新內生發展理論視域下特色小鎮綠色發展

孫 悅，項松林

(安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230022)

特色小鎮是新型城鎮化與鄉村振興的重要結合點，是促進經濟高質量發展的重要平臺，是實現鄉村振興的重要抓手。2016年，國家發改委印發《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》明確指出，“特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺”，并提出了“有機對接美麗鄉村建設，促進城鄉發展一體化”的總體要求、“以人為本、因地制宜、突出特色、創新機制”的基本原則以及“夯實城鎮產業基礎、完善城鎮服務功能、優化城鎮生態環境、提升城鎮發展品質”的重點任務[1]。在“指導意見”引領與推動下，近年來，各地區積極打造要素融合、特點突出、富有朝氣、宜居宜業的特色小鎮。但在建設過程中，概念模糊、盲目定位、規劃混亂、市場化不足等問題也普遍出現[2]，以及綠色發展重視不夠、內生發展動力不足兩大突出問題。

堅持綠色發展理念，走綠色發展道路是特色小鎮建設的重要目標指向。習近平總書記深刻地指出，“實施鄉村振興戰略，一個重要任務就是推行綠色發展方式和生活方式。”[3]改革開放40多年，我國城鄉經濟與社會發展取得了巨大進步，但經濟增長與生態環境之間的不平衡愈發劇烈，尤其是伴隨著“項目下鄉”“資本下鄉”，使得生態環境破壞問題向農村蔓延。因而，統籌經濟發展和生態環境保護之間的平衡是建設美麗中國的關鍵。黨的十九屆五中全會強調，“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。”2021年中央一號文件正式規定，“到2025年，農村生產生活方式綠色轉型取得積極進展，農村生態環境得到明顯改善?！盵4]作為兼具城市功能與鄉村形態的特色小鎮，在推進經濟社會發展全面綠色轉型中應發揮更重要的中樞地位與作用。

從各地區特色小鎮的發展模式與建設路徑來看，主要是圍繞產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”等層面復制與推廣“浙江經驗”與“浙江模式”，不同程度都存在“照搬照抄”“東施效顰”“一哄而上”等弊病。因而，如何真正讓特色小鎮建設做到合乎客觀規律、合乎本地實際、合乎特色優勢，體現區域差異性，增強內生發展動力，是新發展階段推進特色小鎮高質量發展面臨的重大理論與現實問題。從目前對特色小鎮的研究狀況來看，學術界對特色小鎮的特性、內涵、地位與意義[5]，特色小鎮建設的現狀與困境[6]，特色小鎮建設的經驗與啟示[7]，特色小鎮建設的模式、路徑與舉措[8]等做了大量的學理研究與實證分析，為推進特色小鎮理論研究與實踐發展奠定了很好基礎。毋庸諱言，與鄉村發展研究、城鎮化研究一樣，在特色小鎮研究路徑與方向上也存在外生發展與內生發展各執一詞，“自上而下”與“自下而上”發展模式各偏一端的偏狹。有鑒于此，引入新內生發展理論，在廣泛借鑒已有成果基礎上，構建“資源-賦能-合作”理論分析框架，并以特色小鎮的綠色發展為具體研究題域，以期探究特色小鎮綠色發展的內生動力，推動新時代特色小鎮高質量發展。

一、新內生發展理論下“資源-賦能-合作”分析框架

“新內生發展”概念由英國紐卡斯爾大學教授克里斯托弗·雷(Christopher Ray)首次提出[9]。作為超越內生和外生發展理論，該理論主要關注區域發展潛力和實施路徑，強調內部與外部、地方和超地方有效整合，將農村從傳統依附型轉變為城鄉相互依存體，塑造可持續的社會結構。國內學者借鑒新內生發展理論，在分析農村發展、農民脫貧、鄉村振興等論題構建了“資源-參與-認同”[10]“認同-賦權-創新”[11]等分析框架。在借鑒這些理論架構的基礎上，結合研究對象特色小鎮綠色發展的具體情況，設計了“資源-賦能-合作”理論分析框架。

特色小鎮兼具生產、生活、生態功能，由外部環境和內核系統共同推動發展。在特色小鎮綠色轉型發展過程中，“資源”“賦能”“合作”是不可或缺的因素。

首先，“資源”是基礎。一般認為，內部資源與外部資源以及環境性因素構成統一的資源。內部資源來源于自身，包括生產要素資源、產業資源、知識資源、工作經驗資源等。按照Adamski和Gorlach分類，知識資源可以進一步分為科學知識、管理知識、地方知識[12]。外部資源來源于政府、企業、社會提供的資金資源、政策資源、技術資源等。特色小鎮綠色發展依賴于內部資源與外部資源有效整合。外部環境泛指特色小鎮所處的宏觀環境，包括發展階段、政策體系、機遇挑戰等；內核系統由組織部門、經濟子系統、自然系統、生態環境耦合而成。外部環境和內核系統相互作用，不斷進行著物質、信息和能量的交換，促進特色小鎮生產、生活、生態重構，進一步推動綠色發展轉型。

其次，“賦能”是關鍵。賦能(empowerment),又表述為賦權、增能，最早是由美國哥倫比亞大學學者Solomon為受歧視的美國非洲裔黑人尋求自立自主自強所提出的，后應用于社會工作中，以降低弱勢群體的無權感為目標，之后逐漸形成賦能理論(empowerment theory)。賦能理論將個人福祉與社會和政治環境聯系起來，并表明人們需要享有做出參與決策的機會，以改善他們的生活[11]。按照西方社會質量理論，賦能的測量領域包括知識基礎、勞動力市場、制度的開放性和支持性、公共空間、人際關系5個方面[13]。按照賦能理論，特色小鎮綠色轉型發展要充分調動小鎮居民參與的積極性與主動性，及時回應他們的利益訴求，增強制度的開放性與支持性；要創設開放包容、自由公正、平等協商的參與機會、渠道與平臺，提升參與的效能感與獲得感。

最后，“合作”是保障。現代治理理論已形成廣泛的共識，單一的治理主體，無論是政府還是市場抑或社會組織，都存在失靈，善治的根本在于多元主體的“共治”。同時，任何“共治”離不開理念、價值與文化的“共識”。因而，在推進特色小鎮綠色進程中，要以認同、信任、共享為價值紐帶，要統籌政府、市場、社會、市民等多元主體的治理優勢，構建多元合作共同體，推進特色小鎮綠色發展共建共治共享。

由此可見，新內生發展理論在“資源”上既重視外部環境又凸顯內在機制，在“賦能”上既關注制度環境又注重參與平臺，在“合作”上既強調價值紐帶又推崇內外共治共享，這些都超越了單一的內生與外生理論，有助于全面研討特色小鎮綠色發展問題。其理論分析框架如圖1所示。

圖1 理論分析框架

二、特色小鎮綠色發展的現狀與主要問題

(一)特色小鎮建設的現狀

特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。特色小鎮建設熱潮最初興起于浙江。為打破發展困局、適應經濟新常態，提升供給質量，2015 年浙江全面啟動建設了一批產業特色突出、人文氣息濃厚、自然環境優美兼具旅游與社區功能的特色小鎮。作為破解浙江省空間資源瓶頸、有效供給不足、高端要素聚合度不夠的城鄉二元結構的重要抓手，特色小鎮建設伊始，與新型城市化、“兩美浙江”建設有機對接，并在實踐中形成了產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”的四大特色[15]。

為推廣特色小鎮“浙江模式”，2016年，住房城鄉建設部、國家發展改革委、財政部等部委印發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，國家發改委印發《關于加快美麗特色小(城)鎮建設的指導意見》。在現實需求、政策推動與利益誘使下，各省市特色小鎮蓬勃發展，新樣態、新模式不斷涌現，同時也存在遍地開花、亂象頻現等無序狀況。為進一步規范特色小鎮建設，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部聯合發布《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，國家發展改革委辦公廳印發《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，明確提出建立規范糾偏機制。正如有學者們所洞見到的，特色小鎮建設亟需從1.0升級到2.0。盡管對特色小鎮2.0理解還眾說紛紜，但有一個核心的共識那就要對標美麗中國與生態文明建設，推進特色小鎮經濟社會發展全面綠色轉型。

(二)特色小鎮綠色發展的主要問題

從空間形式上看，特色小鎮兼具城鎮與鄉村屬性，在綠色發展方面具有得天獨厚的自然優勢與區位優勢。從各地特色小鎮建設實踐來看，生態特色小鎮是其最基本的樣式。需特別強調的是，本文的出發點不是探究具體形態樣式的綠色小鎮現狀與發展問題，而是從發展理念、發展路徑、發展模式的高度來闡釋如何突破與揚棄傳統的“要素驅動型”“投資驅動型”的外生發展模式，并將綠色發展作為其根本方向與核心內容。換句話說，與城鎮化、鄉村建設等領域一樣，特色小鎮建設的根本問題是要轉變發展模式。

從前文構建的“資源-賦能-合作”分析框架來看，當前特色小鎮綠色轉型發展存在的主要問題有以下幾方面。

1.資源約束凸顯，產業同質化嚴重。資源整合是新內生發展的基礎和前提。從當前特色小鎮建設情況來看，基于“小生產，大市場”的矛盾以及“農村片面工業化”所帶來的各地普遍存在資源利用粗放、低效等問題，依靠生產要素投入增加推動產業發展，即依靠圈地、生產規模擴大、資本與勞動力投入增加，產業特色缺乏，同質化現象嚴重。因而，毋庸諱言，特色小鎮一定程度在重復傳統城鎮化的老路。正如《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》對傳統城鎮化不可持續的問題所作的剖析：“隨著我國農業富余勞動力減少和人口老齡化程度提高，主要依勞動力廉價供給推動城鎮化快速發展的模式不可持續；隨著資源環境瓶頸制約日益加劇，主要依土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續；隨著戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續?！睙o疑，這“三個不可持續”同樣適合特色小鎮。另一方面，除了“人、地、錢、業”等主要內在因素外，特色小鎮的外部條件制約也很突出，比如交通、水電、通訊、物流等生產性與生活性基礎設施建設支撐不夠，生態污染防止與生態修復等基礎性環境工程建設也較為滯后，教育、科技、醫療衛生、體育、文化等社會性基礎設施配套還不均衡，互聯網、物聯網、數據中心等新型基礎設施建設投入不足。

2.體制機制不健全，賦能成效疲軟。完善的體制機制能夠為特色小鎮綠色發展提供有效規約，但目前相關的體制機制還不健全。第一，法律機制不完善。首先，專門針對特色小鎮綠色發展的政策措施還未制定，分散的法律法規造成管理范圍不完整，權責界限不明確；其次，執行力度不夠，在環境保護中執行機構、人員都存在滯后性，且在執行中又缺乏有效的評價、監督機制。第二，管理體制不完善。缺乏合理的管理體制推進生產方式和生活方式綠色轉型，導致各部門職能交叉或是管理缺位，難以激發小鎮居民參與治理的積極性，最終導致治理成本趨高、效率低下、公眾參與能力不足。明顯表現為特色小鎮設置了環保監測環節，但由于環保部門、監測部門、管理部門之間沒有達成有效對接，所監測獲得的數據和信息無法有效應用在環境保護方面。第三，激勵、補償機制不完善。面對污染防治、綠色循環發展等激勵補償機制不全且力度較小，人居環境整治、垃圾污水處理等成本高且激勵補償機制不足都影響小鎮綠色發展的效果。這些體制機制的缺失直接或間接影響著小鎮居民參與和決策小鎮建設。

3.內外聯動不順暢，合作共享水平低下。特色小鎮建設需要凝聚政府、企業、第三方環保組織、居民等全員力量，但由于各種因素的影響致使內外聯動不順暢，合作共享水平較低。第一，政府生態責任相對缺失?；鶎诱疄榱俗非蠼洕?，對粗放式經濟增長方式沒有采取制止措施，并且未依照相關法規對環境進行保護。第二，企業和第三方環保組織對特色小鎮綠色發展的支持不足。企業為特色小鎮建設提供了資金、技術上的支持，但是大部分企業在生產經營中重視短期效益，忽視了長期發展，對綠色發展缺乏正確的認識，重經濟效益，使得特色小鎮在建設過程中出現了嚴峻的環境生態問題；同時，由于信息不對稱，第三方環保組織不能及時與小鎮相關政府居民進行充分溝通來了解小鎮建設需求，因而未能有效參與到小鎮環境治理中。第三，居民綠色覺悟和生態意識不強。受傳統生活習慣的影響，小鎮居民保持著“靠山吃山、靠水吃水”的理念，對綠色發展理念認知不足，沒有自發形成維護公共環境衛生的隊伍，綠色生活生產方式尚未形成。此外，小鎮居民對環境保護的政策法規知之甚少，為了各自的利益，甚至違法占用自然資源，造成對生態環境和資源的破壞和浪費。

三、新時代特色小鎮綠色發展的思路與路徑

面對資源環境形勢嚴峻、社會矛盾突出、經濟發展轉型，堅持綠色發展是內在要求[16]。“十四五”時期，要堅持問題導向與目標導向，大力破解特色小鎮綠色發展“同質化”“內卷化”，立足區位優勢，堅持走差異化、特色化的綠色發展之路；做強產業鏈，夯實特色小鎮綠色產業基礎；創新體制機制，優化特色小鎮綠色發展的治理生態；做深內外聯動，構建特色小鎮綠色發展的大格局，其路徑如圖2所示。

圖2 特色小鎮綠色發展路徑

(一)立足區位優勢，堅持走差異化、特色化的綠色發展之路

堅持綠色發展是新時代推進特色小鎮綠色轉型的一條最為基本的原則，實事求是，因地因時因勢，走差異化、特色化的綠色發展之路。

1.堅持發展理念。在目前資源、污染、生態嚴重緊缺和破壞的情況下，走綠色發展之路是生態文明建設的正確選擇，也是推動經濟發展轉向高質量發展的重要手段。同時，探索產業結構轉型升級與綠色發展是我國創設特色小鎮的最主要初衷。國家發展改革委等10部門近日印發《全國特色小鎮規范健康發展導則》，進一步明確特色小鎮建設的“五條底線”，即合規用地底線、生態環保底線、債務防控底線、房住不炒底線、安全生產底線[17]。這是用“底線”“紅線”保障特色小鎮綠色底色的硬舉措。

2.立足區位特點，走差異化、特色化的綠色發展之路。不同地區的資源和發展狀況不同，綠色發展的路徑與模式肯定也不相同。東部地區經濟發展水平較高，中西部地區較低，在完善的基礎設施條件下，應堅持以市場為導向，按照控制數量、提升品質、保護耕地、優化特色的要求，做好小鎮承接大城市中心城區功能外溢的工作，并與個性化需求相結合，推進特色產業綠色發展。中部地區要進一步完善制度供給、補充配套設施、保障要素融合、維持環境保護、監管生產過程，讓政府更有為、市場更有效，找準特色小鎮發展的動力源，推動特色小鎮全面綠色轉型；西部地區根據資源稟賦不同，以資源為導向，采取錯位發展和互補發展的模式。

3.立足新發展階段，構建特色小鎮綠色發展的新格局。2021年標志著我國開始邁向全面建設社會主義現代化國家的新征程。我國的現代化是：人口規模巨大的現代化、物質文明和精神文明相協調的現代化、人與自然和諧共生的現代化、全體人民共同富裕的現代化、走和平發展道路的現代化[18]。進而從綠色環境、綠色生產、綠色生活、政策體系等多層面構建特色小鎮綠色發展格局。

(二)做強產業鏈，夯實特色小鎮綠色產業基礎

特色小鎮綠色發展的關鍵與核心是做強產業鏈，夯實綠色產業基礎，把發展特色小鎮綠色生態產業作為建設美麗小鎮的“總引擎”[19]。一般而論，企業鏈、供需鏈、空間鏈、價值鏈共同構成產業鏈。

1.突出綠色底色，加快特色小鎮產業生態化改造和生態產業化發展。在產業生態化改造方面，要加大產業綠色化轉型升級力度，尤其是鋼鐵、有色、煤炭、建材、化工等傳統產業，提倡園區和企業采用清潔生產方式，開展循環化改造進而實現產業結構、能源結構調整。在生態產業化發展方面，應加快節能環保、生態循環、清潔能源產業化步伐，發展綠色建筑，構建綠色金融服務體系。

2.開展生態系統生產總值(GEP)核算，推動生態產品價值實現。森林、草地、濕地等生態系統，不僅為人類提供了生活與生產所需的物質產品，例如食物、醫藥、木材、生態能源及原材料等，還提供了所需的生態調節服務產品，例如調節氣候、涵養水源、調蓄洪水、凈化環境、防風固沙等，以及提升人們生活質量、促進精神健康的文化服務產品[20]。推動生態產品價值實現，首先要對生態產品包含的價值進行核算，推進特色小鎮在GEP核算及其結果運用方面先行先試。

3.完善生態優勢轉化機制，促進綠色產業轉型升級。通過互聯網、物流體系等現代生產方式，壓縮鄉村原生態與消費大市場之間的距離，讓生態產品有機會參與市場競爭，并且鼓勵企業與當地合作建立生產基地實現生態產品規?；?、電商化、品牌化，通過市場化運作，把生態環境優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游等生態經濟優勢[21]，促進“小農經濟”轉向“生態經濟”，兌現出更大的市場價值。此外，還要明確生態產品的產權，做到“河權到戶”“山地有證”，搭建農村產權交易平臺，讓生態產品轉化成有收益的產品。

(三)創新體制機制，優化特色小鎮綠色發展的治理生態

創新體制機制是增強內生發展的重要舉措。具體到特色小鎮的綠色發展而論，當前最為重要的工作和任務是要統籌特色小鎮體制機制改革創新與構建生態產品價值實現機制，優化特色小鎮綠色發展的治理生態。

1.建立生態補償機制。首先，開展縱向生態保護補償，鼓勵縣、鎮政府在依法依規前提下加大對生態領域的轉移支付力度，借助市場力量發展產業基金、企業生態債券和社會公益金等，拓寬融資渠道；其次，完善橫向生態保護補償，在自愿協商原則下，生態資源受益地為供給地提供一定的物質補償，例如在利益共享、風險共擔的準則下采取異地開發補償模式、建設合作園區等。

2.創新鎮政府績效考核制度。制定統一的小鎮生態環境治理考核標準，將綠色發展指標和生態文明目標納入對鎮政府和領導干部的考核之中，加強對領導干部自然資源資產離任審計的考核，充分給予小鎮居民確權、賦能，參與小鎮生態治理評估。

3.改進小鎮生態治理監督機制。首先，明確縣鎮兩級環保部門獨立的監督權，各司其職，保證對小鎮生態環保的公正性和客觀性，同時政府內部也需要對兩級環保部門進行監督，嚴格把控資金的申請和使用；其次，鼓勵社會監督、小鎮居民監督和政府監督有效結合，加強社會和小鎮居民的治理主體意識，環保部門接受社會和小鎮居民的監督，形成公正、民主、自由的制度環境。

(四)做深內外聯動，構建特色小鎮綠色發展大格局

與內生發展理論不同，新內生發展理論不盲目排斥借助外力，注重內外聯動。具體到特色小鎮的綠色發展，就是要圍繞“資源”“賦能”與“合作”，充分凸顯小鎮在“城”與“鄉”之間的貫通地位，上下融通、內外聯動，做深做實城鄉綠色資源要素雙向流動，做深做實產業集聚、文化認同、合作賦能，做深做實新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動，構建特色小鎮綠色發展大格局。

1.著力加強特色小鎮綠色發展外部支撐，做深做實城鄉綠色資源要素雙向流動。一方面，從基礎設施、流通體系、資金投入等方面入手，補短板、強弱項，打通城鄉循環不暢堵點，促進城鄉綠色資源、綠色產品雙向流動，完善特色小鎮綠色發展外部條件支撐；另一方面，結合污染治理和生態修復，深入打好藍天、碧水和凈土污染防治攻堅戰，有序實施“雙碳”行動計劃，鞏固提升特色小鎮環境水平。

2.深入總結特色小鎮內生發展的有益經驗，做深做實產業集聚、文化認同、合作賦能?？偨Y產業類、旅游類、健康類、文化創意類、創新驅動類等特色小鎮綠色發展的有益探索與實踐，從產業集聚、文化認同、合作賦能等維度凝練特色小鎮綠色發展可資借鑒的經驗與做法，形成特色小鎮內生發展的綠色模式，徹底擺脫傳統的要素驅動型、投資驅動型發展模式窠臼。

3.著力克服特色小鎮綠色發展“內卷化”態勢，做深做實新型城鎮化和鄉村振興雙輪驅動。當前，各地的特色小鎮綠色發展不同程度呈現出“內卷化”態勢，花樣繁多，但很難解決綠色轉型發展過程中結構性問題。而中國經濟社會發展最大的結構性問題無疑是城鄉二元結構，誠然工業文明時代各國同樣遭遇結構性問題。因而，在新發展階段，推進特色小鎮綠色發展，要有大格局，堅持城鎮化和鄉村振興雙輪驅動，充分調動特色小鎮上下融通的屬性與功能，有機對接鄉村生態振興，促進城鄉綠色融合發展。