國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)空間和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定研究

盧 潔

（崇左市規(guī)劃技術(shù)管理中心，廣西 崇左 532200）

0 引言

科學(xué)有效的國(guó)土空間規(guī)劃，可以為當(dāng)前社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供根本保障。同時(shí)，相關(guān)機(jī)構(gòu)可以介入城鎮(zhèn)調(diào)控及區(qū)域空間管理，進(jìn)一步增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展的穩(wěn)定性及合理性。其中，城鎮(zhèn)空間及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的合理劃定，能有效打造一個(gè)平衡發(fā)展區(qū)域，使城鎮(zhèn)內(nèi)部空間體系穩(wěn)定發(fā)展，也可以為邊界區(qū)域居民的生活品質(zhì)提升奠定良好基礎(chǔ)。

1 時(shí)代發(fā)展背景及概念分析

1.1 時(shí)代發(fā)展背景

當(dāng)前，我國(guó)已邁入高速發(fā)展的軌道。在此背景下，人們必須將新的發(fā)展理念貫徹落實(shí)到社會(huì)實(shí)踐中，打造環(huán)境友好及資源友好型社會(huì)，落實(shí)好人文關(guān)懷，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)。

中央全面深化改革委員會(huì)第九次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3 條控制線，要以資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的要求，建立健全分類管控機(jī)制。在這一政策要求的基礎(chǔ)上，需要對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新。同時(shí)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中也提出了關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控的一系列制度體系，確保為后續(xù)的發(fā)展預(yù)留可持續(xù)化發(fā)展空間。依照這些政策體系及相關(guān)要求，要打造集約適度、綠色發(fā)展的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)劃體系［1］。

1.2 基礎(chǔ)概念

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要指的是在國(guó)土空間規(guī)劃過程中，結(jié)合某一時(shí)期的城鎮(zhèn)發(fā)展情況及指導(dǎo)約束條件，結(jié)合城鎮(zhèn)集中開發(fā)建設(shè)及試點(diǎn)城鎮(zhèn)功能優(yōu)化等相關(guān)工程，落實(shí)好區(qū)域邊界的劃定，并結(jié)合具體的城鎮(zhèn)地形地貌、環(huán)境容量、生態(tài)建設(shè)、基本農(nóng)田等要素，進(jìn)行人口、交通及其他因素的劃定和管控。簡(jiǎn)單來(lái)講，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是某一階段內(nèi)可以進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)及禁止進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)的空間界限。從具體的功能來(lái)講，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界涵蓋城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、特別用途區(qū)及城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)域3 個(gè)組成部分。城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)主要指的是綜合城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的用地規(guī)模及未來(lái)發(fā)展需求，打造允許進(jìn)行開發(fā)和集中建設(shè)的空間區(qū)域，這也是當(dāng)前城鎮(zhèn)發(fā)展的核心區(qū)域。特別用途區(qū)域主要指的是建立在城鎮(zhèn)功能完善的基礎(chǔ)上，為全面提升人居環(huán)境及生活品質(zhì)，保證整體城鎮(zhèn)的邊界，具有開發(fā)完整性而劃定的重點(diǎn)區(qū)域，如當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、休閑旅游區(qū)、防護(hù)隔離區(qū)及自然歷史文化保護(hù)區(qū)。城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)域指的是為應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的不確定性，在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)外劃定的，在滿足特定條件下方可進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)和集中建設(shè)的地域空間。

2 國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)空間及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)劃原則

科學(xué)有效的城鎮(zhèn)空間及開發(fā)邊界規(guī)劃，能為城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展提供有效保障，同時(shí)可以為國(guó)土空間規(guī)劃工作的改革和創(chuàng)新提供明確的標(biāo)準(zhǔn)。因此，在具體工作落實(shí)過程中，必須堅(jiān)持以下4 項(xiàng)原則。

2.1 科學(xué)規(guī)劃原則

國(guó)土空間的科學(xué)規(guī)劃需建立在環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，要堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)及生態(tài)建設(shè)的底線思維，通過雙評(píng)價(jià)來(lái)確定具體的規(guī)劃范圍及規(guī)劃空間，進(jìn)一步提升開發(fā)的強(qiáng)度和科學(xué)性。同時(shí)，優(yōu)先盤活存量用地，提升既有地塊的使用效率。

2.2 因地制宜原則

不同城鎮(zhèn)的發(fā)展具有一定的差異性，這些差異性也需要考慮到國(guó)土空間規(guī)劃中。結(jié)合不同城鎮(zhèn)的綜合發(fā)展水平及不同階段的特征兼顧近期的發(fā)展?fàn)顟B(tài)及未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，考慮雙評(píng)價(jià)的實(shí)際結(jié)果，以長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域及發(fā)展邊界的定位，以使城鎮(zhèn)在未來(lái)發(fā)展過程中具有穩(wěn)定的基礎(chǔ)［2］。

2.3 生態(tài)人文原則

城鎮(zhèn)規(guī)劃及發(fā)展的主要目的是為人們的生存打造完善的品質(zhì)空間，同時(shí)為后續(xù)的發(fā)展預(yù)留一定的彈性空間。在此基礎(chǔ)上，必須遵循生態(tài)人文原則，綜合人們的實(shí)際生活需求及發(fā)展建設(shè)需求，合理進(jìn)行城鎮(zhèn)彈性空間定位，為后續(xù)發(fā)展的一系列不確定性提供調(diào)整方案。同時(shí)，要在滿足具體的環(huán)保要求和相關(guān)規(guī)范的基礎(chǔ)上，使人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提升人居環(huán)境品質(zhì)。

2.4 銜接性原則

銜接性原則主要指的是，在城鎮(zhèn)空間及開發(fā)邊界區(qū)域規(guī)劃過程中，要保證各個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間相銜接及其他剛性界限之間相銜接，進(jìn)一步考慮農(nóng)林牧副漁之間的發(fā)展協(xié)調(diào)性，同時(shí)兼顧環(huán)保、文物保護(hù)、水利建設(shè)、林業(yè)建設(shè)等相關(guān)的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。全面遏制逾越基本農(nóng)田保護(hù)紅線、文物古跡保護(hù)區(qū)域線及生態(tài)紅線等行為的出現(xiàn)。

3 國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)空間及開發(fā)邊界的具體劃定技術(shù)

當(dāng)前，針對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行劃定的主要方式為逆向扣除法、正向需求法。所謂逆向扣除法，主要指的是將城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的基本農(nóng)田及生態(tài)紅線等需要進(jìn)行空間管控的要素進(jìn)行疊加，最終得到不能用于建設(shè)的底線空間，而開發(fā)邊界應(yīng)在這一空間之外。正效需求法則指的是扣除雙評(píng)價(jià)中禁止用于進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)的空間之后其他剩余的適宜建設(shè)區(qū)域，結(jié)合實(shí)際的預(yù)測(cè)落實(shí)用地需求及開發(fā)方向來(lái)定位具體的開發(fā)邊界。例如，某城鎮(zhèn)在進(jìn)行開發(fā)邊界劃定的過程中，以逆向扣除法為主，通過先底后圖的方式來(lái)厘清自然生態(tài)格局，將自然地理格局作為底板，綜合非建設(shè)性的要素作為限定點(diǎn)位，畫出合理的開發(fā)邊界來(lái)規(guī)定具體的開發(fā)范圍。這樣能有效提升開發(fā)有效性，后續(xù)還可以通過正向需求法進(jìn)行處理。

4 國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)空間及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定策略

4.1 城鎮(zhèn)空間規(guī)劃過程中的彈性管理

現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定已從原有的單純進(jìn)行城鎮(zhèn)蔓延及耕地保護(hù)控制逐步向防止城鎮(zhèn)額外擴(kuò)張，促使城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展及打造科學(xué)、美麗的國(guó)土空間方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變。在這樣的發(fā)展環(huán)境下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不應(yīng)只打造一條具有剛性的管控線，而是要進(jìn)一步體現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃過程中的彈性管理需求及精細(xì)化管理需求。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定主要指的是要?jiǎng)澐殖擎?zhèn)開發(fā)邊界、城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)邊界和城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)邊界3 條線，這樣最終形成3 個(gè)不同區(qū)域，能為城鎮(zhèn)的發(fā)展預(yù)留足夠的空間。

4.1.1 有條件建設(shè)空間。有條件建設(shè)空間以彈性空間為主，是尊重城鎮(zhèn)具體發(fā)展規(guī)律來(lái)打造的拓展性發(fā)展空間體系?？梢灾苯油ㄟ^模型預(yù)測(cè)來(lái)了解當(dāng)前城鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顟B(tài)，再劃分出具有較大后續(xù)發(fā)展動(dòng)力的空間。當(dāng)前，城鎮(zhèn)空間規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的實(shí)施為城鎮(zhèn)后續(xù)發(fā)展提供了極大的動(dòng)力。但是，城鎮(zhèn)發(fā)展本身具有一定的不確定性，這些不確定性無(wú)法通過當(dāng)前既有的規(guī)則體系及相關(guān)制度進(jìn)行管控，因此，需為這些不確定的因素預(yù)留合理的空間，以便將來(lái)根據(jù)具體情況進(jìn)行調(diào)整。

4.1.2 打造城鎮(zhèn)邊界，開發(fā)品質(zhì)空間。城鎮(zhèn)開發(fā)品質(zhì)空間，主要指的是全面提升城鎮(zhèn)本身的發(fā)展質(zhì)量而構(gòu)建的空間體系。也是建立在當(dāng)前人與環(huán)境和諧相處的基礎(chǔ)上，打造相互塑造的空間發(fā)展成果。例如，在當(dāng)前大部分城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，建筑乃至相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的調(diào)整與自然環(huán)境融為一體，打造了渾然天成的兼具人文及自然特點(diǎn)的景觀乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。另外，在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中需要打造具有生態(tài)價(jià)值的建筑及相關(guān)項(xiàng)目，如具備生態(tài)涵養(yǎng)、休閑游憩、自然和歷史文化保護(hù)價(jià)值的空間載體。這些空間載體將形成特別用途區(qū)，能夠進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生和發(fā)展［3-5］。

而從具體的結(jié)構(gòu)規(guī)劃角度來(lái)講，特別用途空間往往起點(diǎn)綴及豐富的作用，但其范圍不宜過大，不能侵占其他的空間體系，主要的特點(diǎn)是有較強(qiáng)的組團(tuán)內(nèi)部景觀特色，而具有大型生態(tài)及風(fēng)景的區(qū)域，不建議劃入特別用途區(qū)。

4.2 落實(shí)好邊界規(guī)模的調(diào)整

4.2.1 以城鎮(zhèn)發(fā)展階段為依據(jù)。我國(guó)地域廣闊，導(dǎo)致不同城鎮(zhèn)的發(fā)展水平參差不齊，發(fā)展階段也不盡相同，難以構(gòu)建規(guī)范化的城鎮(zhèn)發(fā)展體系。另外，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地方實(shí)際條件的影響，在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中也會(huì)面臨較多的挑戰(zhàn)。因此，可以結(jié)合城鎮(zhèn)的不同發(fā)展階段及實(shí)際發(fā)展情況調(diào)整邊界規(guī)模。例如，針對(duì)容量飽和且發(fā)育較為成熟的城鎮(zhèn)，要鎖定具體的發(fā)展總量，在優(yōu)化存量、提高品質(zhì)的基礎(chǔ)上，打造建設(shè)用地零增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的管理體系；針對(duì)發(fā)展規(guī)模中等且具備較大發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)，要合理地進(jìn)行空間的總體控制，以適度增量和保留余量的方式作為主要的發(fā)展方向；中小型城鎮(zhèn)規(guī)模較小，要將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)發(fā)展速度控制方面，合理地調(diào)整空間布局。

4.2.2 以多種因素作為考慮載體。當(dāng)前，大部分城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實(shí)際劃定往往是在預(yù)留彈性空間的基礎(chǔ)上實(shí)施的。例如，美國(guó)波特蘭曾在20 世紀(jì)70 年代末期構(gòu)建了城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界預(yù)測(cè)體系，認(rèn)為預(yù)留25%的彈性空間對(duì)于城鎮(zhèn)的發(fā)展有極強(qiáng)的促進(jìn)作用。而我國(guó)城鎮(zhèn)的彈性空間及開發(fā)邊界劃定需要綜合考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展水平、制約因素、城鎮(zhèn)規(guī)模、擴(kuò)張規(guī)模等多種因素。圖1 便是在有條件建設(shè)區(qū)的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同規(guī)模城鎮(zhèn)的發(fā)展水平及實(shí)際擴(kuò)張彈性進(jìn)行分析得出的變化規(guī)律。依照這些規(guī)律，可以結(jié)合城鎮(zhèn)自身制約條件，明確不確定性因素，合理進(jìn)行彈性空間的劃分和預(yù)留。

圖1 城市彈性空間變化規(guī)律

5 結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃過程中，將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)空間及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定上，能進(jìn)一步提升城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。以綜合實(shí)際的城鎮(zhèn)發(fā)展水平及規(guī)模落實(shí)相關(guān)變量因素的控制，打造具有針對(duì)性的管控體系，以提升開發(fā)邊界劃定的合理性。另外，在后續(xù)發(fā)展過程中，需要不斷微調(diào)和創(chuàng)新整體空間布局規(guī)劃，不斷提升國(guó)土空間規(guī)劃的針對(duì)性和科學(xué)性，以促進(jìn)城鎮(zhèn)乃至整個(gè)社會(huì)的高效發(fā)展。