中國農業高質量發展面臨的挑戰和解決途徑

張 濤，李承健

(1.中國社會科學院 人口與勞動經濟研究所，北京 100006；2.國務院發展研究中心 宏觀經濟研究部，北京 100010)

一、引言

推動中國農業高質量發展，不僅是促進農業可持續發展、解決三農問題、實現鄉村振興戰略目標的必然選擇，也是縮小城鄉差距、推動共同富裕、實現整體經濟高質量發展和可持續發展的重要組成部分。當前，在中國經濟、社會、人口面臨重大轉型的關鍵時期，在國家各項重大發展戰略疊加有利于農業發展的有利時刻，扎實推動中國農業高質量發展適逢其時。

從中國農業發展的漫長歷史來看，秦漢至中華人民共和國成立初期，以小農經濟為顯著特色的耕作方式長期占據主導地位。中華人民共和國成立后，重工業優先發展的戰略離不開農業生產的恢復和發展。為提高農業產出，先后探索了農民土地所有制、互助組、初級合作社、高級合作社等組織形式。但是，直到改革開放之初家庭聯產承包責任制的成功實施才使整體經濟擺脫農業的嚴重束縛。此后，雖然經歷了農業生產率增速放緩和21世紀初的糧食產出嚴重滑坡，但中國農業總體仍呈增長態勢。2020年，中國農業總產值為1978年的64.20倍，年均增長10.42%，糧食總產量為1978年2.20倍，年均增長1.89%。農業在取得巨大發展的同時，也向城鎮提供充足產品、釋放低成本勞動力，為城鎮化、結構轉型和整體經濟發展作出巨大貢獻。

但到目前為止，中國農業仍有許多問題亟待解決。維持農業增長的自然資源代價越來越高，耕地有限而高質量土地不斷減少，水資源短缺凸顯，化肥、農藥過度使用引起土壤退化、水污染等問題。氣候變暖可能造成病蟲害和極端天氣多發，使農業生產面臨更大不確定性。種糧比較收益不斷降低，加入WTO的承諾和市場開放使中國在農業政策選擇和提高支持力度上多方掣肘。農村勞動力平均受教育年限低，且受教育水平更高的年輕男性勞動力更容易外流，降低了農業有效勞動投入。戶籍制度制約和缺乏有效福利替代機制，農業轉移勞動力仍常年進行往返遷移，難以放棄土地，這是導致農業戶均耕地規模小的重要原因之一。相比印度、泰國等其他發展中國家，以及日本、韓國等發達國家，中國的調整將更具挑戰性，因為在大致相同的人均收入水平下，中國農業勞動力的回報遠低于城鎮勞動力。

為推動農業高質量發展，中國應通過以下途徑應對挑戰：加強土地資源、水資源管理，嚴格制定高質量農地使用計劃，通過改善水利設施等提高灌溉效率；堅持和完善家庭承包經營制度，強化和穩定農民預期；探索建立替代土地的社會保障機制，減少農民對土地的依賴，以推動土地流轉和實現適度規模經營；加大教育投資，提升農業勞動力人力資本水平，促使農業從業者從傳統農民向現代農業經營者轉變；進一步提升農業政策支持力度，由投入品補貼向基于面積的補貼傾斜；在堅持糧食等主要農產品自給自足的同時，適時適度輔以進口，緩解國內資源緊張和環境壓力；加快研發和創新，降低化肥和農藥的環境影響；完善自然災害監測預警機制，應對氣候變化和極端災害天氣。此外，還應以鄉村振興戰略為依托，通過教育、基礎設施、健康服務、社會保障等領域的綜合性政策提升農業政策的效力，有力推動農業高質量發展。

二、中國農業高質量發展面臨的挑戰

中國農業發展、糧食增產取得的成就，是在人口總量增加、耕地資源和水資源不斷減少的情況下，依靠對資源過度開發和化肥農藥等高密集使用獲得的。隨著一系列生態環境問題凸顯，這種高投入、高消耗、低收益的增長方式將難以支撐吃得飽、吃得好、吃得有營養的需要[1]，迫切需要我們改變以往的增長方式，推動農業高質量發展。但是，實現這一目標面臨如下幾方面挑戰。

(一)土地資源

土地仍是中國農業生產面臨的最主要約束因素。根據FAO和《中國統計年鑒2021》，中國占有世界耕地面積的7.5%，但要養活世界總人口的18.1%。第三次全國國土調查數據顯示，中國目前耕地面積約12 786萬公頃，相比10年前減少了753萬公頃，減少了5.56%。更令人擔憂的是，耕地的質量下降，特別是高質量土地不斷減少。僅僅在10年間，大約有300萬公頃高質量可耕地和100萬公頃水田被城市占用，因為這些土地往往位于地勢平坦、交通便利、靠近城市的地區[2]。此外，還有超過300萬公頃高質量可耕地被污染。由于這些耕地沒有備用土地，只能被低質量的邊際土地替代，這往往涉及草地、山腰、湖泊、森林地區，帶來巨大的環境成本。

在土地資源先天不足的情況下，耕地還面臨著水土流失、沙漠化、土壤污染等問題，嚴重影響農產品安全性和農業生產穩定性。根據相關調查，水土流失、荒漠化和土壤鹽堿化造成中國土地資源退化面積高達80.88億畝，占總土地面積的56.2%，涉及耕地10多億畝，占耕地總面積的一半以上[1]。根據2014年的中國首次《全國土壤污染狀況調查公報》，農業面源污染和重金屬污染十分嚴重，全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地的比例更高，達到20%。鎘、汞、砷等8種無機物污染嚴重，點位超標率分別達到7.0%、1.6%、2.7%等。農藥、化肥、塑料薄膜等化學物質及畜禽糞便的直接排放對耕地質量產生長期影響。

城鎮化和工業化等因素導致糧食生產的空間格局改變，土地等資源使用失衡。由于種糧比較收益低下，許多地區減少甚至放棄了糧食生產。從空間來看，由于南方的光、溫和水資源的利用程度不斷下降甚至被閑置，作為歷史上糧食主產區的廣東、浙江、福建等地的耕地面積不斷減少，糧食缺口逐年增大，作物種植特別是糧食生產不斷向水資源有限、適宜度更低的北方轉移，使糧食生產格局由歷史上的“南糧北調”變為“北糧南運”，不僅浪費了優越的自然稟賦，而且耗用了更多的國土資源、交通設施和能源[1]。

(二)水資源及氣候影響

中國水資源的人均擁有量僅為世界的四分之一，且地理分布與空間上的需求極不匹配。糧食主產區用水矛盾突出，特別是華北地區。1980年以來，土地使用強度的加大使華北地區土壤濕度明顯下降，由于超量開采地下水，華北地區已形成巨大的地下漏斗群，成為世界四個最嚴重缺水的地區之一[1]。海河、淮河、黃河流域廣大地區年人均降水量僅為國際水資源緊張臨界值的一半，農業和城市地下水使用的急劇增加使華北平原50%的含水層低于海平面，加上北方60%的河流水質低下，清潔可用水進一步減少[3]。有效灌溉面積仍僅占45%左右，干旱面積一度攀升至4 900萬公頃，得不到灌溉的地區農業生產很脆弱，只能是靠天吃飯[1]。

Barnett等認為，這些問題實際上更多的是水資源的管理缺乏問題，而非短缺問題[3]。低效率的農業生產消耗了75%的地區用水，且耗水量在不斷增加，在采取大水漫灌的地區，損失量高達50%。此外，黃河水資源存蓄系統的缺失意味著農民只能在有水的時候用水，而非在需要用水的時候用水[3]。農田水利基礎設施普遍落后，排灌渠道以泥渠為主，設施老化、年久失修等問題突出，灌溉效益不斷降低，每立方米水的糧食生產率、化肥有效利用率僅為發達國家的65%、50%，在水資源本就稀缺的華北平原，農業用水實際利用率僅為40%左右[1]。

氣候變化異常威脅水資源安全，加劇了農業產出的波動性。廣泛的季風性氣候使干旱和洪澇反復出現，基于連續年份的觀測值，中國只有不到四分之一的耕地能得到保證穩定產出的降水量；在另一極，大約四分之一的土地容易受周期性洪澇災害的影響。根據歷年統計數據，中國農業受災面積比例和成災面積比例的省平均值每年在30%、16%左右，波動范圍分別在16%～39%、8%～25%[4]。OECD引用的數據表明，亞洲的氣溫在中期(2046—2065年)將提高2～4 ℃，中國的年均降水量預計將提高30%，災害和極端天氣的范圍將擴大[5]。另一項評估顯示，中國的用水風險居世界第一位，其中東北地區是熱點(Hotspot)，如果因可用水減少而轉向雨水灌溉，農業產出將下降一半到三分之二[5]。

(三)擴大農地經營規模

1.擴大農地經營規模的制約因素

土地權利的穩固性仍有待加強。西方有關產權的文獻通常認為，穩固的土地產權可以通過提高農民投資激勵、促進土地交易、將土地作為抵押物獲得信貸、改善家庭內部勞動力配置四種渠道提升收益。Janvry等指出，可以有多種方式來確定權利關系，與發達國家的準則不同，許多發展中國家的土地產權是基于對土地的持續使用而確立的，如果土地被閑置或交給他人使用，農民就會面臨喪失土地權利的風險，中國、墨西哥、巴西都是這一模式的典型例子[6]。對中國而言，雖然在1984年就提出15年承包期，但是到1995年，只有34%的農村擁有穩定的土地權利，即大約有15年未調整土地[7]。1998年提出第一輪承包到期時延長30年，2002年以法律形式確定土地權利，但是根據調查，2008—2010年，仍有近40%的農村調整了土地，雖然以小調整為主[8]。這些數據表明，基于持續使用而獲得土地權利的程度大為下降，但由于決定農村土地權利安排的主要責任最終屬于村領導，其政策執行力度與國家政策規定仍存在不一致[7]。如果農民擔心當地領導可能不遵守現有規定并在未來某一時點調整土地，他們會通過自己或依靠家人繼續耕種土地，以降低喪失土地的可能性。

土地仍發揮社會保障的重要功能，替代土地的福利機制不健全，農民放棄土地的意愿不高。由于缺乏有效的福利替代機制，土地至少有如下四種作用：(1)盡管總體而言農業收入占農民收入的比重大為下降，但土地對許多家庭來說仍是主要的收入來源和生存保障，有利于減少貧困；(2)土地能夠為農民帶來直接的食物和能量，使其免受市場價格波動影響，危急關頭比收入更為重要；(3)農村轉移勞動力在城鎮工作不穩定或找不到長期工作，面臨著就業和非農收入的波動性和不確定性，而保留土地可以應對失業風險；(4)土地為農村女性和老年勞動力等缺乏外部工作機會者提供了就業機會和收入來源。

推動農地集中面臨公平和效率問題的挑戰。在經濟發展初期，將集中的土地盡可能公平(或平均)地分配給佃農，實現“耕者有其田”，即進行通常意義的土地改革，這種做法不是中國的專利，墨西哥、菲律賓以及日本、韓國等都經歷了這一歷程。這種土地改革通常具有顯著的公平性特點，因此，如果不輔以其他政策措施，農地集中的過程就會帶來公平性問題，例如，農村內部收入差距的擴大[9]。推動農地集中也面臨效率問題的難題。許多有關發展中國家的研究表明，雖然勞動生產率確實隨農地經營規模增加而提高，但土地生產率即單位面積產出常常隨規模增加而降低，存在規模-產出的反向關系(Inverse Relationship)。Sen、程申指出，這種反向關系產生的主要原因是小農戶通常追求產出最大化，很少考慮自身勞動成本，單位面積的勞動力投入更多，化肥等投入品的使用也更密集，并且比大農戶更注重精耕細作[10-11]。相比之下，大農戶更多追求利潤最大化，隨著規模的擴大往往使用雇傭勞動，隨之產生委托-代理問題，使效率低于家庭勞動力。一些學者提出，大規模經營可以實現規模經濟，如便于使用大型機械。對此，劉鳳芹指出，一方面，大型機械可以由中小型機械替代，從而緩解其不可分性；另一方面，農業機械租賃市場使小規模經營機械化成為可能，即使是婦女、老人等也可以完成，其他一些合約安排或制度設計，也可以緩解小規模的劣勢[12]。考慮到一些地區的地形特點，機械化也存在一定局限。

2.中國擴大農地經營規模實踐中的問題

從中國目前擴大農地經營規模的實踐來看，仍有很長的路要走。中國自1987年第一次提出采取不同形式實行適度規模經營后，通過試點等方式進行探索。根據OECD，中國在20世紀90年代初期采取若干行政和財政措施支持農業大規模經營，主要是農業集體化，但結果證實這種自上而下的方式成本高昂且不可持續，其耕地面積比例由1994年的6.5%降至1999年的3%[13]。劉鳳芹的研究表明，戶均耕地面積居全國之冠的東北三省本應是擴大農地經營規模的最佳地區，但農民承包地市場化流轉導致的土地集中程度并不高[12]。并且，劉鳳芹通過計算發現，按黑龍江戶均20畝耕地計算，要達到戶均100畝以上規模，至少還要接受4家土地的流轉，這4家土地都愿意轉給1個農戶并且5家土地連接成片的可能性很低。劉鳳芹指出，以上困難并非是根本原因，“農民惜地，勞動力轉移困難才是根本”，“如果要實現土地的規模化經營，唯一的政策措施是快速而廣泛地推進勞動力向其他非種植業轉移”[12]。

上海和一些地區的大規模經營探索表明，如果扣除政府補貼，大規模農戶的畝均經營收益與小農戶幾乎沒有差別。上海市松江區將種糧家庭農場適度規模確定在80～150畝，劉守英對松江區100個家庭農場的數據進行分析表明，家庭農場畝均凈收入為817元，其中，畝均財政補貼為498元，占畝均家庭凈收入的60%，扣除補貼后的家庭農場畝均凈收入僅為319元。如果以兩個家庭勞動力計算，畝均凈收入僅為160元，人均月收入在1 500元左右[14]。尚旭東等的研究表明，在華北平原，若不考慮自身勞動力成本，500畝以上糧食經營規模畝均單季純利潤為100～200元，加上政府補貼后，畝均利潤達到600～800元，因此大規模農戶的收益主要來自政府補貼[15]。更為棘手的是，由于多地的補貼未設置農地規模上限，農戶過度追求規模擴張，隨之導致雇工成本上升、包裝宣傳虛耗利潤、經營風險增大，現實中因經營不善或遭受意外風險而損失慘重，從而成為政府的沉重負擔。而在有的地區，補貼逐漸淪為只有少數實力主體才能享受的“俱樂部產品”，無助于提高土地生產率，威脅糧食安全的目標[15]。

3.日本和韓國擴大農地經營規模的經歷

日本在戰后實施的土地改革將農地從大土地所有者分配給農戶，農戶擁有土地的面積被限制在3公頃以內，并嚴格禁止農地出租和交易，因此長期以來日本也保持著小規模、細碎化的農地結構。以占據農業主導地位的水稻來看，1960—1985年，經營規模在1公頃以下的農戶比例穩定在80%左右，其中，0.5～1公頃的農戶最多，占30%～40%，0.3～0.5公頃的農戶占25%左右[16]。經過探索，日本從1993年開始實施認證農民制度，鼓勵將土地集中到生產率更高的農戶手中。不過，水稻種植的平均規模僅從1965年的0.6公頃提高到2005年的1公頃，仍有近65%的水稻農戶規模小于1公頃[17]。隨著老年農民的退休和土地租賃政策的強化，進程有所加快，經營規模在10公頃以上的農地份額從2005年的34%增至2015年的48%，但是仍同時存在大量小規模農戶，呈現兩極分化的結構[18]。

這一過程中農業產出變化如何？OECD表明，日本農業從1990年開始經歷了長期的收縮，農業產出值下降幅度超過25%[18]。2017年，農業占日本GDP的1.1%，就業的3.4%，農業生產率顯著低于其他經濟部門。作為最重要作物的大米，產出在1967年達到1 450萬噸的最高水平，至2006年降為910萬噸。1971年，25.7萬公頃稻田(占總稻田面積的8%)轉為他用，2006年這一數據為71萬公頃(占總稻田面積的30%)，主要轉種小麥、大麥、大豆、蔬菜等，其余的則在夏季休耕[17]。

與日本類似，韓國在戰后也進行了土地改革，將農地重新分配給佃農，并設置3公頃土地上限，嚴格限制土地租賃和交易[19]。從20世紀60年代起，韓國政府就通過相鄰農戶之間交換土地或重新安排等方式推動農地整合。但是，阻礙農地經營規模擴大的嚴格管制直到1996年修訂土地法規時才真正放松。1997年，韓國戶均耕地面積比1965年增加了近50%，但仍然只有1.3公頃，不同地區平均農場面積在0.7～1.5公頃之間[20]。2015年，小規模農場仍占主導地位，戶均耕地面積僅僅增至1.5公頃，近69%的農場面積小于1公頃，占總耕地的22%，只有8%的農場面積大于3公頃，占總耕地的44%，分布也呈現兩極分化[19]。主食大米的產量在1988年達到600萬噸峰值之后開始下降，韓國不得不采取減少稻田面積的措施，并提高對大米食品加工業的研發投資，加強關于大米營養價值的飲食教育[19]。農產品自給率不斷下降，從1970年的86%下降為1996年的52%[20]，近年來自給率已低于50%，如果包含飼用谷物，這一比例則更低。

(四)勞動力和人力資本

目前，我國農村人多地少、勞動力受教育程度偏低的狀況沒有發生根本改變。根據第二、三次全國農業普查公報數據，中國在2016年共有31 422萬農業生產經營人員，比10年前減少3 452萬，減少了9.90%。2016年，高中及以上受教育程度的比例僅為8.2%，比2006年提高了3.9個百分點。2016年，農業經營戶為20 743萬戶，戶均耕地面積為9.76畝，2006年農戶為20 016萬戶，戶均耕地面積為9.12畝。除了農業生產經營人員，農村中還有數量龐大的外出從業勞動力，或稱為農業轉移勞動力、農民工(按定義，與農業生產經營人員有重合)。根據歷年《農民工監測調查報告》，農民工數量從2008年的 22 542萬增至2019的29 077萬，2020年降至28 560萬。

雖然農業轉移勞動力對中國經濟增長做出重要貢獻，但由于戶籍制度的限制，目前的農村勞動力遷移方式對農業發展具有不利影響。第一，農業轉移勞動力往往是更為年輕、受教育水平更高的男性，留在農村進行農業生產的多為女性，或者是老人和兒童，農業勞動力投入數量和素質下降，至少在短期內造成顯著的勞動力損失效應，不利于中國農業產出的增長[21]。第二，在非農村地區取得的更高收入并沒有轉化為更高的匯款，從而對城鄉收入差距的影響有限[13]，主要原因包括：農業轉移勞動力知識和技能不足以勝任高技能型工作，缺乏議價能力，難以獲得有效就業信息，因缺乏法律知識而難以維護自身利益，其工作不穩定、收入不確定等。第三，留守兒童問題突出。OECD表明，2010年中國17歲以下的留守子女超過6 102萬，占農村未成年人總數的37.7%，占全國的21.9%，父母的遷移會顯著提高留守子女的輟學率，對其長期人力資本積累具有顯著負向影響，在未來可能制約中國經濟的發展[5]。

農業勞動力數量的大幅下降往往不會伴隨農戶(或農場)數目的同比例下降，這成為擴大經營規模的重要阻礙。Johnson引用的東亞數據顯示，日本在1950—1985年農業就業減少70%，農戶數僅減少29%，韓國在1975—1997年農業就業下降53%，農戶數減少不足18%，中國臺灣在1966—1997年農業就業減少49%，農戶數僅減少8%[22]。上面引用的中國農業普查數據也顯示，十年間中國農村就業減少近10%，而農戶數不僅沒有下降，反而增加727萬，增長3.63%，與Johnson的預測一致。

人力資本投資需進一步加強。雖然舒爾茨強調將人力資本作為農業經濟增長的主要源泉，但是許多有關發展中國家的研究似乎不支持這一結論，中國農戶土地經營規模研究課題組、李谷成等對中國的研究也表明教育變量的影響不顯著[23-24]。但是，Johnson指出，如果將GDP的更大比例投資于人力資本，中國將處于更有利的位置，以便解決艱難的調整問題[22]。農業現代化要求傳統農民向現代農業經營者轉變，需要經營計劃制定、科學管理、市場運籌、會計能力等現代技能，傳統的體力和經驗型農民難以適應這一發展趨勢。

(五)農業支持政策

雖然戰略、生產者和消費者福利目標的平衡使所有國家的決策者面臨權衡取舍，但這些目標間的沖突在中國變得尤為明顯。例如，推動農戶經營規模擴大有利于增加農民收入，但是由于規模-產出反向關系、補貼制度設置不當等原因，規模擴大并不一定能實現單產增加，反而可能威脅糧食安全的目標。雖然種糧比較收益低下，但是保障糧食安全的要務使得園藝作物等比較收益更高的產業難以擴大規模。為增加產出以提高農民收入，以往農資綜合補貼鼓勵化肥等投入品的使用，這可能與為保護環境而提出的化肥、農藥用量零增長行動目標存在沖突，在農業科技進步緩慢的情況下，化肥、農藥用量零增長的政策又可能導致產出增長放緩。

從農業政策的演變來看，中國對農業部門干預的性質已從抽取資源(征稅)向凈投資(補貼或價格支持)轉變，但對農業的支持力度依然過低。為提高農民收入、改善日益擴大的城鄉收入差距，中國從2002年起逐步推行了良種補貼、種糧直接補貼、農業機械購置補貼和最為重要的農資綜合補貼，并于2006年廢除農業稅。農業補貼雖然快速增加，但生產成本上升幅度更大。政府開始將價格支持作為刺激生產和增加農民收入的重要手段。盡管如此，農業的比較收益仍持續下降。相關研究顯示，2013年糧食作物、規模生豬養殖和大中城市蔬菜的人工成本分別比5年前增加146%、128%、152%，土地成本分別提高82%、32%、84%，成本利潤率分別為7.1%、6.4%、70.4%，比5年前分別降低26.0、17.7、14.5個百分點[1]。

OECD計算的生產者支持率估計(Percentage Producer Support Estimate，PSEP)有助于我們了解中國農業支持水平變動情況。PSEP是生產者支持估計(Producer Support Estimate，PSE)的百分比形式。PSE衡量農業生產者獲得的轉移支付總量，主要包括市場價格支持和預算轉移支付；PSEP衡量轉移支付占農場收入總值的百分比。圖1報告了1993—2020年中國、日本、韓國的PSEP變化情況。

圖1 中國、日本、韓國農業生產者支持率估計變動趨勢：1993—2020年

圖1至少告訴我們兩點結論：第一，中國在2000年以前農業支持率PSEP一度為負，進入21世紀以后保持為正，證實了中國對農業由抽取資源(征稅)向凈投資(補貼和價格支持)轉變；第二，與日本、韓國相比，中國的生產者支持率估計值顯著偏低。在烏拉圭回合農業協定簽訂之初的1994—1996年，中國的平均PSEP僅為2.21%，而日本為55.55%，韓國為64.61%。為達成農業協定降低保護率的要求，日本、韓國逐漸降低了農業支持水平，但是到2018—2020年，日本、韓國的平均PSEP仍分別高達41.11%、46.66%，中國僅為12.48%，依然遠低于日本和韓國。不僅如此，根據OECD，日本、韓國對主要作物提供驚人的高關稅保護率，例如日本對大米、小麥、糖類作物的關稅率分別達到821%、310%、268%，韓國對大米實施嚴格配額，對玉米關稅率達到334%，相比之下，中國糧食作物的平均關稅率僅在10%左右[13]。

(六)其他問題

農技研發和推廣機制有待完善。目前，中國的研發體制能夠為當地政府和研究機構提供自由空間，但是復雜的組織架構限制了協作，可能導致投資研發的重復，降低農業創新的效率[5]。雖然經歷多次改革，中國的農技推廣體系依舊薄弱。農技推廣退伍面臨人手不足、學歷低、老齡化等突出問題。并且，由于農技推廣資金不足、推廣機構職責不清、推廣機制不合理等原因，中國的農技推廣體系“已經難以承擔起農業技術推廣的重任，很難滿足全國2.4億農戶對新的和適用技術的需求”[1]。

食品浪費嚴重。中國的糧食等農產品在農戶收割和存儲、運輸裝卸、成品糧加工、餐桌食用多個環節存在嚴重損耗。根據中國工程院項目組對2013年情況的分析，中國每年浪費的糧食約為8 300萬～9 000萬噸，可養活大約2億人。其中，由于缺乏科學儲存技術，農戶糧食損失率約為5%～8%。2007—2008年，餐桌浪費的食物蛋白質高達800萬噸，相當于2.6億人一年的需求量[1]。

三、推動中國農業高質量發展的途徑

以上諸多問題嚴重威脅中國糧食安全，阻礙了鄉村振興戰略目標的實現，制約了未來中國經濟的可持續發展。為此，中國應通過以下途徑建立農業增長的長效機制，推動農業高質量發展。

(一)加強土地資源管理，提高水資源使用效率

加強土地資源管理，提升耕地質量。督促和加強地方對耕地的保護，嚴守耕地紅線。基于第三次土地調查數據科學制定土地使用和保護計劃，特別是針對高質量耕地，對其使用方式或轉為其他用途進行嚴格管理。繼續堅持化肥、農藥使用量零增長行動，積極通過技術創新開發低污染低毒化肥、農藥，發揮經銷商、合作社、種植大戶等多主體的功能，引導農民科學使用農藥化肥，減少對土壤和環境的影響。堅決治理現有的土壤污染，加快土壤環境保護立法步伐，加強對地方污染防治的監管，從源頭遏制污染擴大，落實誰污染誰治理原則，借助科學手段實施土壤修復工程。

提高水資源使用的科學性。加強水資源使用管理，改進大水漫灌的傳統方式，適當設置溝畦，根據農作物生長期進行地膜覆蓋，減少澆水次數。進一步改善滴灌方式，在提高水資源使用效率的同時，降低土壤鹽化風險，減少化肥、農藥對土壤和水體的污染。加大農業基礎設施投資力度，更新改造農業水利設施，推進重點水利工程，完善黃河流域的蓄水設施和灌溉工程。可使用混凝土襯砌灌溉渠以減少農業用水損失，改進水存蓄設施，使水資源只在有需要進行灌溉的時候加以提供。將小麥和用水量較少的花生等高價值作物輪作，提高水資源使用效率。

(二)堅持完善家庭承包經營制度，創造適度規模經營條件

完善家庭承包經營制度，穩定農戶土地權利。人多地少的現狀決定了小規模家庭經營仍是目前的必然選擇。在基本能夠完全獲得土地剩余索取權的現實下，75年的承包期大大提高了土地權利的穩固性。但是，由于決定土地權利的責任在許多地區最終歸于村級領導，土地調整仍時有發生。因此，應堅持完善家庭承包經營制度，嚴格貫徹落實土地確權和三權分置，保障農村基本經營制度。加強地方層面政策執行力度，完善村級土地政策監督機制，進一步減少土地的再分配，穩定經營預期，使土地權利和承包農戶必須長期使用土地的條件相分離，解決農業轉移勞動力的一項后顧之憂。

積極創造條件，有序推動農業適度規模經營。實驗區的經驗表明，土地適度規模經營需要推動大量農村勞動力向非農產業穩定轉移，提高村一級的財政實力，構建農業生產和銷售服務體系，配置合理的機械作業能力[25]。為此，應在堅持完善家庭承包經營制度的同時，推動農業轉移人口融入城市，為適度規模經營創造條件。在城鎮地區，進一步放開落戶限制，或以居住證為載體逐步縮小轉移人口和戶籍人口的福利差異。在農村地區，探索建立能夠替代土地的福利機制為農民提供生活保障，減少土地在農民收入和各項保障中的作用。與此同時，通過農業合作社、種植養殖大戶等完善投入品供給和農產品銷售體系，發揮多主體的機械作業服務能力。

完善規模經營補貼機制，優化土地流轉中間協調機制。進一步改善向規模經營農戶傾斜的補貼政策，適當設置規模區間，提高補貼效率，減少過度追求規模擴張的激勵，降低經營風險。杜絕盲目快速擴大經營規模，尊重農戶主觀意愿，發揮示范帶動作用，避免“揠苗助長”，倡導“水到渠成”，實現“耕者有其田”和“善耕者有其田”的雙重目標[8]。完善土地流轉中間協調機制，搭建土地流轉平臺，為有擴大經營規模意愿的農戶和有轉出土地意向的農戶創造條件，改進土地糾紛處置機制，提升流轉順暢性和有效性。

推動適度規模經營，還有賴于整個國民經濟工業化、城鎮化的推進。日本、韓國擴大農地經營規模的經歷顯示，經濟的高速增長創造了充足的非農就業機會，吸引大量農業勞動力轉移到城市，事實上造成農村勞動力的短缺，而隨著人口結構的轉變，城鎮和農村一樣面臨勞動力短缺問題。因此，在中國的資源稟賦下，除了進一步完善農村社會保障體系外，還應當進一步推進城鎮化、工業化，創造更多非農就業機會。

(三)提升人力資本，推動傳統農民向現代農業經營者轉變

舒爾茨認為，農民人力資本的差別是解釋各國農業產出增長量和增長率的最重要因素。雖然目前的證據并不能充分支持教育對中國農業增長的重要性，但是，舒爾茨在對日本農業增長和現代化轉型的分析中引用安東尼·M·唐的話并指出，日本對鄉村教育的重視是在“盡管政府把教育作為一種投資，但傳統農業還不能充分證明這種支出是正確的時候”[26]。正因為如此，在由傳統農業向現代化農業的轉型中，接受良好教育的農民才能在經營中制定良好的生產計劃，更快地獲取和掌握新技術，使用新的生產要素，記錄和分析經營收益，應對各種風險，實現更有成效的經營。

提升農民的人力資本水平，既要提高農民的受教育水平，也要進一步加強對農民的培訓，加快推動傳統農民向現代農業經營者轉變。繼續落實好九年義務教育，降低農村兒童輟學率。進一步提高教育支出占GDP的比重，改善農村教育基礎設施，提升農村教師待遇，提高師生比率。利用農業技術培訓學校和職業農民培訓等多種平臺、多種形式，做好鄉村干部、種植養殖大戶、專業合作社負責人等重點人群的培訓工作，提升這些人群的領導和示范帶動作用。在有條件的地區，通過優惠政策吸引有志從事農業規模經營的畢業生或青年人才，并通過嚴格的準入評估和經營成效考核機制做好扶持和資助工作。

(四)加大農業支持力度，提升農業補貼效率

隨著土地、勞動力和農藥化肥等成本的不斷上升，農業的比較收益不斷降低，特別是糧食生產，一旦政策支持力度減弱，或不足以彌補成本上升帶來的影響，糧食生產就可能出現波動，威脅食品安全。日本、韓國等發達國家的經驗也表明，直至目前，農業生產率仍遠低于經濟其他部門，需要政府通過大力轉移支付加以支撐。OECD數據顯示，中國的農業支持力度大大低于日本、韓國等與中國人均耕地資源相似的國家，也低于歐盟國家平均水平。為此，中國需要進一步加大農業支持力度，按照鄉村振興促進法的要求，建立健全農業支持保護體系和財政投入保障制度，優先滿足要素配置、優先保障資金投入、優先安排公共服務，確保投入力度不斷增強。

改進農業補貼措施，提高農業補貼效率。根據OECD對成員國家的估算，在各類補貼方式中，基于經營面積進行補貼的支持方式對農戶收入的影響系統地高于市場價格支持、基于產出的補貼、基于投入品使用的補貼。對投入品進行補貼的方式效率最低，平均只有17%轉移到農戶，因為大部分支持都被投入品供應商獲得，部分支持則成為無謂損失。在市場價格支持補貼方式中，有24%～25%轉移到農戶。按面積進行補貼時，有47%轉移到農戶，轉移支付的效率大約是價格支持的兩倍，投入品補貼的三倍[13]。雖然如此，價格支持仍是日本、韓國最重要的補貼形式，也是中國目前最重要的補貼形式。為此，中國應在WTO農業協定框架下，探索降低針對投入品的補貼比例，提高基于面積的補貼比例，即降低“黃箱”政策力度，提高“綠箱”政策比例。例如，可借鑒日本、韓國經驗，對具有不利生產條件的地區按面積進行補貼，既能減少撂荒維持耕地面積，又能提高農民收入，同時保持生態自然景觀；也可探索對休耕或減少牲畜污染物排放的地區進行差別化補貼等。

提高補貼動態性和政策連貫性，提供一致的激勵。根據各地條件為推動規模經營擴大設置參考范圍，改進規模經營補貼不設面積上限的政策，針對接受補貼的農戶設立監督和評估體系，根據經營成效調整后期補貼力度和方式。探索更為多樣化的補貼形式，例如，對有條件的農產品，根據質量等級提供差別化補貼，以鼓勵產品質量提升。也可借鑒日本經驗，將補貼與穩定或提高農民收入結合起來，與前5年的平均收入(不包括最高值和最低值)相比，補償農戶90%的當年收入損失，減小產出或價格波動造成的收入不穩定。針對有志于從事農業經營的青年，設立有利于其長期從事農業生產的補貼制度。

(五)加快農業科技創新，重構農技推廣體系

面對資源和環境壓力，需要加快農業科技創新。在中國農業生產基本保持規模報酬不變甚至存在遞減的情況下[11]，隨著農業勞動力進一步減少和農藥化肥使用量零增長，未來提高農業產出的關鍵將是加快農業研發和技術創新。加強知識產權保護，發揮私人研發機構和政府研發機構的協同作用。進一步加強高產抗性品種的選育，減少作物對化肥、農藥的依賴性，提高作物對疾病和災害的抵抗力。加快低污染化肥和低毒無害農藥研發，提升化肥施用效率，減少農藥使用。加快農業災害監測技術研發，建立防災減災預警機制，積極應對氣候變化和極端災害天氣，減少農業重大自然災害造成的損失。

重構農業技術推廣體系。增加農業技術推廣投資，優化基層農技網絡建設，加強農技推廣人員技術培訓，提升人員素質，促進農技推廣人員專職推廣農業技術。發揮多主體的補充作用，加強對村集體或村小組領導者、農業合作社領導者、種植養殖大戶、化肥農藥基層經銷商等主體的培訓和指導，積極發揮他們在輔助農業技術推廣中的引領示范作用，加快技術傳播速度，因地制宜引入新技術，克服小農戶在獲取技術上的局限。探索新的農技推廣方式，在手機、電腦、電視等平臺設置權威網站或節目，提供改良品種、農藥化肥的科學使用方法、最新農業政策等相關信息。

(六)其他方面的政策選擇

對中國而言，維持所有農產品自給自足的經濟和環境成本太高，因此在合理保護和配置國內資源以實現水稻、小麥的完全自給自足之外，應適時適度輔之以進口，特別是經濟作物，以確保糧食安全。適度進口不僅可以在一定程度上彌補國內資源的劣勢，保障糧食安全，而且有利于促進我國優化農產品生產結構，將更多資源集中在戰略性農產品和具有比較優勢的農產品，實現從產量增長向穩健發展和可持續發展轉變。按照加入世貿組織的承諾，我國取消了所有非關稅措施，更易受到國際市場價格震蕩的沖擊，國際糧商壟斷勢力和國際資本金融炒作也加大了糧食進口風險，為此，應同時加強進口風險評估和監管。

繼續推動節約糧食行動，減少其他環節浪費。繼續堅持“光盤行動”，厲行節約，堅決杜絕餐桌浪費帶來的無謂損失。改進農作物收割技術，減少收獲環節損失。鼓勵農業合作社、種植養殖大戶等投資建設倉儲設施，給予適當補貼。科學規劃物流建設，改進運輸工具存儲保質水平，減少裝卸環節漏灑損失。降低農產品加工環節損失，提高食品利用率。

最后，單獨的農業政策的效力往往有限，因此還應以鄉村振興戰略為依托，根據《鄉村振興促進法》的要求，通過教育、基礎設施、健康服務、社會保障等領域的綜合性政策形成合力，提升農業政策的有效性，有力推動農業高質量發展，促進鄉村振興戰略目標的實現。