入體現；居民健康(V13)得益于流域生態環境變好而帶來的效益，可通過疾病成本法測算；流域生態補償通常采用智力補償、技術培訓等補償方式，可以提高受償區域居民的受教育程度和就業水平，因此教育效益(V14)以因受技術培訓而外出就業所獲得的收入測算；流域生態補償的開展會加大學術界對流域生態補償領域的科學研究(V15)，以發表的相關論文價值進行估算；美學景觀(V16)是指旅游效益以外的美學景觀效益，對此采用當量因子法進行估算，但由于流域的旅游效益和美學景觀效益之間沒有明確的比例區分，因此采用專家打分法獲得美學景觀的比例。

費效比通過流域生態補償的費用和效益進行測算，具體計算公式如表1所示。費效比是一個直觀指標，通過對流域生態補償進行費效比評價，可分析其經濟可行性。

表1 流域生態補償費用效益分析

續表

續表

二、研究區概況與數據來源

(一)研究區概況

汀江發源于福建省三明市寧化縣，流域總面積達1.18×104平方千米，河長323千米，河道坡降為4.68%，水力資源達到6.21×104千瓦，多年平均徑流量31.46×108立方米，是閩西最大河流，享有“天下第一客家河”美譽。汀江在龍巖市境內河長230千米，流經區域包括新羅、永定、武平、上杭、長汀、連城等6個縣(區)。汀江在順次流經上杭、武平、長汀、永定等縣后流入廣東省梅州市大埔縣，并與梅江匯合，稱為韓江。2012年初，時任國家副主席的習近平對長汀縣水土流失治理工作作出重要批示，財政部等七部委提出建立汀江-韓江流域上下游生態補償機制的建議。在中央及閩粵兩省的積極推動下，2016年3月，福建與廣東正式簽署汀江-韓江流域上下游橫向生態補償協議，成為我國第二個跨省流域生態補償機制試點。

從時間跨度來看，汀江-韓江流域生態補償協議從2016年簽訂以來，于2016—2017年、2018年實施兩輪試點，中央與閩粵兩省共撥付14.97億元，根據預調研的結果，汀江流域生態補償效益已逐步顯現，選取2015—2018年的數據進行分析符合客觀實際。從空間范圍來看，汀江在上杭、武平、長汀等縣的境內面積占總流域面積的51.14%，占龍巖市流域面積的95.38%，所獲生態補償金額占總補償金額的65.05%。因此，以上杭縣、武平縣和長汀縣作為評估汀江流域生態補償綜合效益的研究區域具有代表性和典型性。

(二)數據來源

本文數據來源于課題組于2019年8月對汀江流域區的上杭縣、武平縣和長汀縣的實地訪談和農戶問卷調查。問卷調查采用隨機抽樣法，根據流域區面積、人口數量、經濟發展水平等因素，從每個縣抽取1～2個鄉鎮，每個鄉鎮抽取2～4個村莊，每個村莊抽取9～21戶農戶(表2)，主要詢問農戶對流域生態補償所產生的生態效益、經濟效益及社會效益的主觀感知情況、個人基本情況等。本次問卷調查共發放問卷219份，獲得有效問卷211份，問卷有效率為96.35%。同時，通過與龍巖市生態環境局、農業農村局等機構進行訪談獲得《龍巖市水文、水量情況》(2015—2018)、《龍巖市統計年鑒》(2015—2018)等統計數據。為了進一步保證數據時效性，結合《2019—2021年汀江-韓江上下游橫向生態補償實施方案》《關于汀江-韓江上下游橫向生態補償協議(2019—2021年)》等相關資料展開研究。

表2 樣本農戶分布

三、實證結果與分析

(一)汀江流域生態補償費效比分析

根據龍巖市生態環境局統計數據，2016—2018年，上杭縣、武平縣、長汀縣投入的汀江流域生態保護資金分別為1.78億元、2.25億元、1.69億元，據此估算的汀江流域生態補償直接成本為5.72億元。在間接成本核算方面，實地調研發現，調研區域第一產業中受損的產業主要為養殖業，尤其是生豬養殖。因此，采用生豬養殖業發展受損的機會成本作為第一產業發展受損的機會成本。調查數據顯示，調研區域2015—2018年生豬養殖業價值分別為43.25億元、49.94億元、42.06億元、36.79億元，據此估算的第一產業受損的機會成本為6.46億元。同時，無論是與調研區域產業結構比例相近，但不屬于汀江流域生態補償受償區域(福建省惠安縣)的橫向相比較，還是與汀江流域下游地區(如廣東省大埔縣和蕉嶺縣)的縱向比較，調研區域第二產業產值均高于參照區域。可見，調研區域的第二產業未有明顯受損的機會成本，第一產業受損的機會成本6.46億元即為汀江流域生態補償的間接成本。綜合以上分析，汀江流域生態補償的費用為12.18億元。

根據表1顯示的效益評估方法，2015—2018年汀江流域生態補償的生態效益、經濟效益和社會效益如表3所示。由表3可知，2015—2018年汀江流域生態補償綜合效益的增加值為22.65億元。基于以上討論和分析，汀江流域生態補償的費效比為1.86，大于臨界值1，表明汀江流域生態補償具有經濟可行性。

表3 2015—2018年汀江流域生態補償綜合效益值 億元

(二)汀江流域生態補償效益分析

2015—2018年汀江流域生態補償綜合效益及其子效益分階段變化趨勢如圖1所示。從整體效益來看，汀江流域生態補償綜合效益呈現逐年增加趨勢，表明流域生態補償的實施效果顯著，但隨著汀江流域生態補償的深入實施，其增加速度逐漸放緩，這是因為政策實施前期流域生態環境污染較為嚴重，存在較大的改善空間。從局部效益來看，在政策未實施期，各子效益均較處于較低水平，且生態效益大于經濟效益和社會效益。這是因為上杭、武平、長汀均是國家重點生態功能區和原國家級貧困縣重合地區，當地生態環境質量較好，但經濟社會發展水平較低。在政策實施初期，各子效益均有增加，其中生態效益相對其他效益而言上升明顯，表明汀江流域生態補償具有協同增加經濟效益、社會效益和生態效益的效果。在政策實施中期，生態效益和經濟效益穩步提高，這是因為隨著污染較大的生豬養殖業的退出，并轉為經濟效益較高、污染較少的綠茶、百香果等種植，接續替代產業達到初步成效；而社會效益有所降低，這可能是因為近年來當地居民健康水平輕微下降所致。總體而言，汀江流域生態補償的實施對綜合效益及其子效益的增加具有促進作用。

圖1 汀江流域生態補償效益

(三)汀江流域生態補償綜合效益指標貢獻率分析

對2015—2018年汀江流域生態補償綜合效益進行指標貢獻率(即各效益的指標變動與綜合效益變動的比值)分析[32]，結果如圖2所示。

圖2 汀江流域生態補償綜合效益指標貢獻率

各子效益中，生態效益增值最大，為10.26億元，對綜合效益的貢獻率達到45.3%；經濟效益增值次之，為6.64億元，貢獻率為29.32%；社會效益增值最小，為5.75億元，貢獻率為25.39%。可見，汀江流域生態補償的實施對生態效益的促進作用相對較大，對經濟效益與社會效益的促進作用相對較弱。

進一步分析來看，生態效益中水源供給的貢獻率最大，其次是水質凈化、水土保持，三者對綜合效益的貢獻率分別達到29.93%、12.72%、3.40%，表明汀江流域生態補償的實施不僅保證了充足的水量并滿足了人們的生產生活用水需求，還改善了流域水質，有效治理了水土流失，為更多的生物提供了棲息地；產品供給對綜合效益的提升帶來了負向作用，比重為2.21%，這可能是因為汀江流域生態補償實施以來，在政府的環保宣傳及對非法捕魚、電魚的嚴厲打擊下，汀江流域捕魚量有所下降。經濟效益中旅游價值、房地產效益和服務業效益明顯，貢獻率分別達到14.57%、8.52%、5.08%，表明流域生態環境的改善，對旅游業的發展及其房地產、服務業等產生了積極的帶動作用。社會效益中居民健康效益的貢獻率最大，為21.90%；促進就業和美學景觀的效益次之，二者的貢獻率分別達到2.65%和0.93%，表明汀江流域生態補償提高居民健康水平的同時促進了居民的身心愉悅，且在增進當地就業水平方面具有積極作用；科學研究對綜合效益有負向影響，這是由于2017—2018年關于汀江流域的學術研究相對于2015—2016年有所下降，可見，學術界對汀江流域生態補償的關注度有待進一步提升。

總體而言，雖然汀江流域生態補償能夠帶來明顯的綜合效益，但由于實施期限較短、機制不夠完善等原因，仍存在些許不足之處。與汀江流域生態補償所產生的巨大的生態效益相比，其所產生的經濟效益與社會效益相對較小，說明目前的汀江流域生態補償政策對受償區域的經濟和社會發展的推動作用有限。此外，生物多樣性對綜合效益的貢獻率不明顯，表明流域生態補償對居民的生物多樣性支付意愿并沒有明顯影響，公眾環保意識有待進一步提升；教育效益的貢獻率不明顯，表明流域生態補償在補償方式上可進一步向智力補償等技術補償傾斜。

四、結論與政策涵義

本文以汀江流域為例，通過構建流域生態補償綜合效益評價指標體系，運用影子工程法、疾病成本法等對汀江流域生態補償綜合效益進行貨幣價值核算，定量評價流域生態補償綜合效益，得出如下研究結論：(1)汀江流域生態補償的費效比為1.86，該生態補償項目的實施具有經濟可行性，且當汀江流域生態補償持續推進的情況下，隨著政策實施時間的推移，上杭縣、武平縣、長汀縣流域生態補償綜合效益呈現逐年增加趨勢。(2)汀江流域生態補償綜合效益增加速度有所趨緩，同時汀江流域生態補償的實施協同增加生態效益、經濟效益和社會效益，與流域生態補償機制設計的出發點相吻合，但對生態效益的促進作用相對較大，對經濟效益與社會效益的促進作用相對較弱，汀江流域生態補償更注重生態環境保護而對經濟社會的帶動作用有待提升。(3)汀江流域生態補償的生態效益中的水源供給、水質凈化和水土保持，經濟效益中的旅游價值、房地產效益和服務業效益，以及社會效益中的居民健康、促進就業和美學景觀對生態補償綜合效益具有正向影響，生態效益中的產品供給及社會效益中的科學研究對生態補償綜合效益具有負向影響，社會效益中的教育效益貢獻率不明顯。

上述結論蘊含如下政策涵義：(1)流域生態補償政策作用的充分發揮需要較長的時間，在流域生態補償持續推進的情況下，隨著生態補償實施時間的逐漸推移，流域生態補償的綜合效益將逐漸上升。因此，有必要適當延長流域生態補償的補償期限，并逐漸將流域生態補償政策制度化和常態化，以此充分顯現流域生態補償的綜合效益。同時，流域生態補償工作的持續推進，不僅需要國家生態環境部門和財政部門等中央機構的政策支持，更需要福建、廣東兩省提高政治站位，高度重視汀江-韓江流域生態補償工作，積極展開省際溝通和協商，持續加強共治力度。(2)擴大流域生態補償治理范圍，重視流域生態補償對經濟、社會效益的推動作用，實現流域生態保護與高質量發展的協調推進。加強流域生態環境保護和促進流域水質改善是流域生態補償的首要目標，流域生態補償資金通常向流域生態環境改善，尤其是流域水質改善方面的項目傾斜。但從長遠來看，生態環境、經濟發展、社會進步三者之間的協調發展，實現流域生態保護和高質量發展的協調推進才是長久之計。因此，需要因地制宜從更加長遠的尺度思考并制定生態環境與經濟協調發展的科學政策[33]，應當擴大流域生態補償治理范圍，不應只關注流域環境治理和水質改善，可以適當向經濟社會發展方向擴展，推動其與生態效益進一步協調發展。(3)引導企業、社會公眾等多方主體的參與，積極探索多元化流域生態補償方式，促進流域生態補償綜合效益的進一步提升。為了在緩解政府財政壓力的同時提高汀江流域生態補償的教育效益，除了原有的政府專項基金類補償，應當進一步探索智力補償、產業補償等多元化生態補償方式。其中，智力補償等技術支持類補償通過流域下游地區向上游地區提供技術培訓等方式，提高上游地區的外出就業收入，緩解上游地區的人地矛盾；產業補償等經濟援助類補償通過流域下游地區向上游地區提供產業園區的方式，促進上游地區內非環境友好型產業的遷移，提高上游地區的生態產品供給能力，緩解其生態保護壓力。