淺談磐安縣工業(yè)用地利用存在的問題和對策建議

□磐安縣自然資源和規(guī)劃局 陳美燕

磐安縣工業(yè)用地資源稀缺，工業(yè)用地的剩余空間嚴(yán)重不足，提高工業(yè)用地節(jié)約集約利用水平迫在眉睫。因此，必須以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，認(rèn)真踐行新發(fā)展理念，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，實(shí)施新增建設(shè)用地與內(nèi)涵挖潛相結(jié)合的用地保障方式，積極創(chuàng)新完善土地管理機(jī)制，全面推進(jìn)低效用地再開發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改善人居環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，努力以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長。

一、縣域工業(yè)用地利用存在的困難和問題

“十三五”以來，磐安縣中心城區(qū)和磐安工業(yè)園“兩核”和尚湖、冷水、方前、玉山“工業(yè)功能小區(qū)”發(fā)展空間得到了實(shí)質(zhì)性的拓展，規(guī)劃引導(dǎo)集聚格局已經(jīng)形成。但從工業(yè)用地利用現(xiàn)狀看，磐安縣工業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚實(shí)施過程還較漫長，投入產(chǎn)出水平較低，工業(yè)用地轉(zhuǎn)而未供、供而未用、粗放利用、閑置低效利用現(xiàn)象還普遍存在。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）大產(chǎn)業(yè)大項(xiàng)目支撐弱

從落地投產(chǎn)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目看，磐安縣沒有大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目支撐，企業(yè)總體布局呈現(xiàn)低、小、散的特點(diǎn)。經(jīng)過20 多年的發(fā)展，從園區(qū)績效上看，金磐開發(fā)區(qū)稅收、產(chǎn)值分別占全縣稅收總額及工業(yè)總產(chǎn)值的1/3；磐安工業(yè)園區(qū)已開發(fā)面積3 平方公里，成為全縣主要的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。這兩大產(chǎn)業(yè)平臺是全縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場，在土地、勞動力、資金、人才等要素成本上升以及各級政府對要素市場化配置能力的要求日益提高的背景下，原有的發(fā)展模式已不再適合新常態(tài)的發(fā)展要求。從園區(qū)面積上看，金磐開發(fā)區(qū)受制于行政區(qū)劃，已開發(fā)面積只有2700 畝，占原規(guī)劃面積47%；新城區(qū)已開發(fā)面積6750 畝，占規(guī)劃面積的四分之一，主要工業(yè)企業(yè)分布較散，缺乏前瞻性規(guī)劃，并且與新渥街道未能完全整合；工業(yè)園區(qū)僅開發(fā)六分之一，塑料制品業(yè)不突出。這三大區(qū)是該縣最大的工業(yè)發(fā)展平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤擴(kuò)并也提供了更有利的機(jī)遇，但與周邊縣市的工業(yè)園區(qū)相比，仍有差距。

（二）轉(zhuǎn)而未供工業(yè)用地居高不下

土地需求與轉(zhuǎn)而未供土地各自呈雙向增長的趨勢明顯。一方面土地需求的剛性增長帶來要素保障的壓力，另一方面轉(zhuǎn)而未供土地也在持續(xù)增長，轉(zhuǎn)而未供土地越來越多。根據(jù)總體規(guī)劃，目前的工業(yè)用地規(guī)劃面積為13.33 平方公里，其中已用面積7991.83 畝，未用面積10043.7 畝。在未用面積中，未征面積2513.75 畝，征而未批2059.93 畝，已批未供774.38 畝。已批未供用地，大部分為零散、插花地，連篇面積較大的不多，對于大項(xiàng)目的用地需求作用不大。

（三）工業(yè)用地閑置低效現(xiàn)象突出

磐安縣工業(yè)用地投入產(chǎn)出水平還較低，根據(jù)績效評價(jià)，磐安縣畝均稅收3 萬元以下的規(guī)下工業(yè)企業(yè)用地面積占到規(guī)下評價(jià)企業(yè)總用地面積的51.21%，占比較大，清理難度較高。如新城區(qū)青年汽車廠二期的100 畝一直閑置未動工建設(shè)，部分落地企業(yè)一直在出租。閑置低效的原因是多方面的。從管理層面看，閑置低效土地處置政策性強(qiáng)、利益調(diào)整大，閑置低效成因復(fù)雜、認(rèn)定較為困難，處置程序較為繁瑣，工作難度大。從企業(yè)層面看，由于投資不足、未按時(shí)竣工、管理不善、技術(shù)含量低等原因，造成工程建設(shè)延期、生產(chǎn)經(jīng)營效益不佳，再加上部分企業(yè)主以土地資產(chǎn)收益為目的進(jìn)行圈地占地，更加重了工業(yè)用地閑置低效現(xiàn)象。2017—2020 年，全縣共盤活閑置低效用地33 家，面積778 畝。

（四）招商引資與土地出讓雙軌制的矛盾

2007 年以來，隨著市場機(jī)制的不斷深入，工業(yè)用地實(shí)行招拍掛公開出讓。2017 年11 月，浙江省全面實(shí)施經(jīng)營性用地網(wǎng)上掛牌和拍賣出讓，網(wǎng)拍不能設(shè)置前置或準(zhǔn)入條件，出讓方式和招商引資實(shí)質(zhì)上是雙軌制。雙軌制運(yùn)行會產(chǎn)生招商業(yè)主拍不到地或產(chǎn)生流拍等現(xiàn)象。土地出讓價(jià)格矛盾是主要矛盾之一，招商價(jià)格與土地市場價(jià)格差距往往較大。土地公開出讓目的是要引導(dǎo)公開競價(jià)，但實(shí)際操作困難，還有待完善各項(xiàng)配套政策。拍賣的工業(yè)宗地幾乎沒有，工業(yè)用地的供地政策還有待進(jìn)一步完善。工業(yè)用地差別化供地政策等還在探索階段。招商引資與土地招拍掛出讓雙軌制會導(dǎo)致工業(yè)用地的粗放利用。

（五）工業(yè)用地供地價(jià)格普遍偏低

全縣工業(yè)用地已全面實(shí)行公開出讓方式供地制度，但由于招商引資的需要，工業(yè)用地供應(yīng)價(jià)格普遍偏低。各區(qū)塊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地掛牌價(jià)每畝8～15 萬元左右，低于周邊縣市水平。因工業(yè)用地獲取成本低，缺乏土地集約利用的市場動力，企業(yè)若不增加成本來提高土地利用效率，就會造成土地被閑置或被圈占。

二、工業(yè)用地利用舉措

▲磐安縣對工業(yè)用地進(jìn)行整合、統(tǒng)籌，構(gòu)建四個(gè)工業(yè)平臺，使其成為全縣工業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)空間。

要以規(guī)劃為龍頭，以計(jì)劃為手段，科學(xué)引導(dǎo)工業(yè)用地集約利用。科學(xué)編制新一輪國土空間規(guī)劃，要強(qiáng)化規(guī)劃對建設(shè)的調(diào)控力度。通過科學(xué)規(guī)劃、功能分區(qū)，鼓勵(lì)工業(yè)項(xiàng)目向工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)集中，方前、冷水、尚湖、玉山等二級建制鎮(zhèn)適度發(fā)展或萎縮管理，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制發(fā)展的總體規(guī)劃布局思路。

（一）區(qū)塊合并整合，爭取重大項(xiàng)目的扶持

創(chuàng)建浙江磐安經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（浙江金磐扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)），聚焦高質(zhì)量、競爭力、現(xiàn)代化，以“資源整合、連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)帶動、整體推進(jìn)”為原則，圍繞“創(chuàng)新型、高產(chǎn)型、生態(tài)型、綜合型、服務(wù)型”的總體導(dǎo)向，依托磐安工業(yè)園區(qū)就近整合玉山臺地范圍內(nèi)的尖山鎮(zhèn)（玉山鎮(zhèn)）、尚湖鎮(zhèn)兩大工業(yè)區(qū)塊，聯(lián)動金磐開發(fā)區(qū)在金華市的“飛地園區(qū)”，形成“一區(qū)三園”發(fā)展格局的省級產(chǎn)業(yè)平臺，規(guī)劃總面積9.11 平方公里。其中，尖山鎮(zhèn)（玉山鎮(zhèn)）區(qū)塊5.84 平方公里，由尖山鎮(zhèn)和玉山鎮(zhèn)整合后連片開發(fā)建設(shè)，四至范圍為東至尖山鎮(zhèn)新宅社區(qū)、南至夾溪、西至玉山鎮(zhèn)西坑畈、北至尖山鎮(zhèn)里光洋村；尚湖鎮(zhèn)區(qū)塊1.19 平方公里，四至范圍為東至下宅口村、南至磐新線、西至大王村、北至臺地水廠；聯(lián)動開發(fā)金磐開發(fā)區(qū)，老區(qū)0.44 平方公里，四至范圍為東至雙龍南街、南至金磐路、西至婺州街、北至董宅路；新區(qū)1.64平方公里，四至范圍為北至330 國道，東至八達(dá)路，西至洞溪工業(yè)區(qū)，南至二環(huán)線。

（二）消化轉(zhuǎn)而未供土地，用活土地資產(chǎn)

采取有效措施加快批而未供土地消化利用，用活存量用地空間，促進(jìn)節(jié)約集約用地，為本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供良好的用地保障。自然資源、經(jīng)濟(jì)商務(wù)等有關(guān)部門要制訂周密計(jì)劃，對2006 年以來批而未供的每宗土地進(jìn)行跟蹤督查，分批分類提出“一宗一策”消化清單。對批后征地緩慢、項(xiàng)目前期工作不到位等原因造成轉(zhuǎn)而未供的，與各園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一起分宗制訂實(shí)施進(jìn)度，創(chuàng)造條件供地。力爭在2023 年前全部消化利用1020 畝的工業(yè)用地。

（三）推進(jìn)二次開發(fā)，深化閑置低效用地盤活

積極開展低效用地二次開發(fā)，盤活閑置低效用地，提高土地集約利用水平。依據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)低效建設(shè)用地二次開發(fā)》文件精神和磐安縣建設(shè)用地二次開發(fā)政策，對低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置程序、處置方式作出詳細(xì)規(guī)定。視不同情況，分別采取限期開發(fā)、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、收購儲備、退二優(yōu)二、退二進(jìn)三等方式進(jìn)行處置。采取多項(xiàng)有效措施，加大閑置土地依法處置力度，經(jīng)濟(jì)商務(wù)部門要會同發(fā)改、自然資源等部門每年開展一次清查，依據(jù)調(diào)查情況制訂二次開發(fā)計(jì)劃，有序消化利用。按照閑置土地管理辦法，對未在規(guī)定期限內(nèi)開發(fā)建設(shè)的，收取土地閑置費(fèi)；對取得土地使用權(quán)已閑置兩年及以上的，堅(jiān)決依法收回，統(tǒng)一納入政府土地儲備庫，重新進(jìn)行資源的市場化配置。對違反出讓合同約定，逾期不開發(fā)建設(shè)，甚至長期閑置的土地，收回后重新公開招、拍、掛出讓。通過優(yōu)化配置、合理布局，充分發(fā)揮土地資源的利用空間和潛在價(jià)值，盤活存量建設(shè)用地。

加強(qiáng)工業(yè)用地的內(nèi)涵挖潛，鼓勵(lì)企業(yè)“零增地”擴(kuò)張，引導(dǎo)企業(yè)充分利用原有土地進(jìn)行技改投入，企業(yè)新建或翻建多層廠房提高容積率，在不改變原用途的情況下，免繳土地出讓金，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（四）引入市場競爭，加大招商力度

一是明確招商重點(diǎn)。圍繞“1+3+3”產(chǎn)業(yè)體系，以產(chǎn)業(yè)鏈招商為突破口和著力點(diǎn)，謀劃招引一批建鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈的工業(yè)制造類項(xiàng)目。新城開發(fā)建設(shè)中心重點(diǎn)對接廣州、上海、杭州等地，引進(jìn)中醫(yī)藥大健康、電子信息等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；磐安工業(yè)園區(qū)重點(diǎn)對接上海、溫州、臺州等地，引進(jìn)科技塑料制品和汽摩配等高端裝備制造項(xiàng)目。金磐開發(fā)區(qū)重點(diǎn)引進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。二是加大招商力度。組建一支專業(yè)招商隊(duì)伍，開展蹲點(diǎn)招商或小分隊(duì)招商；做深做實(shí)磐安人經(jīng)濟(jì)，更加關(guān)注磐安在外的創(chuàng)二代，大力實(shí)施回歸工程，以商引商、以企引企。三是嚴(yán)把項(xiàng)目質(zhì)量。按照“寧可慢一點(diǎn)，也要好一點(diǎn)”的要求，重點(diǎn)盯引科技含量和產(chǎn)品附加值高，且投資規(guī)模在億元以上的大項(xiàng)目、好項(xiàng)目。

（五）推行“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，開辟綠色審批通道

推行工業(yè)用地“標(biāo)準(zhǔn)地+承諾制”改革，土地出讓前各審批部門設(shè)置好規(guī)劃控制指標(biāo)、能評、環(huán)評要求，用地、規(guī)劃、施工、環(huán)評提前介入先辦理審批，縮短審批時(shí)限，由企業(yè)先承諾各項(xiàng)規(guī)定要求，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)再核定各項(xiàng)指標(biāo)和要求，后續(xù)跟進(jìn)管理。

（六）健全批后監(jiān)管，實(shí)施工業(yè)用地考評機(jī)制

一是建立批后跟蹤監(jiān)督管理機(jī)制，對工業(yè)項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、容積率、綠化率、生活辦公用房比率、畝產(chǎn)稅收等履約情況進(jìn)行跟蹤檢查、評估、驗(yàn)收。二是加強(qiáng)工業(yè)用地節(jié)約和集約利用考評力度。評價(jià)等級劃分以各園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地集約綜合指數(shù)為基礎(chǔ)，以綜合指數(shù)定量反映磐安縣建設(shè)用地集約利用水平的高低。將工業(yè)用地投入產(chǎn)出水平作為主要考核指標(biāo)并將企業(yè)集約程度劃分為四等，按等級進(jìn)行考核，考核結(jié)果與下一年度新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)分配數(shù)量掛鉤。在下一年度新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)分配數(shù)量中（國家和省重建設(shè)項(xiàng)目除外），對考核結(jié)果達(dá)到一等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可在上一年度基數(shù)上增加20%；考核結(jié)果達(dá)到二等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可保持不變；考核結(jié)果達(dá)到三等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將在上年度基數(shù)上核減10%；考核結(jié)果達(dá)到四等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將在上年度基數(shù)上核減20%。