義務教育階段校長財務自主權的實現意義及限度探析

周添琪

摘要：義務教育階段的校長財務自主權對于學校發展和師生成長具有重要意義。從法學的角度來看，校長財務自主權是校長行政自由裁量權的重要組成部分，是校長合理合法的正當行政權力;從權變理論的角度來看，校長財務自主權讓校長可以根據教育的境域性特點對學校實施情境化管理。義務教育階段校長財務自主權具有相對性，如果賦權過度，可能導致校長權力濫用，需要上級行政管理部門對其財務自主權限進行規約，包括確定校長財務自主權的核心內容和核心目的，明確校長財務自主權的法律限度，賦權與監管相結合，保障校長財務自主權真正落地。

關鍵詞：小學與初中 ?校長財務自主權 ?實現意義與限度

依照《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）和《中小學校財務制度》（2012）[以下簡稱《財務制度》（2012）]的有關規定，我國義務教育階段學校校長具有財務自主權，但其在財務管理的具體過程中面臨預算執行過于嚴格、經費來源相對單一且金額普遍不足、教師的績效工資制度不合理等問題，限制了學校管理活動的空間，導致校長財務自主權無法落地。近年來，校長們和學術界對擴大校長財務自主權的呼聲越來越高。但校長財務自主權是一種相對自由的權力，需要從法律和行政角度進行規約。因此，本文擬運用教育學、管理學、法學、人學等多個學科角度，對義務教育階段校長財務自主權的實現意義和限度進行分析，為相關問題提供全新的思考角度和解決方法。

一、核心概念界定

自主是指“人在正確認識和意志選擇的基礎上，自己控制自己的行為，自己掌握自己的命運，處理和支配事物的能力”。目前為止，學術界還沒有形成對校長財務自主權的一致的定義，但學校財務自主權的行使主體是學校，校長作為學校的法人，是學校財務自主權的具體行使人，這一點在學術界已形成共識。

雖然我國各級各類學校都有根據章程自主管理的權利，但在我國義務教育階段，學校管理要遵守《教育法》和《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》），且公立小學和初中是由各級人民政府創辦并接受各級人民政府的監督和管理，私立小學和初中也受到各自董事會和股東的管轄，因此相對于高級中學和高等院校，我國義務教育階段校長辦學自主權受到更多限制，是一種相對的自主而非絕對的自主。

在企業中，財務管理是組織企業財務活動、處理財務關系的一項經濟管理工作，主要內容是組織企業籌資、投資、經營和分配引起的各項財務活動，處理企業同其所有者、債權人、債務人、被投資單位、內部各單位、職工，以及稅務機關之間的財務關系。由于《財務制度》（2012）中明確規定：“嚴禁義務教育階段學校對外投資、舉借債務、從事經營活動?！币虼嗽谖覈x務教育階段學校的財務管理只涉及組織學校分配引起的各項財務活動，處理學校同所有者、內部各單位、職工及稅務機關之間的財務關系。

從會計學的角度來說，義務教育階段學校禁止對外投資、舉借債務和從事經營活動，使得會計學中的靜態恒等式“資產=負債+所有者權益”變成了“資產=所有者權益”，且這里的資產只包括流動資產、固定資產、在建工程和無形資產，所有者權益只剩下了學校的各項財政收入、支出，以及教職工的工資分配。也就是說，我國義務教育階段的校長財務管理實際上就是校長對學校固定資產、流動資產、財務收入、財務支出、教職工的工資分配等事項的管理，具體內容見表1。

綜上所述，義務教育階段校長財務自主權是指校長在遵守相關法律法規、接受上級部門監管的前提下，對學校的財務工作進行自主管理的權力，主要包括校長對學校的流動資產、固定資產、在建工程和無形資產，以及學校的各項財政收入、支出的自主管理，對學校教職工工資分配的自主管理，和對學校內部各單位、學校職工及稅務機關之間的財務關系的自主管理。

二、義務教育階段校長財務自主權的實現意義

由上文可知，校長財務自主權是我國法律明文規定的校長職權。實現校長財務自主權對于義務教育階段的學校發展和師生成長具有重要意義，而義務教育階段學校的上級管理部門對校長財務自主權意義的認識程度，在某種程度上直接影響了義務教育階段校長財務自主權落地情況。因此，本文將從法學和管理學角度，對義務教育階段校長財務自主權的實現意義進行分析。

（一）法學角度：行政自由裁量權

行政自由裁量權是行政主體依據立法目的和公正合理的原則，在法律法規授權范圍內自行判斷、選擇行為的條件和方式并自由做出行政決定的權力，是行政權力的重要組成部分，是行政主體提高行政效率所必需的權限，也是現代行政的必然要求。根據我國行政法學上通行的“行政主體”理論，義務教育階段學校屬于“授權類行政主體”，其所享有的包括“校規”創制在內的權力就都源自國家立法的授予，因而校長作為義務教育階段學校的法人和最高行政職務任職者，理應享有學校的行政自由裁量權，即對學校事務自由判斷并做出決定的權力，包括對學校財務的自主決策權。從這個意義上來說，行政自由裁量權使得義務教育階段校長財務自主權的實現有了明確的法律依據，義務教育階段校長財務自主權作為校長行政自由裁量權的一部分，具有合法性。

另一方面，學校是教書育人的場所，其直接目標“影響人的身心發展”對于義務教育階段學校來說尤為重要，故而義務教育階段的學校管理在遵守相關法律法規的同時，還必須以促進人的全面發展為核心目標，具有獨特性和專業性，需要上級管理部門采取相應措施以保障其教書育人的核心需求，這就要求國家在立法時必須給學校自治留下足夠的立法余地和裁量自由，并且上級管理部門要賦予義務教育階段學校校長裁罰創制的自主管理空間，以確保相關法律法規真正落地。此時包括財務自主權在內的校長行政自由裁量權的實現實屬必要與當然，義務教育階段校長財務自主權在法律上也具有了合理性。

綜上所述，義務教育階段校長財務自主權是合理合法的正當行政權力，行政自由裁量權為義務教育階段校長財務自主權的實現提供了法律保障。

（二）管理學角度：權變理論

權變理論形成于20世紀六七十年代，以組織的環境變量與管理變量之間的權變關系為研究對象，強調組織管理應與組織所處的具體環境相適應，實質是允許組織實現自主管理，即管理者要在明了機構或組織的發展優勢以及存在問題的基礎上，根據實際情況制訂相應的發展策略和行動計劃，在發展過程中隨時對策略和計劃進行調整，以更好地推動組織及其內部成員的發展。

權變理論是一個理論體系，其中包括以費德勒（F.Fiedler）為代表的領導權變理論。該理論認為，不存在一成不變、普遍適用的最佳管理理論和方法，領導應根據組織所處的內部和外部條件隨機應變，且領導功能的有效性取決于領導者的風格與領導者所處的環境相適應的程度，因此隨著環境的改變而改變的領導行為是最有效的。

權變理論于校長財務自主權的意義在于，學校的教育教學活動存在很大的情境性和生成性，學校管理過程存在不確定性，因此校長對于學校的日常管理一定要結合學校的實際情況，即權變理論強調的“具體問題具體分析”，才能在真正意義上促進學校的發展和在校師生的進步。而在權變理論中，這種隨機應變的前提是組織需要為自身的“變”預留一定的彈性空間，即考慮到組織管理過程中可能出現的不可抗力事件等，以此降低管理風險、提高管理效率。從這個角度來說，賦予校長自主管理學校的權力是保障學校管理彈性空間、提高學校辦學質量的重要舉措，因此作為校長辦學自主權的重要內容之一，校長財務自主權的實現也是十分有必要的。

從另一個角度來說，如表1所示，校長財務管理中最主要的是收支管理，其中涉及的三級指標如財政撥款、預算、教師工資等，都會對學校的管理和發展帶來實際影響。而前文中提到的義務教育階段學校校長在財務管理過程中出現的諸多問題，其深層原因都是由于上級管理部門沒有賦予校長充分的財務自主權，導致校長的財務工作處處受限，無法為學校管理預留足夠的財務彈性空間，使得校長不能真正意義上根據學校自身需要進行管理，影響了學校辦學質量的同時，也降低了師生共同參與學校發展建設的積極性，形成惡性循環。

綜上所述，根據權變理論，無論是從理論本身出發還是從學校財務管理的實際情況出發，實現義務教育階段校長財務自主權都能幫助校長更好地根據實際情況來管理學校，對于學校的發展和師生的成長都具有積極意義。

三、義務教育階段校長財務自主權的實現限度

過度放權會導致權力濫用，這是長久以來的社會共識。雖然校長財務自主權對學校發展具有重要意義，但如果放權過度，可能就會導致校長以權謀私，利用財務自主權實現個人不正當利益，造成學校內部教育資源分配失衡，阻礙學校和師生的正常發展，甚至違法違紀，破壞國家的經濟秩序，影響整體教育教學質量。在此，本文將從“為什么”和“怎么做”兩個角度，對義務教育階段校長財務自主權的實現限度進行分析。

（一）“為什么”：限制校長財務自主權的必要性

限制義務教育階段學校校長的財務自主權，其直接原因是我國義務教育階段學校管理受法律法規的約束和上級管理部門的管轄，所謂的校長“自主管理”是一種相對的自主而非絕對的自主;其深層原因則是校長作為學校的管理者，本身就是相對自由的。

“相對自由”為馬克思自由思想的雙重內涵之一。他認為，相對自由是處在特定歷史時空中的自由，這一自由是具體的、現實的、過程性的，在人類的不同階段呈現出特定的自由形態。在馬克思看來的，人的本質分為以下兩個方面：在類特性上，人的本質是“自由自覺的活動”;在現實性上，人的本質是“一切社會關系的總和”。這兩個方面，證明了人的自由本質上是一種相對自由而非絕對自由。人是現實之中的人，存在于人的各種實踐活動所形成的各種社會關系之中，因而一個人的自由總是要和其他人的自由產生或多或少的關系，并受這些社會關系所制約，只有以不妨礙他人的自由為前提，個人的自由才可能在現實中真正實現。“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖之中?！边@便是人的自由的相對性。因此，義務教育階段學校校長作為人自身而言，本來就是相對自由的;作為管理者，享有法定的學校自主管理權，只有限制了校長的自主管理權力，才能從制度和情理上保護教師、學生等其他學校相關者的自由，包括受教育自由、教學自由等等。從這個意義上來說，作為校長辦學自主權的重要內容，限制義務教育階段校長財務自主權是十分必要的。

（二）“怎么做”：如何確定校長的財務自主權限

由上可知，對于義務教育階段學校的上級管理部門而言，要保證校長財務自主權的真正落地，需要在賦予校長權力的同時對校長財務自主權進行一定程度的限制，才能使校長在遵守法律法規和行政規定的同時充分行使財務自主權，真正將錢用在刀刃上，從而保證學校的正常教學秩序和管理運行，促進學校的發展和師生的共同成長。具體來說，上級管理部門主要從以下幾個方面幫助義務教育階段學校更好地確定校長財務自主權：

1.確定校長財務自主權的核心內容和核心目的

如表1所示，校長財務自主權即對學校的財務工作進行自主管理的權力，其核心內容是對學校支出的自主管理，包括預算管理、教師績效工資管理等。所謂“知己知彼，百戰不殆”，校長若要實現學校財務自主，必須充分了解學校財務管理的具體內容，如學校預算的明細和審批流程、教師績效工資的分配構成，以及哪些經費可以用于學校的日常管理和預算外開支、哪些經費可以校長自主支配等等，只有這樣校長才能在有限的財務自主空間里發揮學校各項資金的最大價值，真正使學校的財務工作服務于學校的整體發展。

自主管理的理論基礎是人本管理理論，即以人的全面的自在的發展為核心，創造相應的環境、條件和工作任務，以個人自我管理為基礎，以組織共同愿景為引導的一整套管理模式，這與教育的直接目標“影響人的身心發展”不謀而合。因此，學校自主管理的核心內容和核心目標，必須圍繞促進人的全面發展而展開。這里的“人”，既包括學生，也包括學校教職工甚至校長，這就要求義務教育階段學校校長在行使財務自主權在內的一系列自主管理權力時，必須以促進學生和教職工的全面發展為核心目標，并根據學校實際情況積極制定或調整策略并付諸實踐，為學校發展創造更好的環境和條件。

2.明確校長財務自主權的法律限度

首先，校長財務自主權作為法律賦予的校長管理權力之一，必須遵循法律優先原則，即以遵守《教育法》、《義務教育法》、《財政制度》（2012）等法律法規和相關政策為根本前提。盡管由于學校管理自身的專業性和特殊性，我國的學校校長一直以來享有在其公務領域內自主管理的權力，但隨著國家教育權法治理論的發展，學校自主管理權成為公共權力，呈現出內在的擴張性特征，并從本質上逐漸演變為“國家教育權的實現形式”，因此包括校長財務自主權在內的學校自主管理權必須以法律為明確界限，不得超越法律范圍而行使權力，否則就會導致越權或權力濫用，侵害受教育者和教師的合法權益。

除此之外，義務教育階段校長財務自主權作為校長行政自由裁量權的一部分，其行使應當遵循法律保留原則，即在不脫離法律監管的前提下保留學校財務管理的獨特性和自主性。法律保留原則原是指“國家須有國會議決之法律授權，始能在其與人民之一般關系中，干涉人民之自由及財產”，這里則是指對義務教育階段校長財務自主權的限制，必須由立法機關通過法律規定，上級管理部門不得代為規定，且上級管理部門實施行政行為必須有法律授權。雖然校長財務自主權源自法律法規的授權，某種程度上不應該遵循法律保留原則，但由于義務教育階段學校不是一般行政機關，其財務管理也不同于一般行政機關或企事業單位的財務管理，如果排除法律保留原則，可能會使學校財務管理失去專業性，導致校長財務自主權被架空，不利于實現“促進學生和教職工的全面發展”的核心目標，因此義務教育階段學校財務管理既不能脫離法律監管，也不能失去其獨特性和自主性，這就要求義務教育階段校長財務自主權要遵循法律保留原則。

3.賦權與監管相結合，保障校長財務自主權真正落地

第一，各級人民政府要根據《義務教育法》中對義務教育階段學校經費管理的明確要求，將義務教育經費納入財政預算，并根據職責共同負擔，縣級以上人民政府還要建立健全義務教育經費的審計監督和統計公告制度，以保障兩個“只增不減”，即“一般公共預算教育經費占一般公共預算支出的比例逐年只增不減，生均一般公共預算教育經費的金額逐年只增不減”。

第二，義務教育階段學校上級管理部門應建立預算管理彈性機制，在要求學校做到“量入為出，收支平衡，統籌兼顧”的前提下，適當放寬對學校預算管理的限制，給予校長充分的財務預算彈性空間，從而降低預算資金使用不當可能帶來的風險，提高資金的使用效率。

第三，上級管理部門應改善績效工資下撥機制，要“充分發揮績效工資分配的激勵導向作用，堅持多勞多得，優績優酬”，依法保障教師收入水平，真正吸引各類優質人才積極投身教育事業，實現“長期從教、終身從教”，與校長共同促進學校的良好發展、學生的身心健康和教師的專業成長。

第四，上級管理部門要加強對義務教育階段學校經費使用的監管，密切監控經費流向，確保每一筆經費的使用都做到合理合法。這不意味著校長只能按照上級的要求進行預算管理，而是確保校長在根據學校需要自主管理預算的前提下，按照國家相關規定進一步規范校長的預算管理行為，防止校長以權謀私違法亂紀，保障國家資金安全，維護學校正常的教育教學秩序和師生的正當權益。

第五，由于財務管理是一項需要專業知識與技能的工作，因此上級管理部門可協助義務教育階段學校校長和相關財務預算人員的提高專業素養，幫助他們做好學校預算的前期調研，并加強財務預算方案的專業化制定和內部審核，最大程度上減少學校在預算管理上可能帶來的財務風險。

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責任編輯：黃大燦